CC BY
12
УДК 343
У. В. Садиокова ОБ ОБЪЕМЕ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО УПРАВЛЯЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ РУКОВОДИТЕЛЕЙ СЛЕДСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РАЗЛИЧНЫХ УРОВНЕЙ
Сложное организационное построение органов предварительного следствия при широких современных возможностях процессуального управляющего воздействия руководителя следственного органа на деятельность следователя, а также введение УПК РФ в уголовный процесс руководителя вышестоящего следственного органа обусловливает исследование вопроса дифференциации процессуальных полномочий руководителей следственных органов различных уровней, в том числе в контексте обеспечения процессуальной самостоятельности следователя. К л ю ч е в ы е с л о в а: руководитель следственного органа, руководитель вышестоящего следственного органа, процессуальный контроль, процессуальные полномочия.
ON THE VOLUME OF PROCEDURAL CONTROL INFLUENCE OF THE HEADS OF INVESTIGATIVE BODIES AT VARIOUS LEVELS
The complex organizational structure of the preliminary investigation bodies with the wide modern possibilities of the procedural control influence of the head of the investigative body on the activities of the investigator, as well as the introduction of the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation into the criminal process of the head of a higher investigative body, causes the study of the issue of differentiation of the procedural powers of the heads of the investigative bodies of various levels, including in the context of ensuring procedural independence of the investigator.
K e y w o r d s: head of an investigative body, head of a higher investigative body, procedural control, procedural powers.
Поступила в редакцию 9 марта 2023 г.
Руководитель следственного органа является полноправным руководителем предварительного следствия, властно-распорядительный характер процессуальной деятельности которого сегодня усилен настолько, что, реализуя свои полномочия, он способен повлиять фактически на любую правовую ситуацию, возникающую при расследовании преступлений. Сфера его процессуального управляющего воздействия не ограничена кругом вопросов. Объем и характер процессуальных полномочий позволяют руководителю следственного органа контролировать ход следствия, оценивать законность, обоснованность и целесообразность принимаемых следователем процессуальных решений, предупреждать и устранять допускаемые нарушения закона на любом этапе расследования, начиная с проверки сообщения о преступлении до окончания предварительного следствия. Вместе с тем наделение руководителя следственного органа широким кругом процессуальных полномочий свиде-
© Садиокова У. В., 2023
тельствует не только об усилении возможностей процессуального воздействия на деятельность следователя, но и повышении ответственности за ее законность и обоснованность, а также принимаемые следователем процессуальные решения1.
С целью разграничения объема процессуального управляющего воздействия руководителей следственных органов различных уровней в законе дифференцированы полномочия руководителя следственного органа территориальных органов на региональном и федеральном уровнях, определяя их исключительную компетенцию. В этих целях в УПК РФ используется также понятие «руководитель соответствующего следственного органа».
Так, руководитель следственного органа по субъекту полномочен:
продлевать срок следствия, давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства о продлении срока содержания под стражей до 12 месяцев (ч. 5 ст. 162 УПК РФ; ч. 2 ст. 109 УПК РФ) или
предельного срока по его истечении для ознакомления обвиняемого с материалами уголовного дела (ч. 7 ст. 109 УПК РФ).
Руководитель следственного органа Следственного комитета РФ по субъекту вправе также принимать решения в отношении отдельных категорий лиц о возбуждении уголовных дел (или давать согласие на его возбуждение), давать согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения в порядке, предусмотренном главой 52 УПК РФ.
Руководитель следственного органа на федеральном уровне полномочен:
- продлевать срок следствия свыше 12 месяцев (ч. 5 ст. 162 УПК РФ);
- давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства о продлении срока содержания под стражей свыше 12 месяцев до 18 месяцев (ч. 3 ст. 109 УПК РФ);
- рассматривать требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства при несогласии с ними руководителей нижестоящих следственных органов (ч. 6 ст. 37 УПК РФ);
- давать согласие следователю на обжалование Генеральному прокурору Российской Федерации решений прокурора и вышестоящего прокурора, вынесенных в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ и ч. 4 ст. 211 УПК РФ (ч. 4 ст. 221 УПК РФ).
Исключительно в компетенции Председателя Следственного комитета РФ находятся: определение места проведения следствия по преступлению, направленному против интересов Российской Федерации, совершенному вне ее пределов иностранным гражданином или лицом без гражданства, не проживающим постоянно в Российской Федерации (ч. 4.1 ст. 152 УПК РФ); возбуждение уголовного дела (или дача согласия на его возбуждение); дача согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании в качестве меры пресечения заключение под стражу в отношении отдельных категорий должностных лиц в порядке, предусмотренном главой 52 УПК РФ; направление в Конституционный Суд РФ, квалификационную коллегию судей представления о
1 См.: Садиокова У. В. Процессуальные полномочия руководителя следственного органа : теория и практика реализации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2021.
возбуждении уголовного дела в отношении судьи, привлечении его в качестве обвиняемого (ч. 5 ст. 448 УПК РФ), избрании в отношении его меры пресечения заключения под стражу или о производстве обыска (ч. 4 ст. 450 УПК РФ).
Дифференциация в уголовно-процессуальном законе компетенции начальников конкретных следственных подразделений, непосредственно выполняющих функцию расследования преступлений, без относительно их уровня усматривается и в определении полномочий руководителей соответствующих следственных органов, а именно:
- продления срока предварительного расследования (ч. 4 ст. 162 УПК РФ);
- отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и возбуждение уголовного дела либо направление материалов для дополнительной проверки со своими указаниями, с установлением сроков их исполнения (ч. 6 ст. 148 УПК РФ).
Изложенное свидетельствует об особом внимании законодателя и иерархически выстроенной им в этой связи системе упреждающего процессуального контроля руководителей следственных органов различных уровней за принятием ключевых процессуальных решений следователями, прежде всего связанных с ограничением конституционных прав и свобод участников уголовного судопроизводства, призванной обеспечить законность предварительного следствия.
Важным в исследуемом вопросе является введение внесенными изменениями в УПК РФ в результате проведенной реформы организации досудебного производства 2007 г. нового участника уголовного процесса - руководителя вышестоящего следственного органа. Не определяя его процессуальные полномочия в отдельной норме, закон наделил указанного участника четко ограниченным кругом правомочий, содержащихся в различных статьях уголовно-процессуального кодекса.
Так, согласно положениям УПК РФ руководитель вышестоящего следственного органа обладает правомочиями:
1) определения подследственности (ч. 3, 6 ст. 152 УПК РФ);
2) отмены незаконных или необоснованных постановлений нижестоящего руководителя следственного органа (п. 7 ч. 1 ст. 39 УПК РФ);
3) рассмотрения письменных возражений следователя:
- на указания руководителя следственного органа (ч. 3 ст. 39 УПК РФ);
- действия (бездействие) и решения руководителя следственного органа (ч. 4 ст. 124 УПК РФ);
- требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства в случае несогласия с ними руководителя следственного органа либо следователя (ч. 6 ст. 37 УПК РФ);
- принятие решения об отводе руководителя следственного органа (ч. 1 ст. 67 УПК РФ).
Приведенные полномочия являются средствами процессуального контроля руководителя вышестоящего следственного органа в отношении процессуальной деятельности подчиненных нижестоящих следственных подразделений.
Введение в уголовный процесс руководителя вышестоящего следственного органа и определение в законе объема его процессуальных полномочий
имело своей целью ограничить правомочия руководителей следственных органов различных уровней по возможному вмешательству в процессуальную деятельность следователей нижестоящего уровня, выступая гарантией соблюдения их процессуальной самостоятельности.
В связи с этим принципиально важным является обсуждаемый в теории уголовного процесса и возникающий в правоприменительной деятельности вопрос, обладают ли руководители вышестоящих следственных органов наряду с приведенными выше процессуальными полномочиями руководителя следственного органа, предусмотренных в ст. 39 и иных статьях УПК РФ, относительно деятельности нижестоящих следственных подразделений. Считаем, что нет.
Сформулированное в положениях п. 38.1 ст. 5 УПК РФ понятие руководителя следственного органа как должностного лица, возглавляющего соответствующее (выделено нами. - У. С.) следственное подразделение, (его заместителя), по сути, определяет пределы его процессуального управляющего воздействия, ограниченного процессуальной деятельностью конкретного, возглавляемого им следственного подразделения.
Тем самым изложенные положения во взаимосвязи между собой определяют, что руководитель вышестоящего следственного органа не обладает процессуальными полномочиями руководителя следственного органа в отношении деятельности нижестоящих следственных подразделений. Его компетенция в отношении их процессуальной деятельности ограничивается ведомственным (организационным) управляющим воздействием, имеющим непроцессуальные правовую основу, характер и содержание. Процессуальный контроль руководители вышестоящих следственных органов за деятельностью следователей и руководителей нижестоящих следственных органов осуществляют в пределах предоставленных им УПК РФ полномочий, приведенных выше.
Иное означало бы нивелирование идеи законодателя о дифференциации процессуальных полномочий и объема процессуального управляющего воздействия руководителей следственных органов различных уровней. С учетом приведенных доводов мы не разделяем суждений отдельных авторов, занимающих противоположную позицию2.
Вместе с тем следует отметить, что УПК РФ не регламентирует понятие «руководитель вышестоящего следственного органа». Определяя дифференцированную компетенцию вышестоящего руководства, уголовно-процессуальный закон использует два словосочетания: «руководитель вышестоящего следственного органа» (ч. 6 ст. 37, ч. 3 ст. 39, ч. 4 ст. 124, ч. 6 ст. 152 УПК РФ) и «вышестоящий руководитель следственного органа» (ч. 1 ст. 67, ч. 3 ст. 152, п. 10 ч. 1 ст. 448 УПК РФ). Это положение имеет принципиальное значение.
При определении понятия вышестоящего руководства в правовой регламентации уголовно-процессуальных отношений между властными субъектами уголовного судопроизводства следует исходить из централизованной системы следственных органов, ее уровней с подчинением руководителей нижестоящего уровня вышестоящим. Иное толкование порождает коллизию
2 См.: Табаков С. А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел : дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2009. С. 127.
норм уголовно-процессуального закона с административно-правовыми нормами и вызывает затруднения в их правоприменении.
Так, вышестоящим руководителем для заместителя начальника следственного подразделения является его непосредственный начальник - начальник следственного подразделения. Однако в процессуально-правовом понимании этого термина начальник следственного подразделения и его заместитель приравнены друг к другу и обладают одним процессуальным статусом руководителя следственного органа и равными процессуальными полномочиями. Тем самым процессуально они не выступают по отношению друг к другу как вышестоящий и нижестоящий руководители, и это положение является принципиально важным в определении их процессуальной компетенции.
С учетом изложенного неверным представляется определение в приказе Следственного комитета РФ «вышестоящим» руководителя, которому руководитель следственного подразделения непосредственно подчинен, а также руководителя вышестоящих следственных органов (следственных подразделений), их заместителей, в компетенцию которых входит контроль деятельности указанных должностных лиц3. О некорректности подобного определения ранее отмечал в своих трудах и профессор В. П. Божьев4.
Полагаем, во всех случаях употребления в уголовно-процессуальном законе словосочетания «руководитель вышестоящего следственного органа» и «вышестоящий руководитель следственного органа» следует исходить из понятия руководитель органа вышестоящего уровня, и это положение требует адекватного нормативного закрепления. Статью 5 УПК РФ необходимо дополнить п. 38.2 следующего содержания: «38.2) руководитель вышестоящего следственного органа - должностное лицо, возглавляющее соответствующий следственный орган вышестоящего уровня, а также его заместитель;».
Следующим направлением в дифференциации законом объемов процессуального управляющего воздействия руководителей следственных органов различных уровней, обусловленным сложным построением органов предварительного следствия ведомств, в которых они созданы, является определение объема процессуальных полномочий руководителя следственного органа руководителей отдельных их структурных подразделений (ч. 5 ст. 39 УПК РФ). Не останавливаясь на оценке допустимости регулирования процессуальных вопросов на ведомственном уровне и его результатов, как ранее неоднократно являющейся предметом научной дискуссии5, отметим, что законодатель применил в действующем УПК РФ новый подход, выстроив субъектов управления - руководителей следственных органов в иерархическую, централизован-
3 Об установлении объема и пределов процессуальных полномочий руководителей следственных органов (следственных подразделений) системы Следственного комитета Российской Федерации : приказ Следственного комитета РФ от 15 января 2011 г. № 5.
4 См.: Божьев В. П. Проблемы организации процессуального руководства производством предварительного следствия // Проблемы управления органами расследования преступлений в связи с изменением уголовно-процессуального законодательства : материалы Межвуз. науч.-практ. конф. (10 апреля 2008 г.). М., 2008. Ч. 1. С. 23.
5 См.: Садиокова У. В. Процессуальный статус руководителя следственного органа // Законность. 2010. № 9. С. 42-47.
ную вертикаль процессуального контроля, не ограниченную только рамками федерального закона.
С учетом изложенных тезисов следует отметить следующее.
1. Пределы процессуального управляющего воздействия руководителей следственных органов обусловлены: строго определенным кругом должностных лиц, обладающих процессуальными полномочиями руководителя следственного органа; перечнем их определенных в законе процессуальных полномочий; дифференциацией компетенции должностных лиц, обладающих процессуальным статусом руководителя следственного органа; объектом и предметом их процессуального руководства; соотношением процессуального руководства руководителя следственного органа и процессуальной самостоятельности следователя.
2. Современное уголовно-процессуальное законодательство не только регламентирует отношения, возникающие непосредственно между следователем и его процессуальным руководителем, но и выстраивает и регулирует его отношения с руководителем вышестоящего следственного органа, возводя над ним централизованную вертикаль субъектов контроля в целях обеспечения конституционных прав участников уголовного судопроизводства, с одной стороны, определяя при этом в целях обеспечения процессуальной самостоятельности следователя их исключительную компетенцию - с другой.
Академия управления МВД России Садиокова У. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры управления органами расследования преступлений
Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs
of the Russian Federation Sadiokova U. V. Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, of the Management Crime Investigation Authorities Department
E-mail: ulyana578@list.ru
