CC BY
799
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2010
Юридические науки
Выпуск 1 (7)
XII. ПРОБЛЕМЫ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
УДК 349.3:342.4
ОБ ОТРАЖЕНИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ РФ
Ю.В. Васильева
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры трудового права и социального обеспечения
Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
В статье продолжается исследование Конституции РФ, начатое автором ранее. Рассматриваются проблема реализации в российском законодательстве о социальном обеспечении принципа федерализма и связанные с ней вопросы разграничения полномочий, а также кодификации законодательства в субъектах Российской Федерации.
Ключевые слова: Конституция РФ; законодательство о социальном обеспечении; кодификация
Значительное увеличение в действующей Конституции РФ перечня конституционных прав и свобод человека и гражданина в сравнении с ранее действовавшими конституциями СССР и РСФСР является важным условием развития права социального обеспечения и соответствующей ему отрасли законодательства. Однако в отраслевом правотворчестве и правоприменении указанные положения Конституции реализуются далеко не полностью. Специалисты обращают внимание на многочисленные случаи нарушения конституционной законности, отхода норм законодательства о социальном обеспечении от конституционных принципов [7, с. 525-526]. Причины указанных негативных явлений разнообразны, и коренятся они не только в отраслевом нормотворчестве, но отчасти и в самой Конституции - нечеткости и неполноте ее норм, неоднозначности формулировок. Кроме того, хотя нормы российской Конституции являются непосредственно действующими (ч. 1 ст. 15 Конституции), в реальной юри-
© Васильева Ю.В., 2010
Статья подготовлена в рамках исследования по гранту № 09-03-00072а РГНФ.
дическои практике, учитывая высокую степень абстрактности и информационной насыщенности конституционных норм, для реализации и развития заложенных в них положений в подавляющем большинстве случаев необходимо принятие федеральных законов. Однако и федеральные законы не всегда регламентируют соответствующие положения исчерпывающим образом.
Например, в развитие положений ст. 7 Конституции, провозглашающей Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, ст. 39 закрепляет гарантии на социальное обеспечение. Однако формулировка этой конституционной статьи, по мнению ряда авторов, позволяет сделать вывод о том, что реальных гарантий осуществления права на социальное обеспечение, не говоря уже о более широком понятии права на социальную защиту, в ней не содержится.
Когда речь идет о других правах и свободах человека, то в Конституции указаны гарантии различного уровня, к которым относится ряд «инструментальных» прав: право на доступ к судебному разбиратель-
ству, процессуальные права, право на свободу слова, закрепление принципа равенства всех перед законом, принцип запрета дискриминации, перечень прав, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах [4, с. 20-21]. К примеру, п. 3 ст. 37 Конституции закрепляет именно право на труд, причем в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (хотя специалисты отмечают, что и здесь возможно неоднозначное толкование [1, с. 163]). В статье также говорится о гарантиях минимальной оплаты труда, о праве на забастовку. А п. 1 ст. 39 даже сформулирован таким образом, что в нем отсутствуют слова «право на социальное обеспечение». Он гласит: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом».
Между тем, что касается желательного содержания ст. 39 Конституции РФ, то, по мнению Т.К. Мироновой, в ней даже недостаточно закрепить только право на социальное обеспечение, должно быть закреплено и право на различные его виды. Ведь право социального обеспечения регулирует отношения, возникающие в результате предоставления гражданам отдельных видов обеспечения. Поэтому «право на социальное обеспечение» не может быть единым как статутное право человека и гражданина [6, с. 44]. Обращает на себя внимание тот факт, что в ст. 39 Конституции РФ не получил закрепления принцип установления размеров пенсий, пособий и иных социальных выплат нетрудоспособным гражданам на уровне, достаточном для удовлетворения их основных жизненных потребностей или хотя бы в размере, не ниже величины прожиточного минимума. Не содержит Конституция и понятия «достойная жизнь», на обеспечение которой должна быть направлена политика российского государства. Если обратиться к вопросу о достойной оплате труда, то и здесь нет четких гарантий. Статья 37 хотя и закрепляет положение о том, что заработная
плата не может быть ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, не говорит, чему должен соответствовать сам этот размер.
Конечно, отсутствие в основном законе страны этих важных категорий и гарантий не означает, что государство не должно обеспечивать надлежащие условия жизни своим гражданам. В данном случае государство связано нормами международного права. В первую очередь речь идет о ст. 22 Всеобщей декларации прав человека, устанавливающей, что каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях, и ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, закрепляющей право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни.
В то же время отсутствие четких конституционных ориентиров в данной области требует проявления повышенной социальной ответственности от федерального законодателя при разработке и принятии соответствующих законов и, в основном, негативно отражается на качестве отраслевого законодательства. Кроме того, в отличие от конституционных положений о правах личности, федеральные законы изменяемы. А значит, всегда возможна отмена ранее закрепленных стандартов, минимальных гарантий и обязательств, установленных федеральными законами, например, по финансовым или политическим соображениям.
Проблемной «зоной» российского законодательства о социальном обеспечении остается реализация в нем принципа федерализма. Наделение органов государственной власти законодательной компетенцией в области социального обеспечения и социальной защиты позволяет им проводить активную политику в этой сфере и даже при-
нимать собственные кодексы [3, 10]. С одной стороны, при отсутствии федерального кодекса социального обеспечения, кодификация законодательства в субъектах Федерации, в принципе, допустима. С другой стороны, учитывая, что основная часть отношений по социальному обеспечению урегулирована на уровне РФ, а также учитывая неравномерное и не вполне благополучное социально-экономическое и правовое положение большинства субъектов РФ, развитие данной тенденции трудно признать целесообразным.
Конституция РФ относит социальное обеспечение к совместному ведению РФ и ее субъектов (подп. «ж» п. 1 ст. 72). Указанные конституционные положения развиты и конкретизированы главным образом Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». В нем в ст. 26.3 закреплены полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые ими за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. Имеются в виду полномочия по социальной поддержке и социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов, а также граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, социальной поддержке ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий, малоимущих граждан. Помимо данного статутного федерального закона, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области социального обеспечения могут устанавливаться и иными федеральными законами [15].
Таким образом, объем норм регионального законодательства, регулирующих соответствующие отношения, является весьма значительным. Но он, тем не менее, не сопоставим с объемом норм федерального законодательства о социальном обеспечении и не затрагивает ведущих институтов
права социального обеспечения: пенсионного обеспечения, страхования на случай временной нетрудоспособности и по беременности и родам и др. Фактически полностью передан в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ лишь один институт права социального обеспечения -социальное обслуживание. Напротив, государственная социальная помощь, изначально сформировавшаяся как децентрализованная форма социального обеспечения, впоследствии изменила свое «подчинение». В частности, с 1 января 2010 г. в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 17 июля 1999 г. №178 «О государственной социальной помощи» к полномочиям РФ в области оказания государственной социальной помощи отнесено установление социальной доплаты к пенсии.
Сказанное можно проиллюстрировать ст. 1 «Предмет регулирования настоящего Кодекса» Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан №1061-03 от 4 июля 2008 г., согласно которой этот Кодекс регулирует отношения, связанные с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан. Он в том числе определяет категории граждан, которым предоставляются меры социальной поддержки; устанавливает содержание, виды и формы указанных мер социальной поддержки, порядок их предоставления; а также регламентирует отношения, связанные с предоставлением социального обслуживания проживающим на территории Омской области гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, и отношения, связанные с предоставлением государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам. Несмотря на довольно широкий круг отношений, закрепленных в цитируемой статье, они вряд ли могут претендовать на то, чтобы составить полноценный предмет регулирования для кодекса. В данном случае форма кодекса не вполне соответствует содержанию областного закона.
Можно согласиться с Ю.А. Тихомировым в том, что часто в отечественной юридической практике критерии выбора кодекса как одной из форм законов являются размытыми, а в ряде случаев - и неоправданными. Ученый правильно обращает внимание на то, что в субъектах РФ допускается дублирование или нарушение федеральной законодательной компетенции, форма Кодекса неадекватна характеру и объему регулируемых отношений [12, с. 41]. К этому надо добавить упоминание о том, что высокое положение Кодекса в системе источников права во многом определяется его особым содержанием, а именно - наличием в нем нормативных обобщений: принципов, целей, функций, дефиниций. Правильно будет отразить в нем и цели социальной политики в соответствующей области общественных отношений. Однако закрепление таких системообразующих норм в региональном акте хотя и не будет ошибкой, но вряд ли имеет большой смысл. Основные положения отрасли законодательства должны иметь универсальное значение, а поэтому логично их установление федеральными законами. К тому же если предположить дальнейшее развитие региональной кодификации, то неизбежно возникает вопрос о единообразии исходных начал регулирования отношений по социальному обеспечению в различных субъектах РФ. Вряд ли положительный ответ на него возможен в современных условиях.
К сказанному можно добавить, что попытка решения проблемы разграничения полномочий в области социального обеспечения в ст. 26.3 Федерального закона №184, «де-факто» от такого разрешения далека. Судебная практика и правовая доктрина свидетельствуют о том, что этот непростой вопрос однозначного ответа пока не имеет. И достаточных критериев разграничения полномочий РФ и ее субъектов в области социального обеспечения данный закон не закрепляет. Статья 26.1 указывает, какими нормативными правовыми актами определяются полномочия РФ и субъектов Феде-
рации. В подпункте 24 п. 2 ст. 26.3 названного федерального закона перечислены конкретные полномочия, которые осуществляются субъектами РФ за счет средств своих бюджетов. А п. 4 данной статьи гласит, что по перечисленным в п. 2 предметам ведения могут приниматься федеральные законы. Но при этом не решается главный вопрос: как будут разграничиваться полномочия РФ и субъектов РФ, если по одним и тем же предметам совместного ведения могут издаваться как федеральные законы, так и законы субъектов Федерации [11, с. 11]. А поскольку четкие критерии отсутствуют, резонным представляется замечание Т.Я. Хабриевой, что властям субъектов РФ в вопросе об объеме своих полномочий по предмету совместного ведения в любом случае приходится ждать принятия федерального закона, где будет содержаться перечень вопросов, оставляемых субъекту, поскольку сферы общественных отношений, по которым субъект РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование, можно установить только из содержания федерального акта по предмету совместного ведения [9, с. 114].
Подобный закон в сфере российского права социального обеспечения пока отсутствует. В идеале им мог бы стать Кодекс социального обеспечения РФ, полноценно реализующий принцип федерализма. Известно, что проект такого закона готовится, но практически без участия в этой деятельности научной общественности, в связи с чем многие ценные рекомендации по кодификации российского законодательства о социальном обеспечении, сделанные специалистами на основе имеющегося мирового опыта в данной сфере [8, с. 126] , могут остаться невостребованными.
При этом оптимальный способ реализации данного принципа представляется возможным при условии ограниченного «вторжения» федерального кодекса в сферу социальных вопросов, составляющих компетенцию субъектов РФ. В то же время по предметам совместного ведения федераль-
ные органы государственной власти должны осуществлять основную массу регулятивных полномочий и федеральным регулированием должны «перекрываться» все предметы совместного ведения [13, с. 64-66]. Глубину такого регулирования должен определять сам федеральный законодатель, руководствуясь принципом «разумной сдержанности» [14, с. 33-34], согласно которому он не должен регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного осуществления задач публичной власти может урегулировать субъект РФ. Это позволит учесть специфику региональных условий, имеющийся там опыт и не ограничит самостоятельность органов государственной власти субъектов РФ в социальной сфере.
Переводя вопрос в практическую плоскость, в планируемом Кодексе социального обеспечения РФ в одной из первых статей надлежит закрепить перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений по социальному обеспечению примерно так, как это сделано в ст. 6 Трудового кодекса РФ. Должен быть выделен круг вопросов, отнесенных исключительно к ведению федеральных органов государственной власти. В том, что касается предмета ведения субъектов РФ, возможно закрепление полного круга вопросов, им предоставленных (что довольно проблематично, учитывая динамику отношений), либо применение остаточного принципа, как это сделано в анализируемой статье ТК РФ, либо сочетание первого и второго вариантов.
В целом, принцип федерализма, пронизывающий всю правовую систему Российской Федерации, требует дальнейшего научного осмысления. Целый ряд объективных причин и законодательных решений не дают пока возможности его последовательной реализации, в том числе и в сфере законодательства о социальном обеспечении. Особое беспокойство специалистов вызывает перераспределение полномочий от феде-
рального центра к субъектам Федерации в условиях нестабильного экономического положения большинства из них. Ученые усматривают в углублении этого процесса снижение гарантированности конституционного права граждан на социальное обеспечение [5, с. 227, 2, с. 45]. С этим невозможно не согласиться.
Библиографический список
1. Бугров Л.Ю. О праве на труд в России и за ее рубежом // Соврем. тенденции в развитии трудового права и права социального обеспечения / под ред. К.Н. Гусова. М., 2007.
2. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: учебник для студентов вузов. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2005.
3. Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан: принят 4 июля 2008г. №1061-О3.
4. Левина М.И. Анализ законов о социальной защите уязвимых групп населения (1995-1999 гг.) // Социальное законодательство России и Великобритании. М., 2000.
5. Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения М., 2008.
6. Миронова Т.К. Развитие законодательства о социальном обеспечении: новые подходы // Государство и право. 1995. №2.
7. Савостьянова В.Б. Роль государства в реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение и социальные льготы // Гарантии реализации прав граждан в сфере труда и социального обеспечения. Практика применения трудового законодательства и законодательства о социальном обеспечении / под ред. К.Н. Гусова. М., 2006.
8. Савостьянова В.Б., Бугров Л.Ю. К оценке современной ситуации в процессе реформирования пенсионной системы в России // Проблемы развития юридической науки и российского законодатель-
ства / отв. ред. Н.И. Гонцов. Пермь, 2007.
9. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003.
10. Социальный кодекс Белгородской области: закон Белгородской области от
28 декабря 2004 г. №165.
11. Степанова М.В. О практике «опережающего» правотворчества субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения // Законодательство и экономика. 2008. №6.
12. Тихомиров Ю.А. Теория кодекса // Кодификация законодательства: теория,
практика, техника : материалы между-нар. науч.-практ. конф. (Н. Новгород, 25-26 сентября 2008 г.) / под ред.
В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород, 2009. С. 38-45.
13. Трудовое право России: учебник для студентов / Ю.П. Орловский [и др.]; отв. ред. Ю.П. Орловский, А.Ф. Нуртдинова. М., 2008.
14. Хабриева Т.Я. Кодификация российского законодательства в условиях федеративного государства // Кодификация законодательства : теория, практика, техника: материалы междунар. науч.-практ. конф. (Н. Новгород, 25-26 сентября 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород, 2009.
15. О государственной социальной помощи: Федер. закон от 17 июля 1999 г. №178.
ON CONSTITUTIONAL PROVISIONS REFLECTION IN RUSSIAN LEGISLATION OF SOCIAL SECURITY
Yu.V. Vasilyeva
Perm State University. 15, Bukirev st., Perm, 614990
The article continues the Russian Federation Constitution research which has been started earlier by the author. The issue of the federalism principle realization in the Russian social provision legislation is studied and the delineation of authority questions associated with it, as well as the issue of the legislation codification in the Russian Federation regions.
Keywords: Constitution of the Russian Federation; social security legislation; codification
