CC BY
0
Научная статья УДК 336.131
https://doi.org/10.24412/2414-3995-2024-2-175-180 EDN: https://elibrary.ru/lerigb
2015-0066-2/24-973 MOSURED: 77/27-011-2024-02-172
Об особенностях квалификации случаев эффективного использования государственных ресурсов
Хонгор Николаевич Замбаев
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия,
KNZambaev@fa.ru
Аннотация. В условиях ограниченности государственных ресурсов, совершенствуемой практики управления государственными финансами по-прежнему сохраняет актуальность вопрос эффективного использования бюджетных средств, государственной собственности. В этой связи представляется важным исследовать концептуальные аспекты квалификации случаев эффективного использования государственных ресурсов, в том числе с учетом специфики видов ресурсов.
Ключевые слова: эффективность, экономность, результативность, бюджетные средства, государственная собственность, использование государственных ресурсов
Для цитирования: Замбаев Х. Н. Об особенностях квалификации случаев эффективного использования государственных ресурсов // Вестник экономической безопасности. 2024. № 2. С. 175-180. https://doi.org/10.24412/2414-3995-2024-2-175-180. EDN: LERIGB.
Original article
On thepeculiarities of qualifying cases of eflective use of public resources
Khongor N. Zambaev
Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia,
KNZambaev@fa.ru
Abstract. In the context of limited public resources, improved practice of public finance management, the issue of the effective use of budgetary funds and state property still remains relevant. In this regard, it seems important to research the conceptual aspects of qualifying cases of effective use of public resources, including considering the specifics of types of resources.
Keywords: efficiency, economy, effectiveness, budgetary funds, state property, use of public resources
For citation: Zambaev Kh. N. On the peculiarities of qualifying cases of effective use of public resources. Bulletin of economic security. 2024;(2):175-80. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2414-3995-2024-2-175-180. EDN: LERIGB.
Введение
Вопрос эффективности использования государственных ресурсов является одним из наиболее стабильных и постоянно находящихся в фокусе внимания как со стороны государства в лице органов публичной власти, так и со стороны научного сообщества.
Необходимость обеспечения эффективности использования государственных ресурсов является прямым следствием существующей ограниченности государственных ресурсов в условиях сохраняющегося, зачастую усложняющегося, комплекса задач и функции государства. Вместе с тем, в оценке эффективности в государственном секторе наблюдается ассиметричный
взгляд, направленный преимущественно на совершенствование подходов к оценке эффективности использования бюджетных средств. Вместе с тем, по нашему мнению, вопрос квалификации случаев эффективного использования государственных ресурсов целесообразно исследовать комплексно, в том числе анализируя особенности подхода к определению эффективности не только в бюджетной сфере, но и в сфере управления государственным имуществом.
Следует отметить, что в научной литературе существует множество подходов к определению понятия «эффективность». В частности, нобелевский лауреат П. Самуэльсон выделяет экономическую эффективность
© Замбаев Х. Н., 2024
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
и определяет ее как максимизацию благ при определенных затратах, при условии абсолютной рациональности человека. Под эффективностью также понимается отсутствие потерь или рациональное использование ресурсов, при котором полезность или производство благ достигает максимума при заданных параметрах - технологии, затраты и т. д. [2, с. 296].
Анализ приведенной позиции позволяет подчеркнуть ряд основополагающих элементов экономической эффективности. Во-первых, наличие и обеспечение взаимосвязи между ресурсами и конечными результатами от их использования. Во-вторых, стремление экономических субъектов к минимизации использования ресурсов и максимизации благ.
Применительно к эффективности использования государственных ресурсов данный подход в полной мере справедлив.
Текущее состояние в государственном секторе
Специфика государственного сектора накладывает ряд особенностей на проведение оценки эффективности использования государственных ресурсов, что во многом зависит от того, кто является конечным пользователем результатов указанной оценки.
Целесообразно отметить, что преобладает системно-ориентированный подход к эффективности использования государственных ресурсов, когда зачастую пользователями информации выступают органы публичной власти, которые осуществляют как выработку государственной политики и нормативное регулирование в установленных сферах деятельности, так и осуществление государственного финансового контроля, государственного аудита. Применение системно-ориентированного подхода позволяет получить комплексную информацию в отношении того, как используются с позиции эффективности государственные ресурсы и какие результаты достигнуты от их использования в соответствующих сферах деятельности, а также принять необходимые меры по устранению выявленных дисбалансов.
В деятельности указанных органов также может применяться проблемно-ориентированный подход, нацеленный на проведение оценки эффективности только в тех сферах деятельности, где имеются соответствующие риски и наблюдаются признаки проблем.
Результативно-ориентированный подход к эффективности использования государственных ресурсов позволяет сделать акцент исключительно на конечном результате и понимании того объема государственных ресурсов, который требуется для его достижения.
Анализ подходов к определению эффективности использования государственных ресурсов позволяет констатировать, что зачастую преобладает комплексный взгляд в отношении рассматриваемого понятия, что предполагает выделение составных элементов.
В частности, в рамках профессиональных документов Международной организации высших органов аудита (INTOSAI) по аудиту эффективности предусмотрено,
что эффективность состоит из экономности, продуктивности и результативности.
Экономность заключается в минимизации расходов, необходимых для выполнения функций или задач органов публичной власти, с определенным уровнем качества. Данный компонент имеет особую важность при анализе закупочной деятельности со стороны государственных органов в части временных затрат, стоимости приобретаемых благ, их качества и количества. Международное понимание экономности не отличается от научного - ресурсы должны быть получены в определенное время, в достаточном количестве для достижения результата определенного качества за наименьшую цену [7].
Продуктивность определяется путем установления использованного объема ресурсов в расчете на единицу выполненной работы, оказанной услуги, что позволяет установить фактический объем ресурсов, используемый для оказания одной услуги, работы.
Результативность выражается в соотношении фактически достигнутых целей с учетом плановых и прогнозируемых значений, в том числе учитывающих влияние, например, на социальную сферу и прочие. С позиции международных стандартов результативность трактуется как оценка достижения поставленных целей и запланированных результатов.
Следует отметить, что существуют альтернативные подходы к дифференциации составных элементов эффективности использования государственных ресурсов.
В частности, в рамках практики Национального управления аудита Великобритании по проведению аудита эффективности присутствует взгляд о выделении четвертой составляющей эффективности - справедливости, которая базируется на равенстве распределенных государственных ресурсов между определенными категориями граждан. Применение справедливости в оценке эффективности обусловлено тем, что некоторые группы населения могут получать услуги разного качества или вовсе не получать их при одинаковых потребностях [4].
С учетом результатов анализа общих методологических вопросов эффективности использования государственных ресурсов представляется целесообразным рассмотреть специфику квалификации случаев эффективного использования таких государственных ресурсов, как бюджетные средства, государственная собственность.
Результаты
Положения о проведении оценки эффективности использования бюджетных средств нашли отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ), Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов российской Федерации и муниципальных образований».
Анализ БК РФ показал, что положения об эффективности использования бюджетных средств закреплены в рамках:
- принципа эффективности использования бюджетных средств (статья 34 БК РФ);
- бюджетных полномочий главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств (статьи 158 и 162 БК РФ);
- бюджетного полномочия органов внешнего государственного финансового контроля по аудиту эффективности в части аудита эффективности, направленного на определение экономности и результативности использования бюджетных средств (пункт 2 статьи 157 БК РФ);
- бюджетных полномочий отдельных участников бюджетного процесса по организации и осуществлению внутреннего финансового аудита в части подготовки предложений по повышению качества финансового менеджмента, в том числе о повышении результативности и экономности использования бюджетных средств (подпункт 2 пункта 1 статьи 160.2-1 БК РФ).
В целях обеспечения эффективности использования бюджетных средств традиционно принимается концепция повышения эффективности бюджетных расходов, ежегодно в подготавливаемых основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период находит отражение комплекс мер по обеспечению эффективности использования бюджетных средств.
Рассмотрение подходов к квалификации случаев эффективного использования бюджетных средств показало, что роль финансовых органов зачастую сведена к реализации бюджетной политики и внедрению инструментов финансового обеспечения с учетом предварительной и текущей оценки эффективности использования бюджетных средств, что в полной мере соотносится с бюджетными полномочиями и ролью финансовых органов в организации составления и исполнения бюджетов публично-правовых образований. Вместе с тем внедрение и реализация практики проведения обзоров бюджетных расходов показывает, что в рамках данной работы применяется последующий характер оценки эффективности использования бюджетных средств.
В деятельности казначейских органов вопрос оценки эффективности осуществляется в рамках функций по казначейскому обслуживанию бюджетов публично-правовых образований, казначейскому сопровождению преимущественно в предварительной и текущей формах, а в рамках их деятельности, как органа внутреннего государственного финансового контроля, -в последующей.
Анализ деятельности органов внешнего государственного финансового контроля, государственного аудита показывает, что в рамках их контрольной и экс-пертно-аналитической деятельности применяется по-
следующая форма оценки эффективности использования бюджетных средств путем проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по методологии аудита эффективности, в том числе на основе разработанных критериев эффективности. По результатам указанной деятельности могут выявляться и устанавливаться случаи неэффективного использования бюджетных средств.
Преобладание в деятельности органа государственного аудита подобной практики в полной мере согласуется с существующими точками зрения. В частности, по мнению А. Н. Саунина, аудит эффективности - это исследование прошлых событий, но проблемы, на устранение которых он нацелен, являются текущими и будущими [3, с. 105].
Детальный анализ существующих подходов к оценке эффективности использования бюджетных средств целесообразно осуществить с учетом особенностей конкретных видов расходов бюджетов публично-правовых образований.
Оценка эффективности в отношении бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг (выполнение работ) преимущественно основывается на особенностях финансового обеспечения бюджетных и автономных учреждений за счет субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания. Ее проведение осуществляется с учетом показателей качества или объема государственных услуг (работ), практики установления допустимых (возможных) отклонений от установленных показателей качества или объема услуг (работ).
В случае оценки эффективности использования бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд во внимание принимаются показатели, характеризующие количество и качество поставленных товаров, выполненных работ и оказанных услуг. В процессе оценки эффективности подобных расходов в большинстве случаев целесообразно анализировать аналогичные закупки и подходы к расчету цены государственного контракта. Случаи неэффективного использования бюджетных средств могут быть связаны с закупкой товаров с излишними потребительскими свойствами, стоимость которых в разы отличается от аналогичных товаров с необходимыми потребительскими свойствами.
При оценке эффективности использования бюджетных средств на социальное обеспечение населения выбор подхода к ее проведению во многом зависит от вида социальных выплат. С позиции эффективности использования бюджетных средств в фокусе внимания может быть улучшение материального положения лиц, в чьих интересах осуществляется социальное обеспечение, с позиции понимания результата от использования бюджетных средств на указанные цели.
Проведение оценки эффективности использования бюджетных средств на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся госу-
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
дарственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями, носит комплексный характер, поскольку их осуществление влечет возникновение права собственности на эквивалентную долю в уставном (складочном) капитале соответствующего юридического лица. В частности, подлежат оценке эффективности бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства, бюджетные инвестиции в целях приобретения объектов капитального строительства, бюджетные инвестиции в целях внесения взноса в уставный капитал дочернего общества юридического лица на осуществление капитальных вложений в объекты капительного строительства. Указанные расходы бюджета зачастую предусматривает целевое назначение и формализацию требований к конечному результату в виде объектов недвижимого имущества, что согласуется с конструкцией подхода к оценке эффективности использования бюджетных средств.
В полной мере подлежат оценке эффективности бюджетные средства на предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, которые носят целевой характер, предусматривают требования к установлению конечного результата и являются инструментом их государственной финансовой поддержки.
В случае с межбюджетными трансфертами проведение оценки эффективности их использования возможно только в отношении тех, которые имеют целевой характер и могут быть измерены показателями результативности.
Таким образом, в отношении не всех межбюджетных трансфертов представляется возможным выполнить оценку эффективности. Невозможно провести оценку эффективности в отношении дотаций, которые предоставляются без установления целей и направлений использования, отдельных иных межбюджетных трансфертов, не имеющих целевого характера [1, ст. 6].
При оценке эффективности использования бюджетных средств на предоставление межбюджетных трансфертов в полной мере следует уделять внимание таким особенностям, как имеются ли факты занижения показателей результативности использования межбюджетных трансфертов или случаи установления не конкретных показателей результативности, достигнута ли экономия в использовании бюджетных средств по итогам проведения конкурсных процедур, электронных аукционов, заключения контрактов на выполнение работ и оказание услуг, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные субсидии, распределяемые на конкурсной основе.
В области бюджетных ассигнований на обслуживание государственного долга проведение оценки эффективности основывается на их анализе с позиции оптимальности структуры государственного долга. При этом эффективными подобные расходы являются в случае, когда наблюдается замещение, например, кредитов
кредитных организаций с высокими процентными ставками на альтернативные бюджетные кредиты, предоставляемые по достаточно низким ставкам платы за их пользование.
В отношении бюджетных ассигнований на осуществление платежей, взносов и безвозмездных перечислений субъектам международного права проведение оценки эффективности является ограниченным, что обусловлено спецификой приоритетов в рамках внешней государственной политики. Подобное направление предоставления бюджетных ассигнований в наименьшей степени урегулировано бюджетным законодательством Российской Федерации, отсутствуют установленные порядки предоставления указанных расходов бюджетов публично-правового образования.
В частности, взносы субъектам международного права в основном представлены в виде членских взносов в международные организации в целях обеспечения представительских функций государства. Проведение оценки эффективности подобных расходов носит ограниченный характер, что обусловлено фиксированным характером взносов в международные организации, размер которых определяется с учетом рекомендаций ООН [5].
Оценка эффективности использования бюджетных средств на исполнение судебных исков представляет собой достаточно сложное направление. С одной стороны, указанные расходы есть необходимость выполнения задач и функций государства, а с другой, их возникновение обусловлено необоснованными управленческими решениями в процессе выработки государственной политики и нормативного регулирования в установленных сферах деятельности путем принятия подзаконных актов, ущемляющих финансовые интересы отдельных субъектов, отказ от финансового обеспечения расходных обязательств публично-правового образования без реализации приостановления действия положений законодательных актов. Таким образом, оценка эффективности использования бюджетных средств в данной сфере носит ограниченный характер и предполагает рассмотрение с позиции достижения конечного результата выполнения решений органов судебной власти по вопросам, связанным с исками к государственной казне.
Не менее важным является исследование подхода к квалификации эффективного использования государственной собственности.
По вопросам управления и распоряжения государственной собственностью приняты Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, государственная программа Российской Федерации «Управление федеральным имуществом», методика определения оптимального состава государственного имущества и показателей эффективности управления и распоряжения им.
Согласно Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации принцип эффективности управления имуществом за-
ключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов.
Понимание эффективности использования государственной собственности предусматривает, как и в случае с использованием бюджетных средств, установление взаимосвязи между использованием государственной собственности и конечным результатом управления и распоряжения им. Вместе с тем эффективности использования государственной собственности напрямую сопряжена с эффективностью использования бюджетных средств на ее содержание, поскольку именно от рационального подхода к управлению и распоряжению государственным имуществом будут зависеть указанные расходы.
Таким образом, эффективность использования государственной собственности связана с тем, насколько активно указанная собственность вовлечена в хозяйственный оборот.
К числу наиболее важных аспектов, которым следует уделять внимание при квалификации эффективного использования движимого и недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности, может быть отнесено отсутствие фактов:
- длительного неиспользования недвижимого и движимого имущества по назначению, разработанных и принятых заказчиком информационных систем;
- списания движимого имущества, в том числе технического оборудования, срок службы которого не истек;
- списания или купли-продажи государственного имущества по цене ниже балансовой остаточной стоимости;
передачи в аренду по заниженной стоимости недвижимого имущества, находящегося в оперативном управлении или хозяйственном ведении у юридического лица.
К числу наиболее важных аспектов, которым следует уделять внимание при оценке эффективности использования бюджетных средств на содержание государственной собственности, может быть отнесено отсутствие фактов:
- расходования бюджетных средств на приобретение основных средств с излишними потребительскими свойствами;
- осуществления расходов по оплате арендных платежей за пользование недвижимым имуществом при наличии возможности заключения договоров о безвозмездном пользовании указанным имуществом;
- уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджет за движимое имущество, признанное неисправным и не подлежащем ремонту.
Выводы
Таким образом, квалификация случаев эффективного использования государственных ресурсов является по-прежнему актуальным вопросом в управлении госу-
дарственными финансами и государственной собственностью.
Подходы к определению эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности характеризуют взаимосвязь между фактами использования государственных ресурсов и результатами от их использования, что в полной мере согласуется с традиционным пониманием экономической эффективности.
Проведение оценки эффективности использования бюджетных средств в большей степени зависит от формы предоставления бюджетных ассигнований, при этом в отношении отдельных расходов бюджетов публично-правового образования оценка их эффективности носит ограниченный характер. В части государственной собственности оценка эффективности использования основывается на выявлении и анализе фактов вовлечения указанной собственности в хозяйственный оборот. Вместе с тем управление и распоряжение государственной собственностью предполагает осуществление расходов бюджетов на ее содержание, что также подлежит оценке на предмет эффективности использования бюджетных средств.
Список источников
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
2. Самуэльсон П., Нордхаус В. Экономика : пер. с англ. М. : «БИНОМ», 1997.
3. Саунин А. Н. Аудит эффективности использования государственных средств : учебное пособие. М. : Издательство Московского университета, 2015.
4. Официальный сайт Национального управления аудита Великобритании // URL://https://www.nao.org. uk/successful-commissioning/general-principles/valuefor-money/assessing-value-for-money/ (дата обращения: 07.04.2023).
5. Официальный сайт Организации объединенных наций // URL://https://www.un.org/ru/ga/about/subsidiary/ contributions/status_contributions.shtml (дата обращения: 08.04.2023).
6. Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации // URL://https://ach.gov.ru/upload/iblock/a1c/ ygyhwc502ubudozudfb6bp73i684e132.pdf (дата обращения: 06.04.2023).
7. ISSAI 300 Performance Audit Principles // URL:// https://www.issai.org/professional-pronouncements/?n= 300-399 (дата обращения: 07.04.2023).
References
1. Budget Code of the Russian Federation № 145-FZ dated 31.07.1998.
2. Samuelson P., Nordhaus V. Economics : trans. from English M. : «BINOM», 1997.
3. Saunin A. N. Audit of the effectiveness of the use of public funds : a textbook. M. : Moscow University Press, 2015.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
4. The official website of the National Audit Office of the United Kingdom // URL://https://www.nao.org.uk/ successful-commissioning/general-principles/value-for-money/assessing-value-for-money / (accessed: 07.04.2023).
5. The official website of the United Nations // URL:// https://www.un.org/ru/ga/about/subsidiary/contributions/ status_contributions.shtml (accessed: 08.04.2023).
6. The official website of the Accounting Chamber of the Russian Federation // URL://https://ach.gov.ru/upload/ iblock/a1c/ygyhwc502ubudozudfb6bp73i684e132.pdf (accessed: 06.04.2023).
7. ISSAI 300 Performance Audit Principles // URL:// https://www.issai.org/professional-pronouncements/?n= 300-399 (accessed: 07.04.2023).
Информация об авторе
Х. Н. Замбаев - доцент Департамента общественных финансов Финансового факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат экономических наук.
Information about the author Kh. N. Zambaev - Associate Professor of the Department of Public Finance of the Faculty of Finance of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Candidate of Economic Sciences.
Статья поступила в редакцию 01.02.2024; одобрена после рецензирования 19.03.2024; принята к публикации 05.04.2024.
The article was submitted 01.02.2024; approved after reviewing 19.03.2024; accepted for publication 05.04.2024.
Угрозы экономической безопасности и их предупреждение
2-е издание
Угрозы экономической безопасности и их предупреждение.
2-е изд., перераб. и доп. Учебное пособие. Под. ред. В. В. Криворотова, Н. Д. Эриашвили. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Рассмотрены теоретические и методологические подходы к формированию понятия и основ исследования региональной экономической безопасности.
Определены и проанализированы основные угрозы региональной экономической безопасности России; обоснованы проявления угроз экономике регионов на различных этапах реформирования российской экономики, а также в современный период ее развития. Рассмотрены научные подходы к формированию индикаторов региональной экономической безопасности и их интерпретации; представлена комплексная методика оценки состояния угроз региональной экономической безопасности и приведены результаты диагностики экономической безопасности регионов Российской Федерации.
Для студентов, обучающихся по специальности «Экономическая безопасность» (специализация «Экономико-правовое обеспечение экономической безопасности»), а также другим специальностям экономики и управления. Может быть рекомендовано специалистам органов государственной власти, регионального и местного управления, решающим вопросы управления экономикой и проблемы экономического развития территорий.
