CC BY
64
001: 10.24411/2072-4098-2020-10706 Об отдельных аспектах соотношения и координации законодательства в области ^ V V/ благоустройства территории и дорожной деятельности
А.В. Башарин преподаватель юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета (г. Санкт-Петербург)
Алексей Вадимович Башарин, basharin94@yandex.ru
В настоящее время благоустройство территории представляет собой одну из наиболее динамично развивающихся отраслей российского законодательства, место которой в сложившейся правовой системе окончательно не определено. Особую важность для ее регулирования имело принятие Федерального закона от 29 декабря 2017 года № 463-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 463-Ф3), которым были закреплены следующие термины: благоустройство территории (далее - благоустройство), элементы благоустройства, прилегающая территория, и, что наиболее важно, благоустройство было определено в качестве одного из элементов градостроительной деятельности 1.
Вместе с тем благоустройство не было в достаточной степени встроено в существующую систему градостроительного законодательства. Следует согласиться с позицией Д.М. Наринского о квалификации благоустройства в качестве «серой зоны системы градостроительного регулирования» [3].
Обращает на себя внимание тот факт, что статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) рассматривает благоустройство в качестве одного из элементов градостроительной деятельности, в то время как статья 4 ГрК РФ не относит отношения в области благоустройства к отношениям, регулируемым градостроительным законодательством. Таким образом, благоустройство оказалось включенным в градостроительную деятельность лишь формально, но не содержательно.
Сегодня на федеральном уровне действует приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды», предполагающий широкое вовлечение граждан в осуществление деятельности по благоустройству территории, направленный на определение ключевых параметров самого понятия «комфортная городская среда».
Несмотря на наличие указанного проекта, необходимо констатировать неудовлетворительное состояние законодательства, предполагающего «комплексный подход» к проектированию и созданию комфортной городской среды. Существующее законодательство разбито на различные, некоординированные друг с другом области: гра-
1 Часть 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации: «градостроительная деятельность -деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий».
достроительная деятельность, дорожная деятельность, благоустройство и т. д.
В настоящее время в действующем регулировании не нашла своего решения проблема соотношения и координации законодательства в области благоустройства и дорожной деятельности, существование которой может быть показано на конкретном «бытовом» примере, когда недавно отремонтированный участок дороги вскрывается для осуществления ремонта подземных коммуникаций, что особенно чувствительно для жизни населения в «стесненных» условиях города.
Рассмотрим вопросы, требующие решения.
О соотношении понятий «улица» и «автомобильная дорога»
Часть 1 статьи 1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» (далее - Закон № 257-ФЗ) содержит следующее определение: «автомобильная дорога (далее - дорога) - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства дорог» 2. Вместе с тем допустимость применения этого определения к «дорогам», расположенным в городах, представляется неоднозначной.
Следует согласиться с мнением М.Л. Петровича о том, «что в понятии дорога, содержащемся в Законе № 257-ФЗ, не определяются такие существенные для градостроительного планирования свойства дороги, как ее градостроительное значение, характеристики дороги как элемента социальной инфраструктуры, основы коммуникационного канала для пешеходного и велосипедного движения, канала для прокладки инженерных коммуникаций и экологического канала» [6]. Также следует обратить внимание на следующее: согласно части 1 статьи 25 Закона № 257-ФЗ границы полосы отвода дороги определяются на основании документации по планировке территории.
Подготовка документации по планировке территории (проектов планировки и межевания территории), предназначенной для размещения дорог и (или) объектов дорожного сервиса, осуществляется с учетом утверждаемых Правительством Российской Федерации норм отвода земель для размещения указанных объектов (см. [7]). Вместе с тем в городах полосы отвода дорог зачастую не установлены, нормы отвода земель под дороги не соблюдены. Кроме того, необходимо сказать о том, что даже для ситуаций, при которых возможно соблюдение норм отвода земель при осуществлении «легализации» (то есть придания законного статуса) уже фактически построенных дорог, не исключается необходимость разработки документации по планировке территории с целью определения границ полос отвода дорог, что потребует огромных бюджетных расходов, для минимизации которых не может быть применена даже часть 5 статьи 41 ГрК РФ 3, так как невозможно представить себе ситуацию, при которой
2 За рамками статьи остаются вопросы правового режима автомобильных дорог федерального значения, в дальнейшем изложении под автомобильной дорогой следует понимать лишь автомобильные дороги регионального и местного значения (см., например, пункты 2 и 3 части 1 статьи 5 Закона № 257-ФЗ).
3 Применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, а также не планируется размещение линейных объектов, допускается подготовка проекта межевания территории без подготовки проекта планировки территории в целях, предусмотренных частью 2 статьи 43 ГрК РФ, то есть для установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объек-
в границах полос отвода дорог не осуществляется деятельность по комплексному и устойчивому развитию (то есть отсутствует необходимость в строительстве/реконструкции объектов инженерной инфраструктуры, например тепловых сетей).
Учитывая изложенное, представляется возможным сделать вывод о том, что дороги, расположенные в городах, не соответствуют понятию «дорога», содержащемуся в Законе № 257-ФЗ.
Применительно к территориям городов традиционным также является использование понятия «улично-дорожная» сеть (УДС), лишь упоминаемого в федеральном законодательстве 4, раскрытие которого осуществляется на уровне актов технического регулирования 5.
Так, в соответствие с пунктом 11.4 «СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*» под УДС понимается система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы УДС закрепляются красными линиями.
Таким образом, могут быть выделены следующие признаки УДС:
1) представляет собой систему объектов капитального строительства, что предопределяет необходимость создания ее элементов в рамках законодательства о градостроительной деятельности;
2) имеет границы, закрепленные красными линиями, что с учетом существующего законодательства предопределяет необходимость разработки документации по планировки территории для размещения УДС;
3) имеет целевой характер, то есть предназначена для осуществления движения транспортных средств и пешеходов;
4) включает различные элементы, среди которых можно выделить улицы и дороги (что показывает отсутствие тождественности между понятиями «улица» и «дорога»).
На последнем признаке УДС следует остановиться подробнее, так как он поражает вопросы:
1) о возможности включения в состав УДС элементов помимо улиц и дорог 6;
2) о необходимости уточнения существенных признаков улицы, отличающих ее от дороги.
Согласимся с А.П. Ушанковой относительно того, что понятия «улица» и «дорога» не являются совпадающими (см. [9]). Исследования, посвященные вопросу соотношения улиц и дорог, проводились еще дореволюционными авторами. Так, по мнению М.Д. Загряцкова, «улицей может считаться дорога, приспособленная к жилищным целям, именно этим признаком характеризуется понятие улицы как объекта строительного права, в противоположность праву дорожному» [10, с. 230]. Улица пони-
тов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие действия с красными линиями влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.
4 Так, в ГрК РФ этот термин используется два раза: в части 21 статьи 1 и в пункте 4 части 4 статьи 42.
5 Необходимо отметить, что проект федерального закона «О внесении изменений в статью 1 ГрК РФ» (не внесен в Государственную Думу Российской Федерации) определяет улично-дорожную сеть как объединенные в единую сеть улицы, автомобильные дороги общего пользования федерального значения, регионального или межмуниципального значения и частные автомобильные дороги, расположенные в пределах одного или нескольких муниципальных образований, предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов и обеспечивающие транспортную доступность населения.
6 Само понятие «улично-дорожная» сеть предполагает некий антагонизм двух элементов (улица и дорога), не предполагая наличия иных элементов.
малась автором в качестве разновидности публичной дороги, которая предназначена для целей планомерной застройки и служит не только артерией передвижения, но и резервуаром воздуха для прилегающих зданий. Правительствующий Сенат также определил особенности улиц, указав на то, что они представляют собой дороги, служащие не только для проезда, но и для прохода публики, так что ширину их составляют, не только проезжая часть, но и обочины, то есть тротуары [11, с. 230].
Представляется возможным констатировать, что в современном законодательстве существует значительный перекос в сторону законодательства о дорогах (регулированию дорожной деятельности посвящен Закон № 257-ФЗ), в то время как правовой режим улиц, представляющих собой один из важнейших элементов города, определен недостаточно. На уровне федерального регулирования мало внимания уделяется разграничению понятий «улица» и «дорога», не выделены сущностные характеристики понятия «улица».
Так, СП 396.1325800.2018 «Улицы и дороги населенных пунктов. Правила градостроительного проектирования» лишь утверждает классификацию дорог и улиц, не выделяя их существенные признаки 7.
В настоящее время остается лишь «приветствовать» попытки опережающего правового регулирования субъектов Рос-
сийской Федерации в части определения правового режима улиц. Например, в распоряжении правительства Москвы от 4 августа 2016 года № 387-РП «Об утверждении сводного стандарта благоустройства улиц Москвы» под улицей понимается «территория общего пользования (общественное пространство), представляющая собой часть городских путей сообщения и характеризующаяся линейной структурой, ограниченная с одной или обеих сторон рядами зданий и сооружений, ограждающими конструкциями, откосами и/или природными территориями». Представляет интерес то, что правовой режим улиц регулируется через категорию «общественные пространства», надлежащее регулирование которой на уровне федерального законодательства также отсутствует 8. Эта категория фактически была искусственно создана на уровне законодательства Москвы, так согласно части 4 статьи 11 Закона города Москвы от 25 июня 2008 года № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы» общественными пространствами являются сооружения в виде имеющих наружные ограждающие конструкции пешеходных улиц, площадей, пешеходных зон, галереи, пассажи, атриумы, иные сооружения, а также части сооружений и зданий, специально предназначенные для посещения неограниченным кругом лиц 9. Таким образом, на уровне законодательства субъектов Российской
7 Полагаю, что этот документ станет предметом многочисленных споров в профессиональном сообществе, так как, например, раздел 5 этого нормативного акта противоречит ГрК РФ, выделяя в составе генерального плана населенного пункта некий транспортный раздел.
Также обратим внимание на то, что в настоящее время он не включен в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 года № 1521, обеспечивая соблюдение требований этого закона на добровольной основе.
8 О возможности закрепления категории «общественные пространства» на уровне федерального законодательства см., например, [14].
В настоящее время на уровне федерального законодательства категория «общественное пространство» упоминается только в приказе Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 января 2018 года № 10 «Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 года № 793» (в редакции от 9 августа 2018 года). При этом улица не относится к числу объектов категории «общественные пространства».
9 О возможных вариантах регулирования общественных пространств на уровне федерального законода-
Федерации происходит разделение понятий «улица» и «дорога». По моему мнению, нельзя говорить и о тождественности этих понятий в том числе с учетом следующих обстоятельств:
1) часть 3 статьи 25 Закона № 257-ФЗ содержит перечень видов деятельности, запрещенных в границах полос отвода дорог. Согласно пункту 1 указанной статьи запрещено в том числе выполнение работ, не связанных со строительством, с реконструкцией, капитальным ремонтом, ремонтом и содержанием дороги, а также с размещением объектов дорожного сервиса.
По мнению А.А. Высковского, городская среда - это повседневная реальность «жизненного мира», совокупность мест и объектов, формируемых проектами разного уровня [16]. Для реализации таких проектов требуется выполнение работ самых различных видов, например, в городе в границах дорог необходимы размещение строительных лесов, установка ограждений, проведение работ в отношении приямка зданий (углубления в земле примыкающего к стене здания). Вместе с тем в городах отнесение улиц к дорогам сделает выполнение таких работ невозможным, что затруднит формирование комфортной городской среды;
2) если допустить, что все улицы города являются дорогами в терминологии Закона № 257-ФЗ, то в отношении них должны выполняться требования обеспеченности объектами дорожного сервиса.
Так, в соответствии с частью 2 статьи 22 Закона № 257-ФЗ минимально необходимые для обслуживания участников дорожного движения требования к обеспеченности дорог общего пользования объектами дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода дорог (с указанием количества и вида объектов дорожного сервиса), а также требования к перечню минимально необходимых услуг, оказываемых на таких объектах дорожного сервиса,
устанавливаются Правительством Российской Федерации (см. [17]).
Вместе с тем полагаю, что распространение требования о необходимости обеспеченности объектами дорожного сервиса на городские улицы не является обоснованным с учетом того, что на уровне законодательства о градостроительной деятельности существует самостоятельный институт, направленный на достижение показателей обеспеченности объектами определенных видов - нормативы градостроительного проектирования (см., например, главу 3.1 ГрК РФ). Как указывается в концепции развития объектов дорожного сервиса в Российской Федерации, «дорога» предназначена для обеспечения безопасного и удобного передвижения транспортных средств, а также возможностей для своевременного и качественного обслуживания пользователей дорог [18].
Таким образом, обеспеченность объектами автомобильного сервиса необходима лишь для дорог, находящихся за границами населенных пунктов, в то время как на территории населенных пунктов потребность пользователей дорог в соответствующих услугах может быть обеспечена посредством создания инфраструктуры различных видов, количество которой регламентируется нормативами градостроительного проектирования. Указанное обстоятельство предполагает необходимость внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации № 860 [17] в части нераспространения его действия на дороги, находящиеся в границах населенных пунктов.
С учетом изложенного понятие «улица» требует конкретизации в российском законодательстве. Необходимо выявить ряд существенных признаков улицы, отличающих ее от дороги, что позволит избежать существующих ограничений на выполнение работ в границах полос отвода дорог при выполнении таких работ в границах улиц.
тельства см., например, 111^: https://itpgrad.ru/sites/default/files/URT2-2012.pdf (дата обращения: 1 мая 2020 года).
К вопросу существования «двойного»
регулирования. Необходимость координации работ различных видов
Существующее законодательство, допуская в условиях города фактическое разделение правового регулирования в области благоустройства и дорожной деятельности, формирует практику «двойного согласования» определенных видов работ, что порождает административные барьеры в том числе в сфере строительства. Необходимость двойного согласования возникает при распространении на территорию дороги как норм законодательства в области благоустройства, так и норм законодательства о дорожной деятельности. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения. В статье 45.1 Закона № 131-ФЗ содержатся положения о том, что правила благоустройства могут регулировать вопросы проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ, а также порядок проведения земляных работ.
Следует сказать, что на федеральном уровне понятие «земляные работы» законодательно не закреплено, что, на мой взгляд, не является недостатком Закона № 463-ФЗ, открывая путь для правотворчества субъектов Российской Федерации в этой обла-
сти. Неслучайно исчерпывающие перечни процедур в сфере строительства, утвержденные в соответствии с частью 2 статьи 6 ГрК РФ, предусматривая такую процедуру в сфере строительства, как получение разрешения на проведение земляных работ, относят ее к группе процедур, связанных с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований (применяются в случае, если такие процедуры и порядок их проведения установлены нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления) (см. постановление [20]).
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что оформление земляных работ опосредуется таким документом, как ордер (см. [21, 22]). В частности, на территории Санкт-Петербурга порядок выдачи ордеров регламентируется постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 6 октября 2016 года № 875 «Об утверждении Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга» (далее - Постановление № 875). В соответствии с пунктом 1.4.16 Постановления № 875 ордер - это документ, дающий право на производство земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, выдаваемый государственной административно-технической инспекцией (далее - ГАТИ) в целях координации производства указанных работ и контроля за восстановлением нарушенных в ходе производства работ элементов благоустройства.
Согласование производства работ в границах дорог предусматривается и нормами Закона № 257-ФЗ, в статье 19 которого содержится положение о том, что прокладка,
перенос или переустройство инженерных коммуникаций, их эксплуатация в границах полосы отвода дороги осуществляются владельцами таких инженерных коммуникаций или за их счет на основании договора, заключаемого владельцами таких инженерных коммуникаций с владельцем дороги, в указанном договоре должны быть предусмотрены технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению владельцами таких инженерных коммуникаций при их прокладке, переносе, переустройстве, эксплуатации. При этом согласно Закону № 257-ФЗ под владельцами дороги понимаются исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Следует отметить, что определение «владелец дороги» подвергается критике. Так, А.В. Винницкий пишет, что «основанное на вещно-правовом титуле, оно представляется крайне неудачной попыткой использования традиционных гражданско-правовых понятий и представлений применительно к специфическому публичному имуществу и лицам, реализующим в отношении него отдельные административные полномочия (органам публичной администрации)» [24]. Справедливость этого замечания подтверждается в том числе тем, что в ряде субъектов Российской Федерации (например в Санкт-Петербурге 10) владельцы дорог к настоящему времени не определены. Вместе с тем даже в случае их определения проблема необходимости получения «двойных согласований» при проведении работ в границах полос отвода дорог не будет решена.
Также следует отметить существование проблемы необходимости обеспечения координации проведения работ различных
видов в границах полос отвода дорог. Анализ законодательной базы ряда субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что правила производства работ, связанных с благоустройством территории, зачастую включают положения, посвященные координации работ (см, например, [25, 26]).
В соответствии с пунктом 2.1.2 Постановления № 875 координация сроков производства работ проводится ГАТИ в соответствии с ее компетенцией в целях обеспечения жизнедеятельности города, устойчивого энерго-, тепло-, газо- и водоснабжения, бесперебойной работы транспорта и связи, городских эксплуатационных служб, исключения аварийных ситуаций на объектах городской инфраструктуры, соблюдения сроков производства работ, максимальной экономии ресурсов, уменьшения отрицательного влияния работ на условия проживания населения и жизнедеятельности Санкт-Петербурга.
Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации (далее -КС РФ) от 6 октября 201 5 года № 231 7-О вопросы комплексного, планового и оперативного освоения земельных участков, включая согласование сроков и этапов строительства вновь возводимых и реконструируемых объектов недвижимого имущества, приобретают особое значение, поскольку в процессе развития территории должна быть сохранена комфортная среда для проживания граждан и деятельности юридических лиц, а возможные неудобства, связанные с осуществлением строительства, должны быть ограничены минимальными временными пределами. Представляется, что такая позиция может быть по аналогии распространена и на проведение работ, связанных с благоустройством территории, с учетом того, что статья 1 ГрК РФ относит благоустройство к элементам градостроительной деятельности. Действительно, формирование комфортной городской сре-
10
URL:https://www.fontanka.ru/2019/12/23/082/?feed (дата обращения: 24 мая 2020 года).
ды невозможно представить без координации работ, связанных с благоустройством территории, преследующей такие цели, как:
1) максимальная экономия средств бюджета (достигается за счет планирования проводимых работ в части недопущения взаимного уничтожения результатов их проведения);
2) уменьшение негативного воздействия проводимых работ на условия проживания населения.
На мой взгляд, например, систематическое и бесконтрольное закрытие дорог для целей проведения земляных работ не отвечает правовой позиции КС РФ, выраженной в определении суда от 9 ноября 2017 года № 2516-О, согласно которой транспортная инфраструктура общего пользования служит необходимой предпосылкой для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод.
Вместе с тем Закон № 257-ФЗ не позволяет должным образом скоординировать связанные с благоустройством территории работы различных видов. Это обусловлено тем, что как часть 2 статьи 2 Закона № 257-ФЗ, выделяющая в качестве одной из целей этого Закона совершенствование государственного управления в области дорожной деятельности, так и статья 14 Закона № 257-ФЗ, позволяющая осуществлять планирование исключительно дорожной деятельности, не предусматривают возможность координации работ, проводимых за рамками осуществления дорожной деятельности. Следовательно, в существующем законодательстве могут быть выделены следующие варианты распространения законодательства о благоустройстве и законодательства в области дорожной деятельности в отношении дорог:
1) на дорогу распространяется законодательство в области дорожной деятельности и в области благоустройства, что порождает проблему двойных согласований;
2) дороги исключаются из действия законодательства о благоустройстве на уровне правил благоустройства; регулирование
всех вопросов в границах дорог осуществляется Законом № 257-ФЗ, что ведет к невозможности достижения должного уровня координации при производстве работ (например не будут скоординированы работы по установке временных ограждений и работы в рамках переноса инженерных сетей), а также к правовой неопределенности в отношении видов работ, проведение которых не допускается в соответствии со статьей Закона № 257-ФЗ.
Таким образом, действующее правовое регулирование фактически предопределяет ситуацию включения тех или иных работ в область благоустройства или дорожной деятельности исключительно по такому признаку, как пространственная локализация работ, то есть расположение в границах или за границами полосы отвода дороги. При этом необходимость выполнения в границах полос отвода дорог работ, не связанных с дорожной деятельностью, не находит отражения в законодательстве.
Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что «единое правовое пространство» при проведении работ такого рода на территории города отсутствует, что ведет в том числе к возникновению двойного контроля за производством работ. Так, контроль за проведением работ в границах дорог будет осуществляться в рамках реализации полномочий по осуществлению регионального государственного надзора за обеспечением сохранности дорог [5, ст. 13.1], а ответственность за нарушение порядка проведения работ будет наступать по Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Контроль за проведением работ вне границ будет осуществляться в рамках реализации полномочий по осуществлению контроля за соблюдением правил благоустройства населенного пункта [19, п. 17 ч. 1 ст. 45.1], а ответственность за нарушение порядка проведения работ будет наступать в соответствии с законодательством об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации.
Предложения по совершенствованию
российского законодательства -устранение «двойных» согласований
с сохранением координации работ
Рассмотрим такой подход к совершенствованию существующего законодательства в целях его координации, как распространение на территорию дорог в городах требований законодательства о благоустройстве, предусмотренных правилами благоустройства территории населенных пунктов (в части признания дорог объектами благоустройства), определение покрытия дорог в качестве одного из элементов благоустройства с одновременным исключением дорог, не соответствующих определению понятия «дорога», из перечня дорог регионального значения, предусмотренного частью 8 статьи 5 Закона № 257-ФЗ.
Достоинствами этого подхода являются:
• переход к единому «правовому пространству города» в рамках производства работ;
• возможность осуществления работ, связанных не только с дорожной деятельностью.
Так, если дорога перестанет быть дорогой в смысле Закона № 257-ФЗ, то в отношении нее перестанут действовать ограничения, предполагающие запрет проведения в границах полос отвода дорог работ определенного вида (не связанных с осуществлением дорожной деятельности), установленные статьей 25 Закона № 257-ФЗ.
Недостатком рассматриваемого подхода является то, что его применение вызывает вопросы, связанные с обеспечением сохранности дорог, безопасности дорожного движения.
Законодательство о дорожной деятельности включает многочисленные нормативные правовые акты, а также акты в области технического регулирования, направленные на обеспечение сохранности дорог.
Так, согласно части 20 статьи 1 Закона
№ 257-ФЗ сохранность дороги определяется как состояние целостности дороги как технического сооружения и имущественного комплекса, обеспечивающее поддержание ее эксплуатационных свойств и безопасное использование. При этом часть 21 Закона № 257-ФЗ раскрывает содержание мер, направленных на обеспечение сохранности дороги. В части 1 статьи 17 Закона № 257-ФЗ устанавливается, что содержание дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по дорогам и безопасных условий такого движения (в настоящее время в этой области действует решение Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 года № 827 «О принятии технического регламента Таможенного союза «Безопасность дорог» 11).
Таким образом, Закон № 257-ФЗ включает нормы, направленные на обеспечение сохранения надлежащих транспортно-экс-плуатационных характеристик, дорог, качество дорожных покрытий. Аналогичное регулирование в отношении объектов благоустройства на федеральном уровне отсутствует, что может привести к снижению качества дорожных покрытий.
Также следует сказать о том, что исключение дорог, не соответствующих понятию «дорога», из перечня дорог регионального значения, приведет к затруднениям при реализации государственных программ федерального уровня ввиду того, что работы в отношении таких дорог перестанут подлежать классификации в качестве дорожной деятельности и не смогут быть профинансированы за счет соответствующих межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации на осуществление дорожной деятельности (см. [31]).
Следует отметить, что подход, предполагающий признание дорог объектами благо-
Правила этого технического регламента не распространяются на городские улицы.
устройства с одновременным исключением дорог из перечня дорог регионального значения, не лишен недостатков. Кроме того, он заставляет задуматься о необходимости введения новых понятий наряду с понятиями «элемент благоустройства», «дорога» для целей координации законодательства о дорожной деятельности и законодательства о благоустройстве.
Обратимся к опыту московского регулирования, как несомненно представляющему интерес в рассматриваемой области. В соответствии с постановлением правительства Москвы от 16 декабря 2014 года № 762-ПП «Об утверждении Требований к санитарно-техническому содержанию объектов дорожного хозяйства улично-до-рожной сети города Москвы и Порядка выполнения работ по капитальному ремонту, текущему ремонту, разметке и содержанию объектов дорожного хозяйства улично-до-рожной сети города Москвы» (далее - Постановление № 762-ПП) объект дорожного хозяйства - это искусственное сооружение, предназначенное для безопасного движения транспорта и пешеходов в любое время года независимо от природно-климатических условий. При этом перечень элементов объекта дорожного хозяйства аналогичен перечню элементов обустройства дороги, содержащемуся в Законе № 257-ФЗ. Вместе с тем Постановление № 762-ПП относится к законодательству в области благоустройства территории, что следует из его преамбулы.
Таким образом, на уровне Москвы была разработана искусственная правовая категория, направленная на обеспечение сохранения «единства» городского пространства» и возможности обеспечения координации проводимых работ, находящаяся вместе с тем в области благоустройства территории. Несмотря на то, что такой подход не лишен ряда недостатков 12, в сравнении с другими подходами к регулированию их количество минимально. Вместе с тем
в иных субъектах Российской Федерации не удалось обнаружить случаев применения этого подхода.
Полагаю, что, несмотря на сложность и масштабность работы по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации в целях восприятия «московского подхода», эта работа должна начаться с учетом того, что предложенный подход к соотношению законодательства в области благоустройства и дорожной деятельности представляется оптимальным.
Кроме того, следует продолжить работу по совершенствованию федерального законодательства в части определения правового режима улиц.
Думается, что понятие «улично-дорож-ная сеть» должно быть закреплено на уровне ГрК РФ с одновременным принятием постановления Правительства Российской Федерации, определяющего ее элементы. Также считаю возможным осуществление подготовки модельного закона субъекта Российской Федерации «Об общественных пространствах» для гармонизации законодательства на уровне различных субъектов Российской Федерации.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» : Федеральный закон от 29 декабря 2017 года № 463-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2018, № 1 (Часть I), ст. 47.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
3. URL: https://clck.ru/Nd5BC (дата обращения: 24 мая 2020 года).
4. Паспорт приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» :
12 Например, необходимость переработки значительного числа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе регулирующих порядок расходования бюджетных средств.
утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 18 апреля 2017 года № 5. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 46, ст. 5553.
6. Петрович М. Л. Планирование развития улично-дорожных сетей городов: предложения по развитию законодательной базы. URL: http://www.gisa.ru/52415.html (дата обращения: 20 мая 2020 года).
7. О нормах отвода земель для размещения автомобильных дорог и (или) объектов дорожного сервиса : постановление Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2009 года № 717. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
8. СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* : приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 201 6 года № 1034/пр. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Ушанкова А. П. Правовой режим земель общего пользования в составе земель населенных пунктов. URL: http://www.izak. ru/upload/iblock/548/5487bc877e2b5d16a233 a72e19c466db.pdf (дата обращения: 24 мая 2020 года).
10. Загряцков М. Д. Земельная политика городского самоуправления в Германии: Строительное право, как фактор городского землеустройства. С приложением 8 планов. М. : Типография «Культура», 1913. Т. 1 518 с.
11. Устав строительный, измененный и дополненный узаконениями по 1 августа
1910 года. С разъяснениями Правительствующего Сената и циркулярами Министерства Внутренних Дел и с приложением правил строительной полиции для губерний Царства Польского / М. Шрамченко. Издание 9-е, дополн. СПб. : Издание юридического книжного магазина Н.К. Мартынова, 1911. 427 с
12. СП 396.1325800.2018 Улицы и дороги населенных пунктов. Правила градостроительного проектирования : приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 1 августа 2018 года № 474/пр. URL: http:// www.minstroyrf.ru/docs/17951/ (дата обращения: 24 мая 2020 года).
13. Об утверждении сводного стандарта благоустройства улиц Москвы : распоряжение правительства Москвы от 4 августа 2016 года № 387-РП. URL: https://www.mos. ru/upload/documents/oiv/201608260101.pdf (дата обращения: 23 мая 2020 года).
14. Береговских А. Н. Социальные и планировочные смыслы красных линий и общественных пространств // Управление развитием территории. 2013. № 4. С. 26-30.
15. Градостроительный кодекс города Москвы : Закон города Москвы от 25 июня 2008 года № 28 // Ведомости Московской городской Думы, 2008, № 8, ст. 123.
16. Александр Высоковский о том, почему в России нет системного градостроительного процесса. URL: https://urban.hse. ru/news/118008508.html (дата обращения: 20 мая 2020 года).
17. О требованиях к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования объектами дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода : постановление Правительства Российской Федерации от 29 октября 2009 года № 860. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
18. Концепция развития объектов дорожного сервиса в Российской Федерации. URL: http://ac.gov.ru/files/content/1372/23-12-13-konc-ods-pdf.pdf (дата обращения: 3 мая 2020 года).
19. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
20. Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства : постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года № 403. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
21.О градостроительной деятельности на территории Калининградской области : Закон Калининградской области от 5 июля 2017 года № 89 // Калининградская правда (вкладыш «Официальный вестник Правительства Калининградской области»). 2017. № 124.
22. Об утверждении Правил благоустройства территории городского округа «Город Хабаровск : решение Хабаровской городской Думы от 17 октября 2017 года № 677 // Хабаровские вести. 2017. № 163-164.
23. Об утверждении Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга : постановление правительства Санкт-Петербурга от 6 октября 2016 года № 875. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
24. Винницкий А. В. Публичная собственность. М. : Статут, 2013. 732 с.
25. Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования «Город Адыгейск»: решение Совета народных депутатов муниципального образования «Город Адыгейск» от 26 декабря 2017 года № 9. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
26. Об утверждении Правил благо-
устройства территории муниципального образования город Краснодар: решение городской Думы Краснодара от 22 августа 2013 года № 52. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
27. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2015 года № 2317-О. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
28. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 ноября 2017 года № 2516-О. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
29. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ // Парламентская газета. 2002. № 2-5.
30. О принятии технического регламента Таможенного союза «Безопасность дорог» : решение Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 года № 827. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
31. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы : постановление Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 года № 1596. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
32. Об утверждении Требований к са-нитарно-техническому содержанию объектов дорожного хозяйства улично-дорожной сети города Москвы и Порядка выполнения работ по капитальному ремонту, текущему ремонту, разметке и содержанию объектов дорожного хозяйства улично-дорожной сети города Москвы : постановление правительства Москвы от 16 декабря 2014 года № 762-ПП. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
