CC BY
17УДК 347.45.47
ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРИНЦИПОВ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ И НЕЗАВИСИМОСТИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Курц Николай Александрович
кандидат юридических наук,
старший преподаватель кафедры организации и обеспечения безопасности судебной и правоохранительной деятельности Восточно-Сибирского филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия»
г. Иркутск e-mail: kurc_nikolai@list.ru
ABOUT PRINCIPLES OF PROVIDING AUTONOMY AND INDEPENDENCE OF THE JUDICIARY IN PUBLIC PROCUREMENT
Nikolay Kurts
Candidate of Science
Major Assistant of the Department of the Organization and Security of the Judiciary and Law Enforcement
of the East-Siberian Branch SBEE HE «Russian state University of Justice»
Irkutsk
АННОТАЦИЯ
В статье рассматривается необходимость соблюдения принципов разделения властей, независимости и самостоятельности судов при осуществлении правового регулирования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения деятельности судебных органов. Автор приходит к выводу о необходимости особого правового регулирования закупочной деятельности судебных органов. Проводится критический анализ действующей системы контроля государственных закупок на предмет выявления конфликта интересов разных ветвей государственной власти и предлагаются меры по его исключению.
ABSTRACT
The article is devoted to observance of the principles of division of the authorities, independence and independence of courts in case of legal regulation of procurement of goods, works and services for ensuring activity of judicial authorities. The author comes to a conclusion about need of special legal regulation of this type of public procurement. There arecritical analysis of the operating monitoring system of public procurement regarding identification of the conflict of interests of different branches of the government and measures for its exception.
Ключевые слова: государственные закупки; судебная система; независимость судов; государственные заказчики; принцип разделения властей.
Keywords: government procurement; judicial system; independence of the courts; state customers; principle of division of the authorities.
Единое правовое регулирование закупок товаров, работ и услуг всеми государственными и муниципальными заказчиками имеет давние традиции в отечественном законодательстве. Начиная с петровских времен закупки вне зависимости от «личности» закупающего органа именовались «казенные подряды и поставки», что объяснялось единым источником их финансирования — средствами государственной казны. Схожая ситуация наблюдалась в
советский период, а также при переходе к рыночной экономике. Нельзя не отметить, что в ходе исторического развития развивалось и правовое регулирование публичных закупок, подвергаясь все большей дифференциации: первоначально произошло разграничение закупок товаров от закупок работ и услуг, позднее муниципальные закупки отделились от государственных, а последние в свою очередь были разделены на закупки для федеральных
1(9)/2015 Глагол ъ
правосудия
нужд и нужд субъектов Российской Федерации. Наконец, в рамках государственных закупок обособились закупки для обеспечения нужд государственных внебюджетных фондов, государственной корпорации «Росатом» и иных юридических лиц (в том числе лиц, на закупки которых распространяется Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ).
Одними из субъектов закупочной деятельности, обладающими значительными особенностями правового статуса, являются органы судебной системы Российской Федерации. Как справедливо отмечается в литературе, они характеризуются фактической двойственностью своего правового положения: с одной стороны, реализуя определенные государственные полномочия (применительно к судам речь идет, как правило, об осуществлении правосудия), они являются участниками административных правоотношений, с другой стороны, в качестве субъекта тех или иных гражданских правоотношений суды выступают на равных началах с иными лицами — участниками этих отношений [6].
Между тем правовое положение судов как участников общественных отношений (и гражданских, и административных) базируется на следующих нормах. В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10). Гарантии самостоятельности судебных органов установлены как Конституцией Российской Федерации (ст. 118, 120, 124), так и специальным законодательством, в частности Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № ЗО-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации» и др.
Принципы самостоятельности и независимости судебной власти также составляют основу международно-правового регулирования статуса судебных органов, в рамках которого приняты Основные принципы независимости судебных органов (1985), Процедуры эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов (1989), Рекомендация № R(94)12 Комитета министров государствам — членам Совета Европы о независимости, эффективности и роли судей
(1994), Европейская хартия о статусе судей и Пояснительный меморандум к ней (1998) и иные международно-правовые акты. Таким образом, принцип независимости судебной власти раскрывается через самостоятельность судебных органов и недопустимость вмешательства в любой форме в деятельность судов по осуществлению правосудия.
Конституция Российской Федерации в развитие указанного принципа декларирует необходимость финансирования судов с учетом обеспечения возможности полного и независимого осуществления правосудия (ст. 124), а федеральное законодательство закрепляет за судами самостоятельность в распоряжении средствами, выделенными на обеспечение их деятельности (ст. 4 Федерального закона от 10 февр. 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации»).
В соответствии с действующим законодательством право самостоятельно распоряжаться выделяемыми судебному органу бюджетными ассигнованиями, направлять их для использования по целевому назначению, а также право подписи платежных и иных документов при совершении операций по лицевому счету принадлежит председателю соответствующего суда, который при этом обладает статусом судьи, осуществляет рассмотрение дел и ведет иную процессуальную деятельность.
Указанные особенности, присущие исключительно судебным органам как специализированным органам государственной власти, главной целью которых является разрешение споров и осуществление правосудия, не могут не сказываться на правовом регулировании гражданско-правовых отношений, сторонами которых выступают суды, в частности отношений по закупкам товаров, работ, услуг.
Прежде всего, необходимо отметить, что с вступлением в силу Закона о контрактной системе значительно усилился контроль и надзор за закупочной деятельностью государственных и муниципальных заказчиков. Закон наделяет правом проведения контрольных мероприятий органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок (ФАС России), органы исполнительной власти, осуществляющие правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы (Федеральное казначейство) и органы внутреннего государственного финан-
сового контроля (Росфиннадзор). Кроме того, Законом предусматривается возможность проведения ведомственного и общественного контроля за закупками. Наконец, квазиконтрольными являются по существу мониторинг и аудит в сфере закупок, осуществляемые Минэкономразвития России и Счетной палатой Российской Федерации соответственно.
Между тем не стоит забывать, что органы, осуществляющие контрольные функции и, что важно, обладающие властными полномочиями по контролю в сфере закупок, в большинстве своем обладают статусом органов исполнительной власти и, следовательно, могут представлять интересы публично-правового образования в суде и выступать в качестве лица, участвующего в деле, рассматриваемом судом.
В этой связи, как нередко отмечается, совмещение контрольных полномочий в отношении судов и полномочий лица, участвующего в судопроизводстве, порождает конфликт интересов [2; 3]. Кроме того, осуществление органом исполнительной власти финансового контроля в органах судебной власти противоречит как конституционным, так и международно-правовым принципам независимости суда.
Позитивной видится практика Федеральной антимонопольной службы, установившей локальным актом порядок рассмотрения обращений государственных заказчиков, являющихся органами судебной власти, а также органами Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, только территориальными управлениями ФАС России, расположенными в столицах соответствующих федеральных округов. Данный подход применяется и при проведении контрольных мероприятий. Так, жалоба участника закупки на решение комиссии суда, расположенного на территории Иркутской области, подлежит рассмотрению Управлением ФАС России по Новосибирской области (столице Сибирского федерального округа).
Указанная позиция позволила частично устранить конфликт интересов в деятельности контрольных органов и оградить суды от угрозы вмешательства в их деятельность со стороны органов исполнительной власти. Вместе с тем вероятность возникновения конфликта остается в случае оказания ведомственного давления на контролирующий орган со стороны вышестоящего субъекта. Кроме того,
приказ ФАС России от 12 августа 2008 г. № 304, закрепляющий данный порядок, в Минюсте России не зарегистрирован, в установленном порядке не опубликован, в связи с чем не является нормативным правовым актом, регулирующим вопросы подведомственности рассмотрения территориальными органами ФАС России жалоб на действия (бездействие) заказчика [4; 5].
Таким образом, логичным видится приведение правового регулирования контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок в соответствие с конституционными и международно-правовыми принципами независимости судебной власти, в частности путем устранения существующих конфликтов интересов и предотвращение их появления, установления специального правового режима контроля за закупочной деятельностью судебных органов, а также дальнейшей дифференциации правового регулирования публичных закупок.
Данные задачи, на наш взгляд, могут быть достигнуты при сокращении числа субъектов, обладающих контрольными полномочиями в сфере закупок по отношению к органам судебной власти. Целесообразным представляется наделение контрольными полномочиями лиц, не являющихся сторонами в делах, рассматриваемых судами, к которым априори не могут быть отнесены органы исполнительной власти.
Наиболее компетентным государственным органом, контроль и надзор со стороны которого не порождали бы конфликт интересов и нарушение принципа независимости судов, является Счетная палата Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» она является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию. Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. В этой связи следует признать удачной закрепленную в Законе о контрактной системе идею об осуществлении Счетной палатой Российской Федерации аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, в том числе и в отношении судебных органов.
Кроме того, оперативный контроль за закупками судами товаров, работ и услуг должен осуществляться в рамках ведомственного контроля соответствующим главным распорядителем бюджетных средств. На сегодняшний день эту роль играет Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, осуществляющий организационное обеспечение деятельности федеральных судов (за исключением Верховного Суда Российской Федерации). Согласно ст. 1 Федерального закона от 8 января 1998 г. «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» под организационным обеспечением деятельности федеральных судов понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического, информационного и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия.
Наконец, еще одним видом контроля закупок товаров, работ, услуг для нужд судебных органов должен выступать общественный контроль со стороны граждан и общественных объединений. Данный способ корреспондирует с основными целями закупок для публичных нужд — достижение общего блага. Он доказал свою эффективность, и, что примечательно, субъекты общественного контроля не обладают по отношению к подконтрольным лицам властно-распорядительными полномочиями, что исключает возможность возникновения конфликта интересов.
Кроме того, в рамках отмеченного ранее направления дифференциации правового регулирования государственных и муниципальных закупок, в частности в зависимости от «личности» заказчика, перспективным видится расширение круга товаров, работ и услуг, закупаемых для обеспечения деятельности судебных органов с использованием специальных закупочных процедур, в частности закрытых торгов. В настоящее время Закон о контрактной системе предусматривает применение закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при проведении закупок услуг по уборке помещений, услуг водителей для обеспечения деятельности судей, судебных приставов. Полагаем, что такой перечень нуждается в расширении путем включения, например, закупок товаров, работ, услуг, непосредственно влияющих на нормальное функционирование судебного учре-
ждения: строительство здания суда, техническое обслуживание информационных систем, систем безопасности здания суда, информати-зационное сопровождение судебного органа и т. д. Согласимся с высказанным в литературе мнением, что такой подход обеспечивает соблюдение гарантий безопасности и неприкосновенности судей, а также позволяет избежать ряда неблагоприятных ситуаций, могущих возникнуть при осуществлении закупки, таких как конфликт интересов между заказчиком — судебным органом и его контрагентом по государственному контракту, являющимся стороной по делу, рассматриваемому тем же судом, либо возможное давление на судебный орган со стороны его контрагента [6].
Кроме того, финансирование судебной системы в силу указанного выше принципа независимости суда, предусматривающего в том числе и финансовую независимость, имеет ряд особенностей, главной из которых является недопустимость произвольного уменьшения финансирования судов без получения в установленном порядке согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации, что было подтверждено правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформированной в разгар экономического кризиса 1998 г. [1].
Данный подход соответствует и международно-правовому регулированию статуса судов, устанавливающего, в частности, необходимость надлежащего финансирования учреждений, занимающихся отправлением правосудия (Венская декларация и программа действий, принятая на II Всемирной конференции по правам человека, июнь 1993 г.).
Представляется, что сокращение финансирования судебной системы также являет собой одну из угроз ее надлежащему функционированию, в том числе и при осуществлении судами закупок товаров, работ и услуг, противодействие которой может быть осуществлено в рамках существующей конституционно-правовой системы сдержек и противовесов.
Подводя итог, заметим, что принятие Закона о контрактной системе, ознаменовавшее новую стадию развития правового регулирования государственных и муниципальных закупок, стало одновременно и очередным этапом дифференциации правового режима закупок в зависимости от объекта закупки, «личности» заказчика, источника финансирования
и иных оснований. Примечательно и то, что обособление закупок услуг по уборке помещений и услуг водителей для обеспечения деятельности судей стало первым шагом на пути к выделению особого режима закупок товаров, работ, услуг для нужд судебных органов. Полагаем, дальнейшее развитие правового регулирования закупок должно быть связано с расширением данного правового режима путем отнесения к нему иных объектов закупок, необходимых для надлежащего обеспечения деятельности судов по осуществлению правосудия, расширения способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), изменения контрольных процедур. Регулирование закупок товаров, работ, услуг для нужд судебных органов должно производиться с учетом конституционных и международно-правовых принципов самостоятельности и независимости, в том числе финансовой, суда, обеспечения безопасности судебной деятельности и недопущения конфликта интересов.
Список литературы
1. О федеральном бюджете на 1998 г. : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 23-П по делу о проверке
конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона // Собр. законодательства РФ. — 1998. — № 30. - Ст. 3801.
2. О финансовом контроле за использованием средств федерального бюджета, выделяемых на финансирование судов Российской Федерации : постановление Президиума Совета судей Российской Федерации от 8 февр. 2007 г. № 111 [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс : справочная правовая система.
3. О некоторых вопросах обеспечения независимого осуществления правосудия арбитражными судами : постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2011 г. № 27 // Вестн. ВАС РФ. - 2011. - № 5. -С.116-118
4. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 июня 2012 г. по делу № А40-77783/11-149-468 [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс : справочная правовая система.
5. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 февр. 2013 г. по делу № А56-41019/2012 [Электронный ресурс] // Кон-сультантПлюс : справочная правовая система.
6. Орлов А. В. О некоторых особенностях проведения закупочных процедур органами судебной власти Российской Федерации, обусловленных необходимостью обеспечения безопасности судей, реализации принципов открытости и доступности правосудия // Рос. судья. - 2014. - № 12. - С. 8-15.
