CC BY
28ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ОБРАЗОВАНИЯ И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ВЕДЕНИЯ САДОВОДСТВА, ОГОРОДНИЧЕСТВА И ДАЧНОГО ХОЗЯЙСТА
БУЛДАЕВА Екатерина Владимировна,
начальник отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республики Бурятия. E-mail: evbouldaeva@yandeх.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются особенности образования и предоставления земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, пробелы законодательства в указанной сфере, практика его применения и изменения, внесенные Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Abstract: This article discusses the features of the education and the provision of land for horticultural activities, gardening and country farm, gaps in legislation in this area, its implementation and the changes introduced by the Federal law dated June 23, 2014 No. 171-FZ «On amending the land code of the Russian Federation and certain legislative acts of the Russian Federation».
Ключевые слова: Садовый участок, порядок образования земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
Keywords: Garden, the procedure for the formation of land for horticultural activities, gardening and country economy.
Особенности порядка образования и предоставления земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства установлены Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее - Закон № 66-ФЗ) [Ошибка! Источник ссылки не найден.].
Закон № 66-ФЗ стал широко применяться после введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ) и закрепления принципа платности использования земли. Вместе с тем, его широкое применение вряд ли свидетельствовало о том, что граждане стали больше заниматься садоводством, дачным хозяйством или огородничеством. В большей степени это было связано с тем, что положения Закона № 66-ФЗ имели пробелы, а некоторые его нормы толковались неоднозначно, и это давало возможность обхода общих требований земельного законодательства.
Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - ФЗ № 171-ФЗ) внесены существенные изменения в поря-
док образования и предоставления земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства [2]. Вместе с тем данным законом в полной мере не решены имеющиеся проблемы.
1. Законом № 66-ФЗ предусмотрено, что орган местного самоуправления обязан обеспечить граждан по месту их жительства садовыми, дачными и огородными участками.
Заявления с просьбой предоставить садовый или дачный участок в соответствии со ст. 13 указанного закона регистрируются. Орган местного самоуправления ведет учет заявлений граждан, нуждающихся в садовых, огородных и дачных участках [1].
Порядок учета заявлений граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных и дачных участков, не регламентирован. Так, не установлено правило о постановке на учет граждан, нуждающихся в получении таких участков, только по месту жительства.
Правила о формировании персонального списка членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (далее - СНТ (ДНТ)) не содержат требования о включении в него граждан, которые учтены в качестве нуждающихся в садовых, огородных или дачных участках.
Несмотря на то, что Закон № 66-ФЗ неоднократно корректировался, указанные положения остались без изменения.
Неурегулированность этого вопроса сделала создание СНТ (ДНТ) выгодным бизнесом. Типичной являлась следующая ситуация. Трое граждан создают, например, дачное некоммерческое товарищество (ДНТ), на общем собрании утверждают устав, проходят процедуру государственной регистрации объединения, после чего выбирают земельный участок и обращаются в административный орган с заявлением о предоставлении данного участка под размещение ДНТ. Для регистрации ДНТ необходимо предоставление сведений только об учредителях, количество которых должно быть не менее 3 (ч. 2 ст. 16 Закона № 66-ФЗ) [1]. Организаторы ДНТ продают дачные участки после, а зачастую и до оформления прав на землю, уже по рыночной цене. Так, в ДНТ «Кедровик», до оформления прав на земельный участок, схема расположения которого была утверждена, продано 223 участка из 173 возможных на общую сумму 55 миллионов рублей. В итоге в предоставлении земельного участка Администрацией г. Улан-Удэ было отказано [3].
В Иволгинском районе Республики Бурятия ДНТ «Лотос» предоставлен в собственность земельный участок площадью 200 000 кв. м. при этом количество членов товарищества равнялось четырем. Аналогичные нарушения закона допущены при предоставлении земельных участков еще 6 ДНТ в Ивол-гинском районе [4]. Подобные нарушения допущены в г. Иркутске при предоставлении земельного участка ДНТ «Листопад»[5].
В некоторых муниципальных образованиях органы местного самоуправления утверждают положения об учете граждан, нуждающихся в получении садовых и дачных участках. Так, в соответствии с постановлением Администрации города Тюмени от 29 мая 2012 г. № 67-пк «Об утверждении Порядка учета граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков» под гражданами, нуждающимися в получении садовых, огородных или дачных земельных участков, понимаются граждане, которые постоянно или преимущественно проживают в городе Тюмени и не имеют в собственности либо на ином вещном праве земельных участков с разрешенным использованием для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства и которым земельные участки с указанным
разрешенным использованием из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не предоставлялись органом, уполномоченным на распоряжение земельными участками на территории города Тюмени [6].
В других муниципальных образованиях этот вопрос остается неурегулированным. Так, в Республике Бурятия было предложено использовать этот пробел для решения вопроса самовольных построек и «узаконения их путем создания ДНТ». Так, по информации Министерства имущественных и земельных отношений Республики Бурятия в соответствии с распоряжением Правительства Республики Бурятия от 27 ноября 2009 г. № 635-р «О принятии мер по решению проблемы с самовольными постройками, расположенными на территории г. Улан-Удэ и Ивол-гинского района Республики Бурятия» на территории г. Улан-Удэ и Иволгинского района создано 21 ДНТ, 3330 «членов смогли оформить права на самовольные постройки» [7]. Такой подход стал причиной того, что граждане стали занимать по несколько участков для последующего оформления и продажи. Между тем указанный способ «узаконения» противоречит смыслу норм о необходимости регистрации и учета заявлений граждан, нуждающихся в садовых, огородных или дачных участках.
Закон № 171-ФЗ в некоторой степени устраняет возможность таких злоупотреблений. Установлен предельный размер земельного участка, который может быть предоставлен в безвозмездное пользование садоводческому или огородническому объединению. Общий смысл нововведения: для каждого члена СНТ - один участок.
Согласно ст. 14 Закона № 66-ФЗ предельный размер земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности и может быть предоставлен в безвозмездное пользование садоводческому или огородническому некоммерческому объединению, не может превышать площадь, рассчитанную как сумма площади садовых или огородных земельных участков и площади земельных участков, подлежащих отнесению к имуществу общего пользования.
В целях определения предельного размера земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности и может быть предоставлен в безвозмездное пользование садоводческому или огородническому некоммерческому объединению, площадь садовых или огородных зе-
мельных участков, которые будут образованы для предоставления членам садоводческого или огороднического некоммерческого объединения, определяется как произведение количества членов указанного объединения и установленного предельного максимального размера таких земельных участков. Площадь земельных участков, подлежащих отнесению к имуществу общего пользования, определяется в размере двадцати пяти процентов площади садовых или огородных земельных участков, определенной по правилам, предусмотренным настоящим пунктом.
2. Положения Закона № 66-ФЗ о возможности бесплатного предоставления земельного участка шли в разрез с принципом платности, закрепленным ЗК РФ. Перспектива возникновения права собственности на земельный участок с правом строительства жилого дома объясняла популярность Закона № 66-ФЗ.
Об этом свидетельствует количество вновь возданных СНТ (ДНТ) и увеличение из года в год количества споров между СНТ (ДНТ) и органами государственной власти (местного самоуправления). Чаще всего обжаловались отказы в бесплатном предоставлении земельных участков СНТ (ДНТ) [8].
Из анализа арбитражной практики следует, что безвозмездное предоставление земельного участка для коллективного ведения садоводческого, огороднического или дачного хозяйства было возможно только некоммерческим объединением граждан, созданным по инициативе органа местного самоуправления. При этом органом местного самоуправления должен быть утвержден список членов некоммерческого объединения [8].
На практике эти условия не всегда соблюдались [4, 5].
В 2014 г. порядок предоставления садовых, огородных и дачных участков изменен. Возможность получения земельного участка в безвозмездное пользование садовым и огородным некоммерческим объединением закреплена уже в Земельном кодексе Российской Федерации, при этом независимо от того, по чьей инициативе создано СНТ. Для дачных некоммерческих объединений такой возможности не предусмотрено. В соответствии с нормами действующего законодательства земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются некоммерческим организациям, созданным гражданами, для ведения огородничества или садоводства в безвозмездное пользование на срок не более чем пять лет (п. 11
ч. 2 ст. 39.10 ЗК РФ) [9]. Земельные участки, образованные в соответствии с проектом межевания территории из земельного участка, предоставленного садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению, предоставляются членам такого объединения в собственность или аренду без проведения торгов в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации. Садовые, огородные или дачные земельные участки предоставляются в собственность бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации [9].
Представляется, что предоставление земельных участков некоммерческим организациям, созданным гражданами, для ведения огородничества или садоводства в безвозмездное пользование необоснованно.
3. Неоднозначно толковались и положения о возможности предоставления сельскохозяйственных угодий для создания СНТ (ДНТ).
В соответствии со ст. 78, 80 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, в том числе гражданами, ведущими садоводство и огородничество [9].
Возможность использования земель сельхозназначения для ведения дачного хозяйства ст. 78, 80 ЗК РФ не предусматривают.
В то же время Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» при определении сферы действия закона устанавливает, что его действие не распространяется на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые, огородные и дачные земельные участки [10]. Из содержания указанной нормы можно сделать вывод о том, что размещение дачного хозяйства возможно на землях сельхозназначения.
Кроме того, ведение садоводства в соответствии с Законом № 66-ФЗ также как и дачное хозяйство предполагает строительство жилого строения и хозяйственных построек.
Позиция Верховного суда Российской Федерации по этому вопросу следующая. Для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие
чего они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства [11].
Следуя указанной позиции, сельскохозяйственные угодия не могут быть предоставлены и для ведения садоводства. В судебных актах указано, что такие земли могут быть предоставления для застройки только после перевода в земли населенных пунктов.
В то же время Законом № 66-ФЗ было предусмотрено требование об образовании земельного участка из фонда перераспределения земель.
Согласно ст. 14 Закона № 66-ФЗ (в редакции, действовавшей до 2014 г.) орган местного самоуправления по месту жительства заявителей в соответствии с потребностью в земельных участках и с учетом пожеланий граждан ходатайствует перед органом местного самоуправления, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков.
Орган, в ведении которого находится фонд перераспределения земель, с учетом схем зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений предлагает варианты предоставления земельных участков или дает заключение о невозможности предоставить земельные участки [1].
В соответствии со ст. 80 ЗК РФ фонд перераспределения земель формируется в составе земель сельскохозяйственного назначения [9].
Органы местного самоуправления, ссылаясь на указанную норму, отказывали в предоставлении земельных участков из земель населенных пунктов СНТ (ДНТ). Правомерность таких отказов подтверждена судебной практикой (например, дело № А74-8148/2015) [12].
Законом № 171-ФЗ исключено правило об образовании земельного участка для садоводства, огородничества и ведения дачного хозяйства исключительно из фонда перераспределения земель. Вместе с тем, запрет на строительство садовых и дачных домиков на землях сельскохозяйственного назначения прямо не сформулирован.
Вариантом решения указанной проблемы могло бы стать изменение понятий садового, огородного и дачного земельных участков, закреплен-
ных в ст. 1 Закона № 66-ФЗ, и ограничение права на возведение жилых строений границами земель населенных пунктов.
4. Закон № 66-ФЗ предусматривал необходимость предварительного зонирования территории для выбора земельного участка под ведение садоводства, огородничества или дачного хозяйства.
В ст. 14 Закона № 66-ФЗ было предусмотрено, что орган власти дает заключение о возможности предоставления земли с учетом схем зонирования территорий [1].
Суды, рассматривая споры о правомерности отказа в предоставлении земельного участка, указывали, что Закон № 66-ФЗ предполагает обязательное предварительное зонирование территорий. Если доказательств проведения работ по определению зон не представлено, выделить земли из земель сельскохозяйственного назначения, по мнению судебных органов, невозможно. ВАС РФ не усмотрел оснований для передачи на рассмотрение Президиума надзорной жалобы товарищества, которое не согласилось с изложенным выводом (Определение ВАС РФ от 2 июля 2013 г. № ВАС-7963/12 по делу № А75-339/2011) [13]. В постановление ФАС СЗО от 7 ноября 2013 г. по делу № А13-15030/2012 указано, что без предварительного зонирования территорий факт пригодности испрашиваемых земельных участков для целей дачного строительства считается неподтвержденным [14].
С такой позицией сложно не согласиться. Планирование является важнейшим этапом процедуры образования земельных участков, поскольку позволяет определить наиболее благоприятные по природно-экономическим, социальным и другим условиям места для размещения садовых, огородных и дачных хозяйств.
Между тем, законом № 171-ФЗ исключены положения о необходимости предварительного зонирования территории.
Закон № 171-ФЗ не решил в полной мере проблемы, которые возникают при применении Закона № 66-ФЗ. Исключив требования о предварительном зонировании, об образовании земельных участков для СНТ (ДНТ) из фонда перераспределения, Закон № 171-ФЗ оставил вопрос о возможности предоставления земель сельхозназначения для ведения садоводства и огородничества открытыми. В связи с этим, следует согласиться с мнением С.А. Липски, что оптимальным способом решения проблем, связанных с деятельностью СНТ (ДНТ), становятся ско-
рейшая разработка и принятие нового федерального закона [15, с. 63]. Библиография:
1. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «Консультант плюс».
2. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «Консультант плюс».
3. Члены улан-удэнского ДНТ: Все деньги ушли на подкуп бывших чиновников URL: https://www.baikal-daily.ru/news/19/91181/ (дата обращения: 26.10.2016)
4. В Иволгинском районе земли под ДНТ раздавались незаконно URL: //http://bgtrk.ru/news/detail.php?ID=8042 (дата обращения: 25.10.2016)
5. Незаконные акты о предоставлении земли дНт «Листопад» под Иркутском отменены - Прокуратура URL: http://irkutskmedia.ru/news/oblast/07.08.2014/377422/nezakonnie-akti-o-predostavlenii-zemli-dnt-listopad-pod-irkutskom.html (дата обращения: 25.10.2016г.)
6. Постановление Администрации города Тюмени от 29 мая 2012 г. № 67-пк «Об утверждении Порядка учета граждан, нуждающихся в получении садовых, огородных или дачных земельных участков» URL: www.tyumen-city.ru/files/proekts/2064b_AD.doc (дата обращения 26.10.2016)
7. Распоряжением Правительства Республики Бурятия от 27 ноября 2009 г. № 635-р «О принятии мер по решению проблемы с самовольными постройками, расположенными на территории г. Улан-Удэ и Ивол-гинского района Республики Бурятия» [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «Консультант плюс».
8. Тарасова О., Пушкова Л. Земля для садовода URL: http://xn—7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/7320 (дата обращения 26.10.2016)
9. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «Консультант плюс».
10. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «Консультант плюс».
11. Обзор судебной практики Верховного суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 г., утвержденный Президиумом Верховного суда Российской Федерации 04.06.2014г. URL: http://www.vsrf.ru/Show_pdf.php?Id=9288 (дата обращения 26.10.2016)
12. Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 16 декабря 2015 г. по делу № А74-8148/2015 URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/dfeb9787-576f-4114-8442-e2daab70edef/A74-8148-015_20151216_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf (дата обращения: 26.10.2016).
13. Определение ВАС РФ от 2 июля 2013 г. № ВАС-7963/12 по делу № А75-339/2011 URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/a956d08a-442c-4261-bea6-bd636bed9704/A75-339-
2011_20120702_0predelenie.pdf (дата обращения: 26.10.2016).
14. URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/8f1ac301-3a3b-4094-be74-c35eddb1357a/A13-15030-2012_20131107_Postanovlenie%20kassacionnoj%20instancii.pdf (дата обращения: 26.10.2016)
15. Липски С.А. О некоторых проблемах правового регулирования деятельности садоводческих объединений граждан // Гражданин и право. 2016. № 3. С. 57-63.
