CC BY
29
юридическая жизнь. хроника
Формирование модели отраслевого правового мониторинга
Продолжая серию исследований, посвященных процессу организации и проведения правового мониторинга1, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ приступил к формированию модели отраслевого правового мониторинга. Необходимость разработок в указанном направлении обусловлена тем обстоятельством, что субъектами правового мониторинга выступают органы и организации всех отраслей хозяйственной и социальной деятельности.
В связи с этим 1 декабря 2010 г. ИЗиСП совместно с Министерством природных ресурсов и экологии РФ (далее — Министерство) провел семинар на тему «Об организации правового мониторинга в сфере ведения Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации». В рамках семинара было предусмотрено параллельное выступление представителей ИЗиСП и Министерства, а также представителей служб и агентств, подведомственных Министерству, по вопросам методологии и порядка проведения правового мониторинга, совершенствования законодательства в сфере деятельности Министерства, разграничения функций по организации проведения мониторинга в сфере охраны окружающей среды и природопользования в подведомственных Министерству службах и агентствах, порядка использования результа-
1 См., например: Правовой мониторинг: на-уч.-практ. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова, Д. Б. Горохова. М., 2009; Тихомиров Ю. А, Павлушкин А. В., Горохов Д. Б. и др. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 6.; Черепанова Е. В. Вопросы правового мониторинга в постановлениях Верховного Суда РФ // Журнал российского права. 2010. № 8.
тов правового мониторинга, антикоррупционной экспертизы в механизме правового мониторинга Министерства, контрольно-надзорной деятельности в сфере охраны окружающей среды и природопользования и др.
Открывая семинар, директор Правового департамента Минприроды России С. Ю. Радченко подчеркнула, что особенность природоресурсного потенциала России заключается в его крупномас-штабности, следовательно, результативность государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды возможна только на основе эффективно действующей системы законодательных актов, регулирующих указанные отношения, что обеспечит предсказуемость и стабильность природоресурсной и природоохранной политики государства. В целом в настоящее время природоресурс-ное и природоохранное законодательство позволяет в границах правового поля обеспечить эффективное природопользование и охрану окружающей среды.
Однако исходя из особенностей современного этапа социально-экономического развития страны требуется активизировать работу по дальнейшему совершенствованию законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды в целях создания гармоничного правового пространства, обеспечивающего сочетание функций рационального природопользования при минимальном воздействии на окружающую среду. Сочетание таких функций актуально как для устойчивого экономического роста, так и для стабилизации, улучшения состояния окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности. Исходя из этого можно говорить о возрастающей роли правового мониторинга в указанной сфере, поскольку только
на основе полной и достоверной информации о практике применения и реализации нормативных правовых актов можно выработать предложения о совершенствовании законодательства.
Первый заместитель директора ИЗиСП Ю. А. Тихомиров обратил внимание присутствующих на то, что на начальных этапах невозможно предугадать последствия действия законов и иных правовых актов, поэтому необходимо постоянно наблюдать за ходом их реализации, что представляется возможным в рамках института правового мониторинга. Для этого важна правильно подобранная и проанализированная информация: статистическая, экономическая, правовая, информация контрольно-надзорных органов; большое значение имеет социальная информация (СМИ, общественное мнение). При этом необходимо точно знать, какая информация необходима в работе Министерства, службы, агентства и др.
Особое внимание было привлечено к вопросу о связи правового мониторинга с тематическим. Так, в сфере ведения Министерства, агентств и служб находятся вопросы мониторинга всех «экосфер» по установленным показателям. Нормативные показатели служат критерием оценки реальных изменений в природной среде и могут быть охарактеризованы как тематический мониторинг. Однако регулярная деятельность такого рода почти не связана с правовым мониторингом. Названные выше полномочия органов и организаций и правовые акты анализируются от случая к случаю и почти не связаны с показателями тематического мониторинга. Между тем такая корреляция позволит определить меру реального правового воздействия на процессы в окружающей природе, в частности понять, предотвращают ли правовые нормы нанесение вреда окружающей среде или решение указанной задачи требует, к примеру, усиления санкций.
В рамках дискуссии старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП С. Б. Нанба обратила внимание на отсутствие в российском законодательстве и юридической науке единообразия в понимании деятельности по проведению правово-
го мониторинга. В настоящее время используются различные понятия: «правовой мониторинг», «мониторинг правового пространства», «мониторинг нормативных правовых актов», что или сужает, или излишне расширяет деятельность в обозначенной сфере. ИЗиСП в качестве наиболее оптимального определения предлагает использовать понятие «правовой мониторинг», в содержание которого включается деятельность по проведению мониторинга как законодательства, так и правоприменительной практики.
Заместитель директора Правового департамента Минприроды России А. А. Барышников свое выступление посвятил деятельности Министерства по проведению правового мониторинга. В частности, за Министерством закреплены функции по обобщению практики применения законодательства, реализации государственной политики в установленных сферах деятельности. Указанные функции реализуются как отраслевыми департаментами Министерства, так и Правовым департаментом, в задачи которого входит анализ и выработка предложений по совершенствованию практики подготовки Министерством законодательных актов, проведение анализа правовых актов, принимаемых подведомственными службами и агентствами, и др. Для эффективного решения поставленных задач используются различные источники информации: поступающие в Министерство обращения органов государственной власти, граждан и организаций, в том числе по правовым вопросам, результаты действия создаваемых при Министерстве различных экспертных групп, комиссий, общественных советов. Между тем деятельность по обобщению практики применения законодательства нуждается в нормативно-правовой, методической и информационной поддержке.
Наряду с этим были выделены основные направления совершенствования законодательства в сфере ведения Министерства. Во-первых, формирование новых экологических стандартов: разработаны законопроекты по нормированию в области охраны окружающей среды, введению мер экономиче-
ского стимулирования хозяйствующих субъектов, осуществлению экологического аудита, ликвидации экологического ущерба и др. Во-вторых, планируется разработка законопроектов, направленных на улучшение организации государственного экологического мониторинга, на совершенствование государственного управления в области охраны окружающей среды и функционирования особо охраняемых природных территорий, а также использования водных ресурсов. В любом случае развитие законодательства необходимо сопровождать качественными с точки зрения юридической обоснованности изменениями. Все стадии нормотворческо-го процесса — начиная от мониторинга и заканчивая совершенствованием законодательства — должны обеспечить должное правовое регулирование и в итоге должный правопорядок.
Старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и приро-доресурсного законодательства ИЗиСП Д. О. Сиваков свое выступление посвятил влиянию правовых норм на состояние водных объектов. Анализ состояния водных ресурсов и практики правоприменения позволяет дать низкую оценку регулирующего воздействия в области охраны вод. Так, для изменения негативной тенденции, связанной с загрязнением, засорением, истощением водных объектов, необходимо стимулировать введение «прорывных» технологий, позволяющих повысить качество воды. Вместе с тем все эти новшества нуждаются в техническом регулировании, однако система технических регламентов еще не отработана должным образом. Предлагается также помощь государства в погашении задолженности по кредитам, нацеленным на закупку новых технологий. Помимо стимулирующих мер необходимо ужесточить штрафные санкции, делающие применение старых технологий экономически не выгодным.
Кроме того, субъекты РФ в рамках своих правовых возможностей могли бы осуществить региональное нормотворчество, а также активизировать правоприменение в области с малых водоемов и водотоков. Таким образом, применение различных мер, в том числе право-
вых, позволит снизить антропогенную нагрузку на водные объекты, добиться очистки всех сточных вод, а также экономить изымаемый водный ресурс.
Старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и приро-доресурсного законодательства ИЗиСП Н. и. Хлуденева отметила, что с каждым годом повышается роль экологического законодательства, от состояния которого зависит эффективное решение государственных задач. Правовой мониторинг — один из тех инструментов, который позволит определить пути их решения. Чтобы правовой мониторинг в рассматриваемой области был внедрен и реализован, необходимо определить показатели эффективности экологического законодательства, которые должны носить как юридический, так и экологический характер. Одна из задач, которая должна решаться в рамках правового мониторинга, — внедрение отраслевых показателей. Это позволит оценить результативность принимаемых решений, действующих нормативных правовых актов.
Заместитель директора Правового департамента Минприроды России А. В. Колодкин обратил внимание на то, что в рамках взаимодействия подведомственные Министерству службы и агентства разрабатывают предложения по совершенствованию действующего законодательства с учетом компетенции и сферы деятельности, в которой они осуществляют свои полномочия. Кроме того, Министерство при разработке нормативных правовых актов может привлекать специалистов служб и агентств, так как необходимо проведение анализа правоприменительной практики, выявление вопросов, требующих либо скорейшего совершенствования законодательства, либо внесения изменений в нормативные правовые акты Министерства.
В продолжение темы ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП Н. В. Кичигин поднял вопросы, связанные с разграничением функций применительно к экологическому мониторингу.
Так, Росгидромет собирает основную информацию в сфере охраны окружающей среды, Роснедра осуществляют геологический мониторинг, Росприродре-сурсы — водный мониторинг, Роспри-роднадзор — мониторинг особо охраняемых природных территорий. И здесь важен вопрос не о том, как разграничить функции между обозначенными органами, а о том, как построить систему использования полученной информации, обмена информацией. В настоящее время система не выстроена должным образом и в правовом, и в организационно-техническом плане. Определенным положительном шагом, направленным на повышение эффективности экологического мониторинга, является разработка Министерством законопроекта, вводящего понятие экологической информации, что позволит определить процедуру доступа к ее получению.
Наряду с этим Н. В. Кичигин заострил внимание на том, что включение в экологический мониторинг всех видов мониторинга в сфере окружающей среды является не совсем верным. При таком подходе неясно, как соотнести положение о государственном экологическом мониторинге с положениями о водном, земельном мониторинге, о мониторинге недр и др.
Заведующий отделом мониторинга законодательства ИЗиСП а. В. Пав-лушкин, обращаясь к участникам семинара, акцентировал внимание на том, что одним из этапов правового мониторинга является процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Сегодня в нашей стране процедура ОРВ носит внешний характер — ею занимается специальный департамент Минэкономразвития России. Однако не исключено, что вскоре вслед за зарубежными странами Россия перейдет на внутренний характер ОРВ: сам разработчик нормативного правового акта будет доказывать, что такое регулирование необходимо.
Относительно порядка использования результатов правового мониторинга А. В. Павлушкин отметил, что здесь наблюдается негативная тенденция, когда весь мониторинг, прежде всего правовой, зачастую сводится к подготов-
ке докладов разного уровня, форм и содержания. Поэтому необходимо четко закрепить статус результатов правового мониторинга и их дальнейшего использования.
Старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП Е. В. черепанова по результатам анализа регионального опыта организации и проведения правового мониторинга предложила следующий механизм использования его результатов. Во-первых, результаты правового мониторинга необходимо учитывать при планировании законопроектной деятельности. План законопроектных работ на очередной период должен формироваться с учетом результатов проведенного правового мониторинга. Только в этом случае последний этап одной реформы — оценка ее эффективности посредством анализа действия правовых актов — одновременно будет выступать начальным этапом проведения следующей. Во-вторых, результаты правового мониторинга должны учитываться при разработке плана по повышению эффективности реализации закона. Такой план может включать внесение изменений в нормативные правовые акты, разработку законодательных инициатив по совершенствованию действующего федерального законодательства, а также целевых программ.
Рассмотренный выше механизм использования результатов правового мониторинга на законодательном уровне в целом сложился в субъектах РФ. Однако на практике он не действует, поскольку необходимость реагирования на данные результаты носит в большинстве случаев рекомендательный характер («рекомендовать», «рассмотреть возможность» и т. д.) вместо обязательного. Следует закрепить сроки реагирования на результаты проведенного мониторинга и юридическую ответственность в случае непринятия должных мер.
В выступлении заместителя директора Правового департамента Минприроды России А. С. Шерстневой была подчеркнута актуальность антикоррупционной экспертизы в механизме правового мониторинга Министерства, проведение которой позволяет сни-
зить уровень коррупции при издании актов. Были освещены правовые основы и процедура проведения независимой антикоррупционной экспертизы в Министерстве. В частности, для ее проведения на сайте Министерства в сети Интернет должны размещаться не только проекты нормативных правовых актов, но и экспертные заключения.
В целях исключения коррупционных факторов и снижения административных барьеров в последнее время Правительством РФ дается большое количество поручений. На основании одного из них Министерством перерабатываются ведомственные нормативные правовые акты. Первоначальным планом предусмотрена переработка 107 актов, около 30 из них уже переработано.
Начальник Управления делами и правового обеспечения Росприроднадзора А. Р. Мкртчан заострил внимание на проблемах контрольно-надзорной деятельности в сфере охраны окружающей среды и природопользования. В частности, он остановился на рассмотрении недостатков законодательства при его фактическом применении, выявляемых территориальными органами Росприрод-надзора. Так, в настоящее время споры ведутся относительно объектов государственной экологической экспертизы. С одной стороны, перечень таких объектов федерального и регионального уровней приведен в ст. 11, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». В то же время существуют законы, требующие проведения экспертизы по тем направлениям, которые не указаны в приведенном Федеральном законе2. Другая проблема контрольно-надзорной деятельности касается проведения плановых и внеплановых проверок в сфере природных ресурсов и экологии. В частности, А. Р. Мкртчан обратил внимание присутствующих на то, что плановые проверки проводятся раз в три года. И ес-
2 См., например, ст. 10 Федерального закона от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимиката-ми», ст. 20 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире».
ли до 31 декабря текущего года этот срок не истек, то в план будущего года предприятие включать нельзя. Внеплановые проверки не укладываются в отведенный для их проведения десятидневный срок.
Еще одна сложность заключается в том, что Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установлено, что требования об ограничении, о приостановлении или прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в области охраны окружающей среды, рассматривают суды общей юрисдикции или арбитражные суды. При этом Росприроднадзор не обладает полномочиями по обращению в суд с таким требованием.
Старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП С. М. Зырянов отметил, что мониторинг охраны окружающей среды связан с государственным контролем и надзором, и эта связь должна быть информационной. По результатам мониторинга состояния окружающей среды должны приниматься меры контрольно-надзорного характера, а результатами проверок — пополняться информационный массив, который создается в процессе мониторинга.
Были выделены следующие основные проблемы экологического контроля как одного из видов государственного контроля. Во-первых, законодательная, поскольку отсутствует федеральный закон о контроле в сфере охраны окружающей среды, за исключением соответствующих норм КоАП РФ. Во-вторых, координационная, поскольку на окружающую среду негативное воздействие оказывает вся человеческая деятельность, поэтому вопросы, связанные с охраной окружающей среды, оказываются в сфере ведения практически всех органов государственного контроля и надзора, в том числе и муниципальных. Однако нерешенной остается проблема согласования деятельности указанных органов, а также разграничения их полномочий.
В целях оптимизации работы участниками по итогам семинара были выра-
ботаны рекомендации по организации правового мониторинга в сфере ведения Минприроды России. Были одобрены предложения ИЗиСП по организации и проведению правового мониторинга в области природопользования и охраны окружающей среды, которые состоят из 14 разделов.
В разделах 1—4 дается характеристика, признаки, цели, объекты правового мониторинга. Под правовым мониторингом предлагается понимать комплексный институт по наблюдению, анализу и оценке качества правовых актов, их эффективной практической реализации, обеспечивающий обратную связь — от общества к законодателю — и необходимую цикличность правового развития.
Раздел 5 посвящен созданию объединенной системы правового мониторинга (базы данных). В частности, предлагается сформировать систему правового мониторинга на уровне Министерства. Ведение базы данных правового мониторинга рекомендуется возложить на Правовой департамент. Данные для ведения объединенной системы будут также предоставляться подведомственными Министерству службами и агентствами.
Разделы 6—8 содержат предложения по совершенствованию деятельности Министерства, подведомственных служб и агентств в части организации и проведения правового мониторинга.
Правовому департаменту рекомендуется осуществлять мониторинговую деятельность, направленную на создание эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов — нормативных правовых актов в сфере деятельности Министерства в рамках реализации своих основных задач.
Подведомственным Министерству агентствам, не наделенным полномочиями по организации и проведению правового мониторинга в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, рекомендовано реализовать отдельные аспекты мониторинговой деятельности в соответствующей правовой сфере в процессе осуществления тематического мони-
торинга (государственного мониторинга водных объектов, государственного мониторинга состояния недр), в рамках разработки ежегодных планов и показателей деятельности федеральных агентств и др.
Подведомственные Министерству службы рекомендуется наделить полномочиями по организации и ведению подсистем правового мониторинга в установленной сфере ведения.
В разделе 9 приводятся виды информации для проведения правового мониторинга:
тематическая (информация о состоянии регулируемого объекта, сферы регулирования);
аналитическая (обзоры, аналитические записки, обобщения, информация о результатах реализации федеральных целевых программ и ведомственных программ, материалы коллегий и др.);
статистическая (данные государственной статистики в сфере деятельности Министерства, подведомственных ему служб и агентств);
контрольная (формируется по результатам плановых и внеплановых проверок природопользователей, проверок состояния объектов окружающей природной среды, контрольных мероприятий в системе Министерства; государственного контроля (надзора), осуществляемого органами исполнительной власти, не входящими в систему Министерства, а также муниципального контроля);
социологическая (информация о состоянии общественного сознания, о действиях граждан в регулируемой сфере, об их ценностных предпочтениях, отношении к принимаемым органами власти решениям и нормативным правовым актам).
Раздел 10 посвящен корреляции правовых норм и тематических действий в сфере природных ресурсов и экологии. Отмечено, что в целях повышения эффективности реализации природо-ресурсного и экологического законодательства необходимо обеспечить системное использование показателей тематического и правового мониторинга, позволяющих коррелировать соответствующие правовые нормы. Эти нормы
имеют превентивный характер, служат легальной основой решения задач и применения санкций в случае их неисполнения.
В разделах 11 и 12 приводятся позитивные и негативные показатели реализации законов и других нормативных правовых актов3. Применительно к отдельным отраслям и сферам могут разрабатываться специальные позитивные и негативные показатели.
В разделе 13 даются рекомендации по отражению аспекта правового мониторинга в государственных докладах, на сайтах органов власти. В частности, по результатам обобщения, анализа и оценки информации о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере ведения Министерства, служб и агентств рекомендуется подготовить доклад. Для публичного обсуждения доклад должен быть размещен Министерством на его официальном сайте в сети Интернет, за исключением тех разделов доклада, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну. Поступившая по информационно-телекоммуникационной сети Интернет информация о докладе подлежит обязательному рассмотрению Министерством.
В разделе 14 предлагается следующий механизм использования результатов правового мониторинга:
сбор информации (в том числе результатов проведенного тематического мониторинга) и обработка результатов (выявление недостатков нормотворческой и правоприменительной деятельности, анализ причин их возникновения, обобщение полученных данных);
опубликование (обнародование) информации, полученной в результате проведения мониторинга (в том числе с целью публичного обсуждения возможных мер реагирования);
3 См.: Тихомиров Ю. А, Павлушкин А. В., Горохов Д. Б. и др. Об организации и проведении правового мониторинга // Журнал российского права. 2010. № 6.
выбор форм использования результатов: разработка способов устранения выявленных недостатков, предложений по совершенствованию нормативных правовых актов, корректировке правоприменительной практики, использованию положительного опыта нормативно-правового регулирования на федеральном и (или) региональном уровнях. Учет результатов правового мониторинга необходим при планировании как правотворческой, так и правоприменительной деятельности;
направление полученных результатов и выработанных предложений органам (должностным лицам), полномочным принять требуемые меры реагирования (в том числе по разработке проектов нормативных правовых актов);
использование результатов проведенного мониторинга при разработке и принятии нормативных правовых актов, управленческих решений, совершении юридически значимых действий, направленных на корректировку нор-мотворческой и правоприменительной деятельности;
контроль за деятельностью по учету результатов, принятию мер реагирования (включая направление сведений об использовании результатов проведенного мониторинга при совершенствовании нормотворческой и правоприменительной деятельности);
оценка эффективности использования результатов проведенного мониторинга (в том числе при планировании новых мониторинговых исследований).
На основе вышеперечисленных предложений ИЗиСП будет разрабатывать модель отраслевого правового мониторинга, использование которой представляется возможным и в иных федеральных органах исполнительной власти.
Е. В. Черепанова,
старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук
