CC BY
565
* РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ *
Правовой мониторинг: концепция и организация
Д. Б. Горохов, Е. И. Спектор, М. Е. Глазкова
Вопрос эффективности действующей в стране системы нормативных правовых актов неразрывно связан с проблемой контроля за их качеством и дальнейшим совершенствованием. Посредством оценки эффективности нормативного правового акта определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством, что способствует разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном счете, обеспечивает внутреннюю согласованность правовой системы в целом.
Несмотря на то, что указанный вопрос является дискуссионным и обсуждаемым (отсутствует единство взглядов в определении понятия «эффективность» и его критериев), вместе с тем он исследован
Горохов Дмитрий Борисович — заведующий отделом мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук;
Спектор Екатерина Ильинична —
старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук;
Глазкова Мария Евгеньевна — младший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП.
исключительно в плоскости общей теории и социологии права, тогда как практика правотворческой и правоприменительной деятельности (включая судебную) государственных органов явно свидетельствует о несоответствии законодательства требованиям системности, непротиворечивости, согласованности и гармонизации, что объективно вызывает потребность в создании единой концепции правового мониторинга с целью повышения качества законодательства и правоприменительной деятельности в целом.
Стремительный рост массива российского законодательства характеризует его не с положительной стороны, потому как качество законопроектной и иной правоподготовительной работы находится на довольно низком уровне. В настоящее время принимается множество несовершенных, противоречивых, «разбалансированных» нормативных правовых актов, порождающих коллизии и пробелы в правовом регулировании, не согласованных друг с другом, что негативно сказывается на процессе их реализации, а именно, на правоприменительной деятельности. Зачастую отсутствует система обратной связи между результатом законодательной деятельности — нормативными правовыми актами — и принимаемыми на их основе решениями. Уровень юридической техники нормативных правовых актов
зачастую оставляет желать лучшего, в то время как признано, что «от того, в какой степени в стране развита юридическая техника, во многом зависит уровень ее цивилизованности...»1 .
Анализ состояния законодательства субъектов Российской Федерации и их законодательной и иной правотворческой деятельности также показывает, что качество принимаемых нормативных правовых актов находится на невысоком уровне. Так, встречаются нормативные акты, ущемляющие конституционные права граждан, предусматривающие вторжение субъектов Федерации в сферу полномочий федерального центра и вмешательство в компетенцию муниципалитетов при издании соответствующих нормативных правовых актов. О низком качестве нормативных правовых актов субъектов Федерации свидетельствует большое число случаев их оспаривания и отмены.
Невысокое качество правотворчества в стране не только дестабилизирует экономическую и политическую обстановку, но и актуализирует проблему мониторинга нормативных правовых актов как на стадии разработки и принятия, так и после вступления их в силу.
В свою очередь, низкая эффективность правоприменения связана с такими факторами, как отсутствие объективной информации о реализации законодательных актов; непринятие необходимых для обеспечения реализации закона подзаконных актов, что также нарушает обратную связь между законодателем и правоприменителем; неоднозначное толкование норм права, их применение вне связи с другими однородными нормами, неиспользование норм права (закона), незаконное ограничение прав граждан и юридических лиц и т. д.
1 Аннерс Э. История европейского права. М., 1994. С. 7.
Одним из приоритетных направлений государственной политики должно являться совершенствование законодательной деятельности органов государственной власти как федеральных, так и на уровне субъектов Федерации, что потребует своего правового, организационного, методологического и методического обеспечения. Кроме того, проблемы развития и совершенствования российского законодательства должны стать задачей не только непосредственных участников законодательного процесса федерального и регионального уровней, но и институтов гражданского общества.
Только с помощью комплексного и профессионального анализа принимаемых законов и практики их применения можно повысить качество законотворчества и его эффективность.
Выявлять отмеченные недостатки нормотворческой и правоприменительной деятельности призван правовой мониторинг, рассматриваемый в качестве одного из главных инструментов повышения уровня эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации. В указанном контексте правовой мониторинг можно отнести к «самым необходимым современным инструментам управления делами государства и развития гражданского общества»2. Кроме того, правовой мониторинг имеет важное значение для открытости государственной деятельности, информированности граждан и общественности о состоянии правовой основы развития России, а также для
2 См.: Миронов С. М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4—5. С. 5.
повышения уровня правосознания и правовой культуры общества в целом3.
Характеристика современного
положения в сфере правового мониторинга
В настоящее время в России на федеральном уровне отсутствует нормативное правовое регулирование организации и проведения правового мониторинга. Предполагается, что на федеральном уровне правовой базой организации и проведения правового мониторинга станут федеральные законы «О нормативных правовых актах Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов». В настоящее время активно ведется разработка соответствующих законопроектов.
В некоторых субъектах Федерации такая работа проведена, однако нормативная основа правового мониторинга находится на начальном этапе своего развития и касается определения статутных вопросов. Например, в Самарской области принято Положение об отделе систематизации и анализа применения законодательства правового управления аппарата Самарской Губернской Думы (утверждено распоряжением Председателя Самарской Губернской Думы от 11 августа 2004 г. № 252). В Ставропольском крае в соответствии с распоряжением Председателя Государственной Думы Ставропольского края от 5 декабря 2003 г. № 424-р «Об организации мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Ставропольском крае» образован специальный орган — Ставропольский центр мониторин-
3 См.: Бачило И. Л. Мониторинг правовой системы — путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4—5. С. 21.
га права. Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 29 апреля 2004 г. № 821-Ш для обеспечения деятельности Центра мониторинга права предусмотрено создание Совета Ставропольского Центра мониторинга права — координационного консультативного органа при Государственной Думе Ставропольского края.
Следует особо отметить активную работу Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации. Вот уже несколько лет Совет Федерации Федерального Собрания РФ готовит ежегодный доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации»; Комиссией организуются семинары и конференции по мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Некоторые субъекты Федерации восприняли указанный положительный опыт и по результатам проведенного ими правового мониторинга также стали готовить соответствующие доклады, проводить публичные обсуждения (например, доклад Самарской Губернской Думы «О состоянии законодательства Самарской области»).
В последнее время активизировалась работа Министерства юстиции РФ по правовому обеспечению организации и проведения мониторинга. Отраслевые федеральные министерства предпринимают усилия по проведению мониторинга, соответствующего сферам их деятельности и интересам (Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство регионального развития РФ, Министерство внутренних дел РФ и ряд других). Однако фактически осуществляется мониторинг мероприятий по реализации конкретных задач, а не мониторинг законодательства и практики его применения.
Юридическая наука непосредственно к проблемам правового мониторинга обратилась совсем недавно. Наиболее активную позицию
в этой области среди авторитетных ученых занимают доктор юридических наук, профессор И. Л. Бачило (Институт государства и права РАН) и доктор юридических наук, профессор Ю. А. Тихомиров (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее — Институт). В середине 2006 г. в Институте образован отдел мониторинга законодательства.
Однако следует отметить, что вопросам оценки эффективности правовых норм юридическая наука уделяла должное внимание еще с советских времен. Неоценимый вклад в исследование данного вопроса был внесен сотрудниками Института4: среди ученых, которые занимались этими проблемами, необходимо упомянуть В. П. Казимирчука, И. С. Самощенко, В. И. Никитинского, А. Б. Венгерова, В. В. Глазы-рина, В. Н. Кудрявцева, А. С. Пи-голкина, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, В. В. Лапаеву5.
4 Речь идет об Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. За долгую историю Института его название и подчиненность неоднократно менялись.
5 Казимирчук В. П. Социологические исследования в праве: проблемы и перспективы // Советское государство и право. 1967. № 10; Самощенко И. С. О понятии эффективности правовых норм / Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 18. М. 1969.; Никитинский В. И., Венгеров А. Б. Об основах методологии и методики изучения эффективности действия правовых норм / Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 25. М. 1971; Шлыков С. А. О содержании понятия эффективности правовых норм / Проблемы совершенствования советского законодательства. ВНИИСЗ. Труды. 8. 1977; Никитинский В. И. Эффективность норм трудового права. М., 1971; Самощенко И. С., Никитинский В. И., Венгеров А. Б. Об основах методологии и методики изучения эффективности действия правовых норм / Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 25. М. 1971.; Эффективность правовых
В рамках разработки теоретических проблем социологии права велась работа по определению эффективности правовых норм. В. И. Никитинский, И. С. Самощенко, В. Н. Кудрявцев, В. В. Глазырин создали методологию изучения эффективности норм права, основанную на установлении степени достижения целей правотворческого органа, чем внесли существенный вклад в теоретическую разработку данной проблемы.
В основе предложенного авторами подхода лежит понимание эффективности как результативности. Суть методологии заключается в том, что эффективные нормы права должны быть направлены на:
— реализацию поставленных законодателем целей;
— достижение социально полезных результатов;
— укрепление правопорядка;
— снижение уровня правонарушений;
— создание благоприятных условий для реализации прав граждан и иных субъектов права.
Подводя итог общей характеристике современного положения дел в сфере организации и проведения правового мониторинга, следует отметить:
1) отсутствует обоснованная и официально признанная концеп-
норм / Кудрявцев В. Н. , Никитинский В. И, Самощенко И. С., Глазырин В. В. М., 1977;. М., 1980; Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982.; Лапаева В. В. Конкретно-социологические исследования в праве. М. 1987.; Эффективность закона: Методология и конкретные исследования / Отв. ред.
В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров. М., 1997; Тихомиров Ю. А. Действие закона, М. 1992; Как применять закон / Гл. ред. Тихомиров Ю. А. М. 1993; Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А. С. Пигол-кина. М., 2000; Сырых В. Н. Гл. 5 «Прогнозирование эффективности норм права» в кн.: Социология права. Учебное пособие. М. 2002. и др.
ция, и, как следствие, нет единой терминологии, методологии в вопросах организации и проведения правового мониторинга;
2) отсутствует нормативная правовая база на федеральном уровне, устанавливающая основы организации и проведения правового мониторинга;
3) опыт организации и проведения правового мониторинга в субъектах Федерации демонстрирует, что единых подходов в этой области не выработано.
В конце 2006 г. в Институте был подготовлен, представлен и одобрен на секции «Публичное право» ученого совета Института аналитический доклад «Правовой мониторинг: концепция и механизм проведения». В этой работе участвовали сотрудники Института: кандидат юридических наук Д. Б. Горохов — руководитель авторского коллектива, доктор юридических наук В. В. Лапаева, кандидат юридических наук Е. И. Спектор, кандидат юридических наук Г. Т. Чернобель, М. Д. Чеснокова. Основываясь на положениях этой работы, Институт дал предложения к докладу Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (за 2006 г.). Результаты проделанного исследования также легли в основу данной статьи.
Концепция правового мониторинга
В современной юридической науке отсутствует единая позиция по вопросу определения понятия «правовой мониторинг». В одной из юридических энциклопедий термин «мониторинг» определен как система наблюдений, оценки, прогноза состояния и динамики какого-либо явления, процесса или иного объекта с целью его контроля, управления его состоянием, охраны, выявления его соответствия желаемо-
му результату или первоначальным предположениям6. В учебнике по мониторингу прав человека данное правовое явление рассматривается как планомерное, систематическое, проводимое по определенной схеме изучение определенного фрагмента социальной действительности7. В книге «В защиту общественных интересов» мониторинг рассматривается как общее понятие, используемое в разных значениях, обозначающее этапы сбора, проверки и анализа неправительственными организациями информации, касающейся различных вопросов в области общественных интересов, и включающее в себя два основных элемента — расследование и документирование8 . Ю. А. Тихомиров характеризует правовой мониторинг как «динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функционирования управления, хозяйствования и т. п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права»9. Н. Н. Толмачева определяет «мониторинг закона» (понимая под ним мониторинг законодательства и правоприменительной практики) как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов, суть которого заключается в системном и по-
6 См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб. / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 502.
7 См.: Новицкий М., Фиалова 3. Мониторинг прав человека. Хельсинский фонд по правам человека. Варшава, 2001. С. 13.
8 В защиту общественных интересов / Пер. с англ. М., 2004. С. 73—120.
9 Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правого мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10. С. 13.
стоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения10.
Кроме того, мониторинг законодательства и правоприменительной практики дефинируется как систематическая, комплексная, в пределах своих конституционных полномочий, деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций по осуществлению сбора, анализа и обобщения информации о состоянии законодательства, практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан11 .
Научное обобщение позволяет определить понятие правового мониторинга как систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценивать:
1) результаты законопроектной деятельности (правотворческий процесс);
2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставленной ему правотворческой компетенцией;
10 См.: Толмачева Н. Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 83—84.
11 Сборник «Мониторинг права — важнейшее средство повышения эффективности государственного управления». Раздел 1
(Общие положения). Совет Федерации, август 2004.
3) эффективность их практического действия, реализации (правоприменительный процесс)12.
К основным целям правового мониторинга относятся: оценка эффективности функционирования правовой системы; систематизация действующего законодательства; создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и правоприменителем; подготовка предложений по совершенствованию законодательства.
Конечной целью правового мониторинга является создание эффективного механизма правотворчества (и реализации его результатов — нормативных правовых актов), отражающего общественные потребности на следующих стадиях:
— правотворческой деятельности по законодательному обеспечению государственной политики;
— подзаконного правотворчества;
— правоприменительной деятельности;
— осуществления правосудия.
В качестве задач правового мониторинга можно назвать следующие:
1) предоставление субъекту нормотворчества объективной информации о тенденциях и потребностях правового регулирования определенных общественных отношений;
2) корректирующее воздействие на систему законодательства Российской Федерации: выявление «узких мест», противоречий, коллизий, дублирования в правовом регулировании, определение эффективности действия правовых норм с целью совершенствования и систематизации законодательства;
3) выявление тенденций развития системы российского законо-
12 Аналитический доклад «Правовой мониторинг: концепция и механизм проведения» (подготовлен сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. С. 9—10.
дательства, обобщение и анализ зарубежного опыта развития нормативно-правовой базы с последующей разработкой предложений по его использованию в законотворческой деятельности в Российской Федерации;
4) упорядочение законотворчества на федеральном и региональном уровнях: выявление противоречий между нормативными правовыми актами федерального и регионального законодательства, разработка предложений по их приведению в соответствие с Конституцией РФ и между собой;
5) обобщение передового опыта регионального законодательства с целью использования его в ходе федерального законотворчества, распространения на другие субъекты Федерации;
6) отслеживание эффективности закона и практики его реализации в процессах организации взаимодействия всех ветвей государственной власти между собой, с органами местного самоуправления, с корпоративными и частными структурами социально-экономической и культурной сфер, с гражданами;
7) определение степени урегули-рованности конституционно закрепленных предметов ведения, формирование перспективных направлений законотворческой деятельности;
8) создание условий для повышения открытости всех уровней власти; повышение степени участия институтов гражданского общества в формировании и реализации публично-правовых решений государства.
В качестве объектов правового мониторинга могут выступать: нормативный правовой акт или его структурная часть; отдельные статьи нормативного правового акта; комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений; а также отношения, связанные с реализацией нормативных правовых актов.
К вопросу о возможных субъектах правового мониторинга существуют разные подходы. Согласно одному из них субъекты правового мониторинга могут быть дифференцированы на две основные группы — конституционные и инициативные13 . К числу первых относятся: Президент РФ; Правительство и органы исполнительной власти РФ; Федеральное Собрание РФ; Счетная Палата РФ; органы судебной власти РФ; органы прокуратуры РФ; органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Группа инициативных субъектов включает в себя: институты гражданского общества, экспертные советы при высших органах государственной власти; научные организации и объединения; корпоративные объединения, правозащитные и экологические организации; политические партии.
Также среди принимающих участие в осуществлении правового мониторинга предлагается выделять группу «субъектов» (в качестве которых могут выступать органы государственной власти, должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, которые в соответствии с законодательством обладают полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства) и группу «участников» мониторинга (к ним относят юридических и физических лиц, обладающих юридически значимой возможностью участвовать в осуществлении государственного контроля за состоянием законодательства)14 . С учетом такого способа разграничения к числу «субъектов» правового мониторинга были отнесены Президент РФ, исполни-
13 См.: Миронов С. М. Указ. соч. С. 8.
14 См.: Толмачева Н. Н. Мониторинг закона — от практики к теории // Право и экономика. 2006. № 7. С. 3.
тельные органы государственной власти федерального и регионального уровней, судебные и правоохранительные органы, а также Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Под «участниками» мониторинга при этом понимаются органы местного самоуправления, экономические субъекты, общественные и религиозные организации, координационные и совещательные органы при законодательных и исполнительных органах государственной власти, а также граждане.
Кроме того, представляется возможным классифицировать субъектов правового мониторинга по такому критерию, как непрерывность осуществления соответствующих полномочий. Исходя из этого, могут быть выделены две категории субъектов — ответственные за проведение правового мониторинга на постоянной основе (специализированные органы, учреждения или организации) и осуществляющие предоставленные им полномочия в указанной сфере периодически (при возникновении необходимости оценить эффективность правового регулирования в определенной сфере общественных отношений либо качество реализации конкретного нормативного правового акта, группы актов в рамках сферы компетенции субъекта). От избранного способа закрепления полномочий по осуществлению правового мониторинга за его субъектами (только на постоянной основе; только для оперативного мониторинга; комплексно — сочетание субъектов специальной компетенции в сфере правового мониторинга с наделением различных органов, учреждений, должностных лиц соответствующими полномочиями по проведению мониторинговых исследований в рамках текущей деятельности) зависит способ организации системы правового мониторинга в государстве (соответственно централизованный, децентрализованный, смешанный).
Несмотря на различия в подходах к классификации субъектов правового мониторинга, можно сделать общий вывод: действительно эффективное проведение мониторинговых исследований относительно качества принимаемых и уже действующих нормативных правовых актов, а также их реализации правоприменителями возможно лишь при взаимодействии государства и общественных институтов.
Что касается деятельности органов государственной власти по осуществлению правового мониторинга, то ее следует отнести к одному из методов государственного контроля, направленного на обеспечение законности в стране.
Выделение правового мониторинга как приоритетного нового вида государственной деятельности предоставит возможность полнее раскрыть потенциал Конституции страны, будет способствовать закреплению в обществе и государстве признаков последовательности в осуществлении государственной власти, смысл и содержание которой определяют права и свободы человека и гражданина.
Видыь правового мониторинга можно классифицировать:
— по субъекту мониторинга: государственный (осуществляемый органами государственной власти) и общественный (осуществляемый общественными учреждениями и организациями);
— по уровню власти субъекта мониторинга и территории проведения последнего: федеральный (на уровне Российской Федерации), региональный (на уровне субъектов Федерации), муниципальный (на уровне муниципальных образований);
— по продолжительности проведения мониторинговых исследований: постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени), оперативный (осуществляемый для быстрого,
неотложного решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов), точечный (осуществляемый применительно к отдельному нормативному правовому акту или отдельной его части);
— по времени действия нормативных правовых актов, подлежащих мониторингу: ретроспективный (анализ и оценка ранее действовавших нормативных правовых актов с учетом положительного и негативного опыта в их реализации), текущий (анализ и оценка действующих нормативных правовых актов), прогнозный (выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовых актов).
Учитывая предложенную классификацию, правовой мониторинг может быть комплексным, например, являясь одновременно: государственным, федеральным, постоянным, прогнозным.
Методология правового мониторинга представляет собой совокупность способов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, по оценке эффективности и действенности законодательных актов и правоприменительной практики15. Важнейшими методами правового мониторинга являются наблюдение, анализ, синтез и оценка полученных сведений.
Наблюдение — это активное, телеологическое исследование, изуче-
15 Словарь основных понятий, определяющих общую концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, разработан Межведомственной рабочей группой Совета Федерации и впоследствии скорректирован участниками Второй Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики», проходившей 20 июня 2004 г.
ние того, что представляет какой-то жизненный интерес и что доступно непосредственному восприятию в том виде, как оно есть в действительности, что существует, проявляет себя фактически, без какого-либо вмешательства извне. Данные наблюдения подвергаются определенной профессиональной классификации, на их основе составляются обобщающие выводы (лингвистические, логико-семантические, семиотические, социологические, экономические, правовые и т. д.).
Функциональная ценность метода наблюдения мониторинговой деятельности заключается в том, что он способен обеспечить непосредственный контакт исследователя с тем или иным предметом, явлением как определенными объектами действительности, которые по своим свойствам могут быть весьма объемными и многогранными, что обусловливает профессиональную поливариантность их наблюдения. Прямое взаимодействие мониторинга с объектом образует систему «субъект-объект», в которой объект становится особым предметом наблюдения исследователя. На этом уровне осуществляется изучение объекта, так сказать, вплотную, в идеале — со всех сторон, со всех телеологических позиций на соответствующей профессиональной платформе. Это чрезвычайно важно при рассмотрении того или иного вопроса, поднимает его значение на определенную практическую высоту в общественном сознании, прогностически определяет онтологию его нормативного решения в соответствии с возникшими потребностями.
Анализ данных наблюдения направлен на детальное исследование, изучение тех или иных признаков, свойств, отношений, выявленных в процессе наблюдения, что постепенно формирует общее представление о наблюдаемом объекте.
Профессиональная поливариантность наблюдения обусловливает профессиональную поливариантность аналитической деятельности. Скажем, тематически или концептуально юрист будет анализировать тот или иной законодательный акт с правовой точки зрения, лингвист — с лингвистической, логик — с семантической, социолог — с социологической точки зрения и т. д. Главные требования к аналитической работе — объективность, отсутствие предвзятости, беспристрастность, профессиональная тонкость, глубина видения и понимания того или иного явления, каков бы ни был метод его анализа.
Мониторинговая оценка данных наблюдения и анализа имеет синтетический характер и дает целостное представление о качестве и значимости указанных данных. Синтез всегда следует за анализом, соединяя расчлененные анализом данные наблюдения в одно целое, позволяющее получить какие-то новые знания о наблюдаемом объекте, обобщенно, концептуально оценить его, сделать определенные прогностические выводы.
Синтезирующая оценочная операция мониторинговой деятельности является завершающей в пределах избранного исследования того или иного конкретного объекта, что в свою очередь дает определенные исходные посылки для его последующего исследования, осмысления в соответствии с назревшими новыми потребностями. Именно результаты этой операции могут приобрести установочное значение, качественно обогатить или улучшить нормативно-правовое регулирование определенной сферы общественных отношений либо конкретного социально значимого вопроса.
Как всякая иная социальная деятельность, правовой мониторинг основан на определенных принципах, среди которых особо следовало бы выделить следующие:
1) принцип легитимности и объективности: собирание, анализ и оценка информации о реализации нормативных правовых актов на основе принятых субъектами правового мониторинга нормативных документов (положений), определяющих порядок организации, способы осуществления мониторинга в установленной сфере деятельности и использование полученных данных. При этом субъекты правового мониторинга несут ответственность за объективность и достоверность мониторинговой информации;
2) принцип обязательности: мониторинг обязателен в отношении реализации всех действующих нормативных правовых актов;
3) принцип информационной все-охватности: собирание, анализ и оценка информации о реализации нормативных правовых актов, исходящей от органов государственной власти всех уровней, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, от граждан.
4) принцип информационной открытости: данные мониторинга реализации нормативных правовых актов во всей полноте оперативно публикуются в средствах массовой информации;
5) принцип программно-целевого и планового обеспечения: мониторинг реализации нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с программно-целевыми установками, на плановой основе;
6) принцип финансовой обеспеченности: финансирование мониторинга реализации нормативных правовых актов осуществляется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете, бюджетах субъектов Федерации, в местных бюджетах, а также за счет иных средств (на хозрасчетной основе).
Механизм организации и проведения правового мониторинга
Как было сказано выше, в настоящее время в России на федеральном уровне отсутствует нормативное правовое регулирование вопросов организации и проведения правового мониторинга. Полагаем, что нормативной базой указанной деятельности должны стать федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», федеральный закон «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», а также указ Президента РФ или постановление Правительства РФ. В структуре первого из названных федеральных законов необходима самостоятельная глава «Мониторинг нормативных правовых актов», в которую должны входить статьи, определяющие концептуальные основы правового мониторинга, такие как: понятие, цели и задачи, принципы, субъекты и объекты, виды мониторинга. Отдельные (специальные) вопросы правового мониторинга могли бы стать предметом регулирования второго из названных федеральных законов. Непосредственно организацию правового мониторинга и порядок его проведения следовало бы урегулировать на подзаконном уровне соответствующими нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Представляется, что в этом направлении необходимо консолидировать деятельность, обеспечить объединение совместных усилий разработчиков проектов в целях единообразного понимания и верного определения места правового регулирования мониторинговой деятельности в системе и структуре законодательства.
При отсутствии федерального правового регулирования в отдельных субъектах Федерации органы государственной власти достаточно
активно занимаются организацией правового мониторинга. К числу таких субъектов можно отнести Москву, Московскую область, Ставропольский край, Самарскую и Тюменскую области, а также некоторые другие. Анализ положений ст. 71, 72, 73 Конституции РФ показывает, что государственные органы субъектов Федерации вправе принимать региональное законодательство, регулирующее процессы организации и проведения мониторинга.
Безусловно, проводимый органами государственной власти субъектов Федерации правовой мониторинг должен повысить качество законодательства, правоприменительной деятельности органов власти, отправления правосудия, а также степень обоснованности политических и правовых решений.
Согласно изложенному представляется возможным заключить, что деятельность субъектов Федерации по организации и проведению правового мониторинга остро нуждается в централизованной координации и, прежде всего, в таком концептуально-методическом обеспечении, которое способствовало бы получению сопоставимых результатов мониторинга, осуществляемого различными государственными институтами. Только на этой основе возможно составить достаточно целостную картину правового пространства, позволяющую увидеть основные дефекты правотворческой и правоприменительной деятельности и выработать согласованные предложения по их устранению.
Такую функцию мог бы выполнить федеральный Центр правового мониторинга, на основе которого можно было бы наладить конструктивное сотрудничество различных ветвей власти в деле гармонизации правового пространства страны.
Федеральный Центр правового мониторинга должен планировать-
ся как структура, способная объединить на единой организационной и концептуальной основе усилия государственных органов, научных организаций, общественных объединений и иных структур гражданского общества для решения таких задач, как:
— создание комплексной системы научного обеспечения законотворческой и правоприменительной деятельности в Российской Федерации;
— организация системы государственного контроля качества и эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности.
Для осуществления работы по выделенным направлениям федеральному Центру правового мониторинга целесообразно придать статус независимой некоммерческой организации. В качестве организационно-правовой формы Центра следует избрать одну из форм, предусмотренных Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 2 марта 2007 г.), что позволит привлечь средства государственного бюджета для формирования материально-технической и финансовой базы федерального Центра, а также получить поддержку со стороны отечественного бизнеса, заинтересованного в создании надлежащей правовой базы реформ, в утверждении в стране правовых принципов и правил поведения, единых для всех субъектов экономического и политического содействия. Создание Центра правового мониторинга в качестве некоммерческой организации находится в русле формирования структур гражданского общества, ориентированных на укрепление взаимодействия между обществом и государством.
Финансирование организации и проведения правового мониторинга в Российской Федерации могло бы осуществляться за счет бюджетных средств, направляемых на содержание государственного аппа-
рата, средств муниципальных образований либо хозрасчетных средств, получаемых от деятельности федерального Центра правового мониторинга, либо посредством смешанного способа финансирования: за счет средств государственного бюджета и негосударственных источников финансирования.
Основными направлениями работы федерального Центра на начальном этапе его функционирования могли бы стать:
— формирование концепции правового мониторинга, включающей определение целей мониторинга, его содержания (как системы мер по научному обеспечению правотворчества и правореализации, государственному и общественному контролю за состоянием правовой системы и тенденциями ее развития), а также общую характеристику основных направлений мониторинга;
— инвентаризация уже действующих групп правового мониторинга и систематизация существующих форм мониторинга;
— выработка на этой основе предложений по формированию институциональной структуры мониторинга;
— разработка методик проведения мониторинга по конкретным направлениям;
— создание информационно-аналитической базы, услугами которой могли бы пользоваться заинтересованные государственные органы, общественные и корпоративные объединения, а также частные лица.
Вовлечение структур гражданского общества (таких, как научное сообщество, общественные объединения, корпоративные организации, СМИ и т. д.) в работу по правовому мониторингу способствовало бы повышению качества и эффективности законодательной и правоприменительной деятельности за счет использования интеллектуального потенциала общества, выявления и учета всего спектра соци-
альных интересов при подготовке законов и на стадии их реализации; снижению степени отчуждения между властью и населением; повышению уровня общественного согласия и снижению остроты социальных конфликтов; преодолению сложившихся традиций правового нигилизма с помощью формирования у людей чувства сопричастности к процессам правотворчества и пра-вореализации и ответственности за их результаты, повышения доверия к законодателю и правоприменителю.
В перспективе федеральный Центр правового мониторинга мог бы стать основным элементом (стержнем) системы мониторинга правового пространства в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях.
Мировой практике известны несколько способов организации системы правового мониторинга16. По субъектам, уполномоченным осуществлять эту деятельность, мониторинг классифицируется на централизованный, децентрализованный и смешанный. В первом случае мониторинг осуществляет специальный уполномоченный орган, организация или структура. Во втором — проведение мониторинга не является чьей-либо прерогативой, и любой заинтересованный субъект (государственные органы и ведомства, научные сообщества, институты и т. п.) вправе осуществлять указанную деятельность по собственной инициативе. Смешанный способ организации системы правового мониторинга предполагает наделение соответствующими полномочиями определенных субъектов (органов государственной власти,
16 Более подробно см.: Горохов Д. Б., Глаз-кова М. Е. Организация мониторинга законодательства: опыт зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 4.
С. 106—109.
учреждений, организаций и т. д.) на постоянной основе, а также возможность проведения мониторинговых мероприятий иными органами, учреждениями по поручению первых или в рамках своей компетенции.
Создание федерального Центра правового мониторинга в России, имеющего территориальные подразделения в субъектах Федерации, в полномочия которого входит проведение мониторинговых мероприятий, включая разработку концептуально-методических основ мониторинга и подготовку предложений по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере, возможно отнести к централизованному способу организации системы правового мониторинга.
Тем не менее полагаем, что оптимальным вариантом будет являться применение смешанного способа организации системы мониторинга, выражающегося в закреплении за федеральным Центром правового мониторинга исключительно функции по разработке концептуальнометодических основ правового мониторинга и координации его проведения упомянутыми ранее конституционными и инициативными субъектами мониторинга.
Децентрализованный способ организации системы правового мониторинга считаем нецелесообразным в виду того, что крайне затруднительно по результатам его проведения дать общую, концептуально единую характеристику состояния законодательства. Кроме того, данный способ не гарантирует отказа от приоритета ведомственных интересов при проведении правового мониторинга. Результаты децентрализованного способа организации системы правового мониторинга в лучшем случае могут положительно влиять лишь на отдельные институты и отрасли законодательства, а не на всю его систему в целом.
Этапы проведения правового мониторинга
Проведение правового мониторинга предполагает следующие этапы:
1. Определение и конкретизация цели мониторинга, соответственно
— выбор его вида. В зависимости от цели и вида мониторинга корректируется методология его проведения.
2. Определение объекта мониторинга с учетом конкретизации его цели.
На этой стадии необходимо «собрать» весь нормативный массив, касающийся выбранного объекта правового мониторинга, включая подзаконные и ведомственные акты, а также нормативные правовые акты субъектов Федерации.
Важное значение имеет информация о правоприменительной практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в качестве объекта мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового сознания.
3. Определение круга субъектов мониторинга (представительные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества), их полномочий и ответственности по проведению мониторинга; определение круга должностных лиц, ответственных за его проведение.
4. Разработка программы и плана проведения мониторинга.
5. Мониторинговые наблюдения, их анализ и оценка.
6. Итог мониторинга включает в себя подготовку документа по результатам его проведения. Особенно важно установить статус результатов правового мониторинга: выводы из проведенного исследования формулируются как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям; предусматриваются формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре государственной власти и местного самоуправления и т. п.). На результаты мониторинга должен распространяться принцип информационной открытости, т. е. они должны быть обнародованы путем публикации в средствах массовой информации (газеты, телевидение, радио), а также путем размещения соответствующей информации на официальных сайтах в сети Интернет.
По результатам правового мониторинга представительным и исполнительным органам государственной власти следует предложить составлять специальные сводные материалы, основные положения которых могут включаться в ежегодный доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации».
