CC BY
262
сЯг&!э
V 1 1 правовой мониторинг Л V
об организации и проведении правового мониторинга
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ всегда был на переднем крае научных исследований в области как аналитического изучения и оценки действия законов, так и разработки и внедрения механизмов правового мониторинга. Сотрудники Института принимают активное участие в подготовке ежегодных докладов Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Ученые Института являются докладчиками на конференциях и семинарах, посвященных правовому мониторингу. В стенах Института были проведены многие новаторские исследования в сфере правового мониторинга. Научные публикации были посвящены как собственно правовому мониторингу1, так и вопросам его использования в различных сферах2, включая антикоррупционную деятельность3. Активно проводят-
1 См.: Правовой мониторинг: научнопрактическое пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009; Тихомиров Ю. А. Вводить мониторинг права // Право и экономика. 2004. № 3; Горохов Д. Б., Спектор Е. И., Глазкова М. Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5.
2 См.: Ноздрачев А. Ф., Чернобель Г. Т., Чеснокова М. Д., Болдырев В. Б. Мониторинг реализации Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Законодательство и экономика. 2007. № 7.
3 См.: Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал рос-
сийского права. 2009. № 10; Тихомиров Ю. А. Практические аспекты осуществления антикоррупционного анализа и оценки реали-
ся сравнительные исследования опыта субъектов РФ, стран СНГ, иностранных государств по организации и проведению правового мониторинга4.
Ниже представлены методические рекомендации по организации и проведению правового мониторинга, которые могут быть полезны для использования на практике и в научных целях.
Методические рекомендации о формах правового регулирования статуса организационных структур, осуществляющих правовой мониторинг
1. Субъектами правового мониторинга могут выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления, научно-исследовательские учреждения юридического и иного профиля, институты гражданского общества, бизнес-структуры, независимые экспертные организации (эксперты).
2. Критерием, определяющим способ организации правового мониторинга в системе органов власти, является выбор органа (его структурного подразделения), который будет занимать ведущее положение в мониторинговой деятельности, осуществлять координацию, методическое обеспечение, планирование и непосредственный контроль
зации правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10.
4 См.: Горохов Д. Б., Глазкова М. Е. Организация мониторинга законодательства: опыт зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 4; Тихомиров Ю. А, Горохов Д. Б. Административная реформа в Орловской области: исследование правовых проблем // Журнал российского права. 2007. № 4.
за этапами проведения правового мониторинга. Такой орган должен осуществлять обобщение, анализ и оценку информации, полученной от иных органов власти, подготовку и представление итогового документа по результатам проведенного правового мониторинга.
3. При проведении правового мониторинга целесообразно привлекать организации (специалистов), осуществляющие социологические исследования (опрос общественного мнения, анкетирование, интервьюирование и т. д.).
4. Целесообразно предусматривать проведение совместных программ правового мониторинга: между органами государственной власти субъектов РФ, входящих в один федеральный округ, между органами государственной власти субъектов РФ разных федеральных округов, между органами государственной власти субъекта РФ (субъектов РФ) и федеральными органами государственной власти. Это позволит провести сравнительное мониторинговое исследование проблем (недостатков) правового регулирования определенных сфер общественных отношений с целью выработки системных мер. Необходимым условием осуществления данного вида правового мониторинга является использование единообразной методики его проведения, показателей и системы их оценки.
5. Законодательные (представительные) органы проводят правовой мониторинг как в рамках контроля за исполнительной властью (запросы, отчеты и др.), так и в рамках осуществления контроля за исполнением законов.
5.1. Правовой мониторинг могут осуществлять:
законодательный (представительный) орган в целом;
депутаты и депутатские объединения (фракции, группы);
постоянные и временные органы законодательного (представительного) органа (комиссии, комитеты);
структурные подразделения аппарата законодательного (представитель-
ного) органа, включая юридическую службу;
специальные структуры по правовому мониторингу при законодательных (представительных) органах — центры мониторинга, действующие, как правило, на общественных началах. В работе центров могут принимать участие представители общественности, научных и учебных учреждений, бизнес-структур, экспертного сообщества.
5.2. Законодательные (представительные) органы могут также создавать органы, координирующие деятельность по правовому мониторингу с органами исполнительной власти и муниципальными образованиями, — советы по мониторингу.
6. Субъектами правового мониторинга в системе органов исполнительной власти выступают: Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, высшие органы исполнительной власти субъектов РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ. В настоящее время в положениях о федеральных органах исполнительной власти уже предусмотрены полномочия данных органов по обобщению практики применения законодательства. Правовой мониторинг функционально расширяет данные полномочия федеральных органов исполнительной власти.
7. Варианты организации системы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных проводить правовой мониторинг.
7.1. Вариант 1: систему субъектов правового мониторинга возглавляет Правительство РФ, осуществляющее планирование, координацию, методическое обеспечение и контроль за проведением правового мониторинга. В этих целях в структуре Аппарата Правительства РФ создается специализированный департамент либо соответствующие полномочия предоставляются Правовому департаменту.
В федеральных органах исполнительной власти создается вертикаль из структурных подразделений (де-
партаментов, управлений, отделов правового мониторинга), подчиненных вышестоящему подразделению правового мониторинга и в итоге — соответствующему департаменту Аппарата Правительства РФ. Функции по проведению правового мониторинга департамента Аппарата Правительства РФ, департаментов (управлений, отделов) федеральных органов исполнительной власти корреспондируются друг с другом, при этом их объем различается в зависимости от ступени (уровня), на которой они реализуются.
Структурные подразделения, вновь образуемые в исполнительных органах государственной власти субъектов РФ или наделяемые функцией по проведению правового мониторинга, в рамках ее исполнения находятся в подчинении соответствующего департамента Аппарата Правительства РФ. Между подразделениями, проводящими правовой мониторинг в органах исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, осуществляется информационное взаимодействие.
7.2. Вариант 2: ведущее положение в системе органов исполнительной власти, участвующих в проведении правового мониторинга, занимает Министерство юстиции РФ. Функции планирования, методического руководства, координации и контроля за проведением правового мониторинга в структуре Министерства юстиции РФ возлагаются на соответствующий департамент.
Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент РФ и Правительство РФ, проводят правовой мониторинг в рамках имеющейся структуры (путем наделения действующих подразделений соответствующими полномочиями) или вновь создаваемых структурных подразделений.
Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ предоставляют информацию о действии федеральных нормативных правовых актов на соответствующей территории (на плановой основе, а также по запросам федеральных органов исполнитель-
ной власти, участвующих в проведении правового мониторинга).
Федеральные и региональные органы исполнительной власти проводят правовой мониторинг в соответствии с единым утвержденным планом, а также вправе осуществлять мониторинговые исследования по собственной инициативе как в рамках отраслевого (регионального) плана, так и при возникновении необходимости в оперативном и (или) точечном мониторинге.
7.3. Вариант 3: для проведения правового мониторинга на общероссийском уровне создается специализированный федеральный орган исполнительной власти (служба, центр).
Данный орган наделяется полномочием по направлению запросов в федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в целях исполнения плана проведения правового мониторинга. Подчиненность вновь созданного федерального органа исполнительной власти может быть определена за Президентом РФ либо Правительством РФ.
8. Способы организации деятельности органов, уполномоченных проводить правовой мониторинг, в органах исполнительной власти субъектов РФ:
8.1. создание специализированного органа по проведению правового мониторинга в системе органов исполнительной власти субъекта РФ (центр, служба правового мониторинга). Указанный орган наделяется полномочиями по проведению мониторинговых мероприятий, получению необходимой информации по запросу от иных органов исполнительной власти субъекта РФ, обобщению результатов проведенного мониторинга и подготовке итогового документа. В этом случае потребуется принятие нормативного правового акта, определяющего полномочия, структуру, порядок деятельности указанного органа, а также внесение изменений в акты, устанавливающие систему органов исполнительной власти субъекта РФ;
8.2. создание специализированного подразделения (отдел правового мони-
торинга) в рамках существующего подразделения в сфере законопроектной деятельности высшего исполнительного органа субъекта РФ и наделение его функциями по проведению правового мониторинга, обобщению его результатов и подготовке итогового документа. В этом случае необходимо нормативно закрепить порядок получения указанным подразделением соответствующей информации от иных органов государственной власти субъекта РФ, подведомственных им учреждений и организаций;
8.3. создание специализированных подразделений в рамках каждого органа исполнительной власти субъекта РФ, с возложением функции по координации правового мониторинга и обобщению его результатов на подразделение по законопроектной деятельности высшего исполнительного органа субъекта РФ. Это потребует нормативного закрепления единообразных форм (процедур) осуществления мониторинговой деятельности указанными подразделениями, порядка, формы и сроков предоставления информации.
9. Проведение правового мониторинга и обобщение его результатов (подготовка итогового документа) могут быть возложены на юридическое подразделение (правовой департамент, управление, юридический отдел) соответствующего органа публичной власти. Такие подразделения уже осуществляют ряд функций, относящихся к правовому мониторингу (анализируют и обобщают практику применения законодательства в сфере деятельности министерства, судебную практику, занимаются подготовкой обзоров законодательства, аналитических и информационно-справочных материалов и др.).
Осуществление юридическими подразделениями функций по проведению и (или) планированию, координации, методическому обеспечению правового мониторинга требует внесения изменений в положение о соответствующем подразделении, закрепления
порядка и методики проведения правового мониторинга. Также потребуется урегулировать порядок получения указанными подразделениями информации у иных органов власти, подведомственных им учреждений и организаций.
10. Правовой мониторинг неэффективен без осуществления комплексного анализа всех сфер общественных отношений с привлечением независимых организаций. Проведение правового мониторинга с привлечением независимых экспертных организаций позволит учитывать все разнообразие сложившейся правоприменительной практики.
10.1. К независимым экспертным организациям относятся: научные учреждения, общественные объединения, бизнес-объединения (РСПП, «Деловая Россия», «Опора России» и др.), профсоюзные организации, организации, осуществляющие социологические исследования, и др.
10.2. Независимые экспертные организации в процессе своей деятельности могут руководствоваться утвержденной методикой правового мониторинга, а также собственными научными разработками в указанной сфере. Целесообразно определить орган, осуществляющий координацию проведения правового мониторинга, обобщающий полученные результаты и осуществляющий подготовку итогового документа, а также форму его утверждения.
10.3. Правовой мониторинг может проводиться независимой экспертной организацией как по собственной инициативе, так и в связи с обращением государственных органов, органов местного самоуправления, иных субъектов правового мониторинга.
10.4. При проведении правового мониторинга независимыми экспертными организациями должны соблюдаться следующие требования:
беспристрастность и объективность выводов и результатов экспертной оценки;
полнота и достоверность результатов проведенного правового мониторинга;
компетентность и высокий профессиональный уровень независимых экспертов.
10.5. Для проведения правового мониторинга независимые экспертные организации могут привлекать специалистов различных областей знаний (юристов, экономистов, финансистов, социологов и др.).
11. В учебных и научных учреждениях может осуществляться преподавание вопросов теории и методологии правового мониторинга. Высшие учебные заведения могут проводить обучение студентов в рамках правовых дисциплин (теория государства и права, конституционное, административное, муниципальное право), а также по направлению «государственное и муниципальное управление». Научные учреждения, организации повышения квалификации могут проводить обучение теории и практике правового мониторинга служащих органов государственной власти и органов местного самоуправления.
методические рекомендации по реализации и оценке эффективности закона
1. Закон — нормативный правовой акт, принятый законодательным органом государственной власти или путем референдума в соответствии с установленной процедурой, регулирующий основные общественные отношения и обладающий высшей юридической силой среди других правовых актов.
2. Принятый закон вступает в силу в установленном порядке и действует на территории Российской Федерации или территории субъекта РФ.
3. Закон подлежит последовательной и полной реализации на основе принципов системности, комплексности и оптимальности.
4. Механизм реализации закона включает:
4.1. юридические средства (отмена и изменение действующих правовых
актов, принятие новых правовых актов, регламентов и процедур);
4.2. социально-психологические способы (доступ к информации о законе, знание, установка и мотивы правомерного поведения);
4.3. компетенционные средства (изменение объема и характера полномочий, процедур принятия решений и др.);
4.4. кадровое обеспечение (перестройка структуры органа, организации, штатов, обновление квалификации кадров);
4.5. ресурсное обеспечение (наличие финансовых и материальных средств, информации).
5. Проведение правового мониторинга позволяет анализировать и сопоставлять цели закона и фактические результаты регулирующего воздействия, оценивать эффективность закона.
6. Целесообразно использовать позитивные показатели реализации закона:
6.1. применение норм закона для подготовки и принятия подзаконных правовых актов в пределах компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления;
6.2. использование норм закона для решения функциональных (тематических) задач;
6.3. использование норм закона для определения статуса государственных и муниципальных органов власти, разработки положений о них, планов и программ, административных регламентов;
6.4. использование норм закона для установления статуса государственных и муниципальных служащих и разработки должностных регламентов служащих, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;
6.5. использование норм закона в качестве оснований совершения юридически значимых действий;
6.6. использование норм закона для обеспечения участия граждан и институтов гражданского общества в обсуждении проектов правовых актов;
6.7. использование норм закона для разработки и принятия правомерных локальных актов;
6.8. реализация норм закона в ходе совершения управленческих и иных действий в соответствии с компетенцией органа власти (организации) -совещания, заседания, выезды, координация, проверки, финансовые операции и т. п.;
6.9. применение норм закона при подготовке, оформлении и использовании юридических документов (финансовых, аналитических, расчетных, распорядительных, отчетных и т. п.);
6.10. использование норм закона при осуществлении органом власти (организацией) действий в связи с направлением в его адрес внешних правовых актов (судебные решения, акты прокурорского реагирования, контрольно-надзорных органов) и обращений (материалов) институтов гражданского общества;
6.11. соблюдение органом государственной власти и органом местного самоуправления требований информационной открытости (доступ к информации о своей деятельности);
6.12. уменьшение количества правонарушений в сфере, отрасли, регионе.
7. Рекомендуется учитывать негативные показатели реализации нормативного правового акта:
7.1. несоблюдение органом государственной власти и органом местного самоуправления своей компетенции при издании нормативного правового акта;
7.2. вмешательство в сферу деятельности другого органа власти (организации);
7.3. искажение смысла норм закона на подзаконном уровне;
7.4. неправомерные или необоснованные положениями нормативных правовых актов действия, решения органа власти (организации);
7.5. неиспользование должностными лицами органов власти (организаций) положений нормативных правовых актов, бездействие;
7.6. наличие юридико-технических ошибок.
8. Особому анализу подлежат нормы, которые могут способствовать коррупционным нарушениям по следующей типологии:
8.1. формулировка нормы, позволяющая расширительно толковать компетенцию органа власти, должностных лиц;
8.2. смешение разных правовых понятий, определяющих статус органа власти (компетенция, права, обязанности, полномочия, задачи, функции);
8.3. отсутствие связи между правами органа власти и его обязанностями или неточность устанавливающих эту связь формулировок;
8.4. отсутствие взаимодействия и координации между правами и обязанностями нескольких взаимосвязанных органов власти при выполнении ими общих функций;
8.5. предоставление органу власти, должностному лицу чрезмерно широких возможностей усмотрения;
8.6. замена конкретных формулировок об ответственности органа власти и его должностных лиц обобщенными, отсылочными положениями;
8.7. неправомерное расширение требований к субъекту получения государственных и муниципальных услуг по сравнению с нормами закона;
8.8. наличие чрезмерного количества декларативных, дискреционных, бланкетно-отсылочных нормативных положений.
9. Полученные данные позволяют сопоставить их с целями закона, программных документов, с видами произведенных для их достижения действий и фактическими результатами развития регулируемой сферы, отрасли, подотрасли, организации (по ранее установленным показателям) и определить степень эффективности реализации закона.
10. Проведенный анализ может потребовать издания подзаконных актов, принятия мер по дополнительному ресурсному обеспечению, структурной перестройке, изменению компетенции органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Можно предвидеть появление новых объектов правового регулирования.
Методические рекомендации по информационному обеспечению проведения правового мониторинга
I. Информация, используемая при проведении правового мониторинга
1. Осуществление правового мониторинга предполагает наличие полной и достоверной информации о текущем состоянии законодательства, о статистических и иных данных. Эта информация должна поддерживаться в контрольном состоянии, быть систематизирована в зависимости от поставленных задач.
2. Главными потоками информации, собираемой, анализируемой и оцениваемой в процессе проведения правового мониторинга, являются:
2.1. правовая информация о степени нормативной урегулированности общественных отношений, входящих в объект мониторингового, исследования;
2.2. отраслевая и межотраслевая информация, собираемая федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в пределах своей компетенции (в том числе в ходе осуществления контрольных мероприятий);
2.3. правовая информация о действии нормативных правовых актов, собираемая и обобщаемая судами, прокуратурой, иными правоохранительными органами в пределах своей компетенции;
2.4. статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей, разрабатываемых органами статистики, и дополняемая отраслевой статистикой органов власти;
2.5. социологическая информация, собираемая в ходе проведения социологических исследований.
3. Информация, используемая для проведения правового мониторинга, может быть официальной и неофициальной.
3.1. Официальная информация: законодательство, официальные публикации (изданные или электронные), статистические данные, публичные отче-
ты органов власти, судебная практика, архивные документы.
3.2. Неофициальная информация: публикации в средствах массовой информации, неофициальные издания (книги, брошюры, отчеты, исследования и др.), материалы интернет-сайтов.
4. При проведении правового мониторинга осуществляется анализ и оценка качества и эффективности следующих правовых актов и практики их реализации: Конституции РФ; международных договоров Российской Федерации; федеральных конституционных законов; федеральных законов; законов Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации; указов Президента РФ; постановлений Правительства РФ; правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, издающих в соответствии с законодательством Российской Федерации правовые акты; конституций (уставов) субъектов РФ; законов субъектов РФ; правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ; муниципальных правовых актов.
5. Источниками информации при проведении правового мониторинга служат:
5.1. программные документы (включая ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, программы социально-экономического развития Российской Федерации, план законопроектной деятельности Правительства РФ, тематические программы и планы организационно-технических мероприятий органов исполнительной власти);
5.2. доклады Совета Федерации Федерального Собрания РФ и субъектов РФ о состоянии и развитии законодательства;
5.3. доклады о выполнении показателей деятельности Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
5.4. функциональные информационно-аналитические материалы:
официальные сайты Правительства РФ, министерств и иных федераль-
ных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления (в рамках реализации Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», постановления Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953);
материалы высших органов судебной власти (в частности, данные судебной практики и статистики, публикуемые в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», «Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации», «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»), органов прокуратуры, Счетной палаты РФ, контрольно-надзорных органов, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, Центрального банка РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, Общественной палаты РФ, общественных организаций и объединений;
5.5. статистические данные;
5.6. информация, полученная от граждан и общественных объединений;
5.7. рекомендации научных учреждений, обобщенные данные социологических исследований, итоги рассмотрения органами государственной власти и органами местного самоуправления жалоб, обращений граждан;
5.8. информация, поступившая через средства массовой информации.
II. Сбор и использование информации для проведения правового мониторинга
1. Сбор информации об объекте исследования является одной из основных стадий правового мониторинга. Сбор информации осуществляется на основе данных, имеющихся в поисковых информационных базах, досье нормативных актов, актах правоприменения, актов судов, официальных отчетах органов государственной власти, а также в ходе непосредственного проведения социологических исследований.
2. Сбор информации о степени нормативной урегулированности общественных отношений, входящих в объект мониторингового исследования, осуществляется путем использования первичных приемов и способов учета нормативных правовых актов, подлежащих дальнейшему анализу. На этом этапе происходит формирование информационного массива о нормативной основе правового регулирования отношений, входящих в избранный объект мониторинга, включая подзаконные, ведомственные акты, нормативные акты субъектов РФ, муниципальные нормативные акты по сфере исследования.
3. Изучение правоприменительной практики включает:
анализ и оценку проблем правоприменительной практики в ходе реализации нормативного правового акта;
получение информации от представителей органов исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам применения положений нормативного правового акта;
выездное изучение практики применения нормативного правового акта, проведение круглых столов, совещаний с государственными и муниципальными служащими;
определение соответствия полученной по запросам информации фактическому положению дел в правоприменении нормативного правового акта.
4. Проведение статистических исследований предполагает:
определение перечня требуемых статистических данных;
установление источников необходимых статистических данных;
направление соответствующего запроса в органы статистики;
обработку и анализ статистических данных о действии нормативного акта (группы нормативных актов) в исследуемой сфере отношений с построением при необходимости графических иллюстраций;
оформление выводов исследований.
5. Порядок сбора и использования информации для проведения правового
мониторинга может быть регламентирован в отдельной главе федерального закона о государственной и муниципальной правовой статистике.
6. В соответствии с требованиями информационной открытости органов публичной власти необходимо предусматривать их обязанности по информированию общественности о результатах правового мониторинга и принятых мерах посредством обязательной публикации информации на официальных интернет-сайтах и в средствах массовой информации.
Ш. Социологическая информация, формируемая на основе социологических исследований
1. Социологические исследования составляют важную часть правового мониторинга. Органы, осуществляющие мониторинг, должны обеспечивать проведение таких исследований по единым методическим правилам и на основе четкого плана. Социологическая информация, получаемая в ходе правового мониторинга, выявляет причины низкой эффективности действия закона.
2. Для проведения правового мониторинга необходима информация о состоянии правосознания участников соответствующих правоотношений. Объектами изучения являются:
правосознание правоприменителей;
общественное мнение различных групп населения;
мнение представителей гражданского общества;
позиции, ориентации, оценки пред-ствителей бизнес-структур;
позиции и оценки представителей общественных объединений, в том числе профессиональных.
3. Социологическая информация должна использоваться на всех стадиях законотворческой и правоприменительной деятельности: предпроект-ной стадии, стадиях подготовки, принятия, реализации закона. На каждой из стадий сбор социологической информации обладает спецификой, связанной как с целями, так и с применяемыми методами.
3.1. На предпроектной стадии определяются социальные и правовые цели регулирования, анализируются потребности и интересы участников будущих правоотношений, изучается сложившаяся практика регулирования, необходимость и место правовой регламентации. Социологические методы используются для выявления:
степени осознания различными социальными группами своих интересов;
отношения указанных групп к фактически закрепившимся отношениям (нормам);
отношения социальных групп к целесообразности закрепления сложившихся отношений посредством правовых норм.
3.2. На стадии подготовки и принятия закона:
анализируется отношение как граждан, так и различных категорий специалистов к конкретным предлагаемым в законе правовым положениям;
оценивается готовность граждан и служащих органов исполнительной власти к применению указанных положений;
прогнозируется будущая эффективность закона;
разрабатываются процедуры социологического сопровождения закона.
3.3. На стадии реализации закона проводится комплексное социологическое изучение последствий реализации принятых норм для граждан и иных участников регулируемых правоотношений:
определяются группы населения, выбираемые в качестве объекта социологического изучения (как социальные группы, чьи интересы могут быть ущемлены в результате действия закона, так и социальные группы, получающие наибольшую выгоду от изменений в правовом регулировании);
планируется и организуется изучение динамики общественного мнения различных групп;
выявляются противоречия между экспертными и теоретическими оценками эффективности действия закона и отношением населения к ситуа-
ции, возникшей в результате действия закона;
проводится анализ не только правовых, но и иных социальных действий по реализации закона.
4. Мониторинг правосознания может также осуществляться в ходе социологического сопровождения принимаемых органами исполнительной власти решений. Информация собирается по показателям и методике, принимаемым одновременно с управленческим решением.
5. Знание установок, представлений, поведенческих стереотипов населения в сфере действия закона — важнейшая предпосылка эффективной правоприменительной деятельности. Поэтому в ходе правового мониторинга необходимо организовывать социологическое изучение субъективной стороны действия закона, и прежде всего правосознания населения.
6. Наиболее применяемой формой социологического обеспечения правового мониторинга является изучение правосознания правоприменителей при помощи экспертных оценок, дополняемых анализом общественного мнения различных групп населения.
6.1. Анкета эксперта для конкретной сферы регулирования (типовая анкета специалиста) включает следующие блоки:
состояние правового регулирования; уровень эффективности действующего законодательства;
позитивные и негативные факторы, влияющие на эффективность деятельности органов власти;
разграничение компетенции; основные проблемные вопросы; типичные нарушения в сфере регулирования;
ориентация экспертов на использование зарубежного опыта;
оценка перспектив законодательного регулирования соответствующей сферы.
6.2. Исследования общественного мнения, входящие в состав правового мониторинга, могут быть как постоянными, так и оперативными.
6.2.1. Постоянные исследования основаны на использовании одних и тех
же исследовательских процедур и тщательно отобранных вопросов. Периодичность определяется органом власти, осуществляющим мониторинг.
6.2.2. Оперативные исследования предназначены для выявления отношения населения к тому или иному закону (законодательному решению), нормативному правовому акту, правовой норме, действиям органов власти и ее представителей в данный конкретный момент.
6.2.3. Следует устанавливать:
как воспринимает население инновации;
что вызывает у граждан наибольшие трудности при использовании предоставленных законом прав;
как реагируют граждане на действия властей по применению конкретных законов или норм.
7. В ходе мониторинга отношения граждан к деятельности органов власти изучаются:
ожидания и требования со стороны граждан к властным структурам;
оценка качества предоставляемых государственных услуг;
степень открытости и подконтрольности органов власти, государственных и муниципальных служащих гражданскому обществу;
отношение к государственным и муниципальным служащим;
оценка гражданами взаимодействия органов власти и общественных организаций;
оценка деятельности коллегиальных органов и общественных советов при органах исполнительной власти; обращения в органы власти.
8. Социологические опросы проводятся:
общественными организациями; органами публичной власти; представителями бизнес-сообщества; социологическими центрами и научными организациями;
иными заинтересованными организациями.
9. Координация и планирование опросов различными социологическими центрами и исследователями должны осуществляться тем органом власти, который проводит правовой мониторинг. Выбор формы и порядка проведения
социологических исследований, отбор социологических центров должен осуществляться координирующим центром применительно к поставленной проблеме.
10. Экспертные оценки позволяют получить концентрированную информацию о пробелах и противоречиях закона, недостатках правоприменения непосредственно от лиц, включенных в правовое регулирование той или иной сферы. Целесообразно для социологического изучения действия закона использовать, прежде всего, метод экспертных оценок.
методические рекомендации по нормативно-правовому регулированию проведения правового мониторинга
1. Нормативная правовая база о правовом мониторинге на федеральном уровне может формироваться следующим образом:
1.1. основы, цели, задачи, принципы, субъекты, объекты, статус результатов определяются федеральным законом о нормативных правовых актах. Порядок сбора и использования информации для проведения правового мониторинга может быть регламентирован в федеральном законе о государственной и муниципальной правовой статистике;
1.2. указом Президента РФ утверждается Положение о правовом мониторинге, устанавливающее, прежде всего, порядок проведения правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти;
1.3. постановлением Правительства РФ конкретизируются процедурные вопросы, утверждается методика проведения правового мониторинга;
1.4. административный регламент исполнения государственной функции по правовому мониторингу устанавливает требования к порядку исполнения такой функции, подробно определяет административные процедуры, права и обязанности должностных лиц, формы и порядок контроля совершения действий и принятия решений, результат действия и порядок его передачи и проч.;
1.5. должностные регламенты государственных служащих содержат обязанности в части проведения правового мониторинга.
2. Способы закрепления правового мониторинга в нормативных правовых актах субъектов РФ:
2.1. принятие нормативного правового акта (закона, положения), закрепляющего правовой мониторинг в качестве государственной функции, вида деятельности органов государственной власти субъекта РФ и утверждающего порядок и методику его проведения;
2.2. внесение в закон субъекта РФ «О нормативных правовых актах» положений, институционально определяющих правовой мониторинг в структуре деятельности органов государственной власти субъекта РФ: основы, цели, задачи, принципы, объекты, субъекты и их ответственность, статус результатов правового мониторинга;
2.3. правовой мониторинг как вид деятельности органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемой на постоянной основе, должен учитываться в действующих статутных нормативных правовых актах: конституции (уставе) субъекта РФ, положениях об органах государственной власти субъекта РФ, наделяемых полномочиями по проведению правового мониторинга;
2.4. в административном (должностном) регламенте исполнения функции по проведению правового мониторинга должны быть установлены требования к порядку ее исполнения, регламентированы административные процедуры, права и обязанности лиц, участвующих в проведении мониторинговых исследований, формы и порядок контроля за совершением действий и принятия решений при проведении правового мониторинга, форма учета результатов мониторинга в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ.
2.5. нормативные правовые акты субъекта РФ, устанавливающие способ организации правового мониторинга и порядок его проведения, должны предусматривать:
2.5.1. орган власти, осуществляющий координационные полномочия при проведении правового мониторинга различными органами (организациями) на территории субъекта РФ;
2.5.2. порядок взаимодействия органов власти субъекта РФ, участвующих в проведении правового мониторинга, в части информационного обмена;
2.5.3. общие сроки (периодичность) проведения мониторинговых мероприятий, уточняемые в рамках утверждаемых планов правового мониторинга, срок предоставления собранной информации уполномоченному органу для обобщения, сроки подготовки и направления итогового документа;
2.5.4. форму утверждения итогового документа.
3. В нормативных правовых актах должен быть определен статус результатов мониторинга.
3.1. Выводы из проведенного мониторинга должны формулироваться как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям.
3.2. Должны предусматриваться формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре органов власти и т. д.).
3.3. Непринятие надлежащих мер должно рассматриваться как неисполнение должностных обязанностей с возложением на виновных лиц юридической (дисциплинарной) ответственности.
Ю. А. Тихомиров,
первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ;
А. В. Павлушкин,
и. о. заведующего отделом мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук;
Д. Б. Горохов, ведущий научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук;
М. Д. Чеснокова, старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП;
Е. В. Черепанова, старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук;
М.Е.Глазкова, научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП
&■—
