CC BY
198
Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2013. № 2(14)
ОБ ИНЫХ ВИДАХ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОИЗВОДСТВА
© Е. В. Родионова
Статья посвящена анализу таких разновилностей алминистративного процесса как лисииплинарное произволство, произволство по жалобам м согласительное произволство.
Ключевые слова: административный процесс, алми-нистративное произволство, лисциплинарное произволство, произволство по жалобам, согласительное произ-волство.
Ранее в наших работах мы уже уделяли внимание проблемам административного процесса и такой его разновидности, как производство по административным правонарушениям1. Однако, помимо производства по административным правонарушениям выделяют и иные виды административного процесса. К ним, в частности, относятся дисциплинарное производство, производство по жалобам и согласительное производство.
Дисциплинарное производство. Исходя из анализа действующих правовых норм, теоретических положений о процессуальной деятельности по привлечению к дисциплинарной ответственности можно различить два вида производства: простое и сложное.
Простое производство обычно включает две стадии: 1) возбуждение дела и принятие решения о привлечении к дисциплинарной ответствен-
1 См., напр.: Родионова Е. В. К вопросу о понятии, сущности и перспективах административного процесса // Вестник СаГА. Серия Право. — 2012. — № 2(12). — С. 37—44.
Родионова
Екатерина Владимировна кандидат юридических наук доцент кафедры государственного и финансового права филиал Самарской гуманитарной академии в г. Тольятти
ности, и 2) исполнения принятого решения. Такое производство, как правило, имеет место в случаях, не требующих дополнительной проверки по нарушению дисциплины ввиду ее явности; когда виновный осознает свою вину и раскаивается в совершенном нарушении дисциплины.
Во всех случаях дисциплинарное производство имеет сложную, рутинную форму и, как правило, состоит из пяти стадий2:
1) возбуждение дела о дисциплинарном проступке. Содержание данной стадии заключается в том, что руководитель, наделенный правом применять дисциплинарное взыскание, на основании информации о нарушении дисциплины оценивает свои юрисдикционные полномочия по применению дисциплинарного взыскания. В некоторых случаях, когда это требуется, назначается служебная проверка, целью которой является всестороннее и объективное расследование обстоятельств совершения дисциплинарного проступка. Служебное расследование проводится либо самим командиром (начальником, руководителем), либо лицом, уполномоченным им. В ходе разбирательства могут производиться опросы, ревизии, проверка документов, замеры, должны быть взяты объяснения. Отказ дать объяснения производства не прекращает. Если служебное разбирательство проводилось не субъектом дисциплинарной власти, то, как правило, его результаты оформляются справкой, рапортом либо устным докладом руководителю;
2) рассмотрение дела — осуществляется, как правило, непосредственно руководителем привлекаемого к дисциплинарной ответственности. На этой стадии исследуются все обстоятельства, при необходимости собираются дополнительные материалы для всесторонней оценки и принятия объективного, обоснованного решения. Также на данной стадии анализируются письменные объяснения нарушителя служебной дисциплины, заключение служебной проверки, а также другие документы и материалы, имеющие отношение к делу; оцениваются тяжесть совершенного проступка и степень вины; выбирается вид дисциплинарного взыскания; если к виновному, по мнению руководителя, необходимо применить меры наказания, выходящие за пределы его прав, то он ходатайствует об этом перед вышестоящим руководителем; даются письменные распоряжения должностным лицам (кадровым аппаратам) о подготовке проекта приказа о привлечении виновного в нарушении служебной дисциплины к дисциплинарной ответственности. Дисциплинарное взыскание должно соответствовать тяжести совершенного проступка и степени его вины. При определении вида и меры взыскания принимаются во внимание характер проступка; обстоятельства, при которых он был допущен; прежнее поведение виновного; признание им свое вины; его отношение к службе; время нахождения на службе и знание правил ее несения и другие факторы;
3) вынесение решения о дисциплинарном взыскании. На данной стадии после рассмотрения материалов о деле субъект дисциплинарной власти вправе: вообще не реагировать на деяние, признав это нецелесообразным или признав лицо невиновным; ограничиться напоминанием о необходимости выпол-
2 Миронов А. Н. Административное право : учебник. М. : ИД «ФОРУМ» : ИНФ-РА-М, 2007. С. 289.
нять обязанности предупреждением и иными средствами воздействия, которые не являются взысканиями; направить материалы на рассмотрение общественных организаций (профсоюз, комитет и т. п.); наложить на виновного дисциплинарное взыскание; если руководитель считает предоставленную ему дисциплинарную власть недостаточной, то он может направить материалы вышестоящему руководителю для решения вопроса об ответственности; при наличии в действиях виновного признаков преступления направить материал в орган, который вправе возбуждать уголовное дело;
4) решение о наложении дисциплинарного взыскания руководитель принимает в форме приказа, который является индивидуальным актом управления и должен удовлетворять всем требованиям, предъявляемым к актам подобного рода. При нарушении дисциплины совместно несколькими лицами дисциплинарные взыскания налагаются на каждого виновного в отдельности и только за совершенное им нарушение. Привлеченный к дисциплинарной ответственности вправе обжаловать наложенное на него дисциплинарное взыскание вышестоящему руководителю или в суд. В случае подачи жалобы приведение в исполнение дисциплинарного взыскания, как правило, не приостанавливается;
5) исполнение решения: эта стадия является завершающей и состоит в объявлении виновному под расписку приказа о наложении на него дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения.
Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.
Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.
Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт.
Работники, подвергнутые дисциплинарному взысканию, не освобождаются от материальной ответственности за причиненный ущерб, а также от привлечения к административной или уголовной ответственности, если они виновны в совершении административного правонарушения (проступка) или в их действиях содержатся признаки состава преступления. Основаниями такой ответственности могут служить нарушения или неисполнение законодательства, злоупотребление служебными полномочиями, взяточничество, халатность и др.
Производство по жалобам. Жалоба представляет собой обращение в государственные или иные официальные органы, к их должностным лицам по поводу нарушенного права или законного интереса гражданина. Российское законодательство различает общее право жалобы, которым обладают все граж-
дане, и специальное право жалобы, предоставленное лицам, как участникам гражданского и уголовного процесса, административного и дисциплинарного производства (например, участие в каком-либо процессе в качестве потерпевшего, свидетеля, эксперта).
Общее право жалобы может быть разделено на два вида: право на административное обжалование и право на судебное обжалование.
Основными актами, регламентирующими вопросы, касающиеся общего права на административное обжалование, являются действующие Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» от 02.05.2006 г. № 59-Ф33и Закон РФ от 27.04.1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»4. В соответствии с названными законами могут быть обжалованы действия любого должностного лица, нарушившего права и свободы граждан. Закон не ограничивает круг лиц, имеющих право подать жалобу. В то же время запрещается пересылка жалобы на рассмотрение того органа или должностного лица, на действия которых подана жалоба (п. 6 ст. 8).
Жалоба может быть подана гражданином на действия (решения), нарушившие его права и свободы, либо непосредственно в суд (где она рассмотрена по правилам гражданского производства), либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию и объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Жалоба подлежит рассмотрению в тридцатидневный срок.
Если гражданину в порядке административного производства отказано в удовлетворении жалобы или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, то он вправе обратиться с жалобой в суд.
Жалоба подается в суд по месту жительства гражданина, права которого нарушены, либо в суд по месту нахождения органа (должностного лица), действиями которого были нарушены права гражданина.
Законодательством Российской Федерации определены сроки давности, в течение которых может быть подана жалоба. Например, гражданин может обратиться в суд с жалобой в течение 3 месяцев с того дня, когда ему стало известно о нарушении его прав. Кроме того, он наделен правом подать жалобу в суд в течение 1 месяца со дня, когда ему стало известно об отказе в удовлетворении жалобы вышестоящим органом (должностным лицом), или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
Суд, рассматривая жалобу, может вынести решение о признании обжалуемого действия незаконным и отменить применение к гражданину меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Суд может также, признав обжалуемое действие законным, отказать в удовлетворении жалобы.
Российское законодательство закрепляет право граждан обжаловать в суд любые коллегиальные и единоличные действия (решения) государственных
3 Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
4 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
органов, органов местного самоуправления, организаций, различных объединений и их должностных лиц, в результате которых были нарушены права и свободы граждан, либо созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод, либо незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Не могут быть обжалованы действия, проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, а также действия, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Право на специальную административную жалобу дополняет право на общую административную жалобу. Ее основания и порядок разрешения регламентируются Кодексом об административных правонарушениях РФ, Таможенным кодексом РФ.
Специальное право жалобы связано с особенностями правового статуса граждан, имеющих право на обращение с такой жалобой (например, военнослужащего). Относительно данной категории лиц предусматривается иной порядок внесудебного и судебного обжалования. Так, в качестве субъектов обжалования могут быть только лично заинтересованные в деле лица и их законные представители. Жалоба подается в более краткие сроки и в письменном виде (устная жалоба не рассматривается). Так, военнослужащий вправе обжаловать действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие его права и свободы, в порядке подчиненности и в военный суд.
Проблема производства по жалобам в нашем государстве заключается в том, что гражданами ежегодно направляются в органы государственной власти, органы местного самоуправления много тысяч жалоб на действия и бездействие должностных лиц. Граждане просят восстановить их нарушенные права, провести проверку служебной деятельности того или иного должностного лица, а также привлечь к ответственности виновных должностных лиц. Жалобы граждан и юридических лиц в органы публичного управления касаются самых различных аспектов их жизнедеятельности. Однако большое количество жалоб, поступающих в различные органы государственной власти, как показывает практика, вовсе не гарантирует, что нарушенные права граждан, а также хозяйствующих субъектов будут восстановлены, а виновные в этом должностные лица понесут соответствующую юридическую ответственность.
На наш взгляд, сложившееся положение связано с тем, что в настоящее время не достаточно сформирован эффективный организационный и административный механизм работы с жалобами граждан и юридических лиц. Неэффективность работы с жалобами граждан объясняется, в частности, тем, что на практике, вопреки установленным запретам, жалобы направляются тем же должностным лицам, действия которых обжалуются, также имеет место волокита при производстве по жалобам граждан и юридических лиц, нарушение процессуальных сроков рассмотрения жалоб, а также нарушения в режиме делопроизводства по жалобам. Одной из главных причин подобного положения дел в сфере производства по жалобам является то, что в настоящее время отсутствует механизм юридической ответственности должностных лиц за нарушение производства по жалобам.
Между тем нужно отметить, что в Российской Федерации граждане активно пользуются своими правами на подачу жалобы5.
Следует отметить, что производство по жалобам является составной частью административно-юрисдикционного процесса. Как отмечают A.C. Васильев и М.Ф. Орзих, «юрисдикционные производства опосредуют правоохранительную деятельность органов государственного управления. Их основная задача — процессуальное обеспечение определенных мер государственного принуждения»6.
Согласительное производство — новое и пока еще не регламентированное явление административно-юрисдикционного характера. Такого рода процедуры применяются в административном процессе, когда законом предусмотрена возможность применения упрощенного порядка разрешения споров. Такие ситуации, как правило, возникают в различных сферах деятельности исполнительной власти.
Следует отметить, что институт мирового соглашения широко использовался и ныне используется в зарубежной судебной практике. Несмотря на то, что в каждой стране имеются свои особенности проведения примирительных процедур, основная их цель — достижение мирного исхода дела на основе компромисса — характерна для всех вариантов согласительного производства7.
Исходя из анализа научной литературы, можно выделить несколько моделей примирительных процедур, имевших место за рубежом. Во-первых, мировое соглашение как альтернатива судебному решению (например, в США, Англии и др.). Вследствие сложности, длительности и дороговизны судопроизводства в указанных странах используются внесудебные способы заключения мирового соглашения. Во-вторых, мировое соглашение как досудебный вариант решения конфликта (например, в ФРГ, Франции, Испании, Нидерландах и др.). Согласно данной модели, прежде чем рассмотреть спор в суде, сторонам предоставляется право самим мирно решить дело, не задействовав судебные процедуры. В-третьих, заключение мирового соглашения входит в обязанности суда (этот вариант ранее использовался во Франции, Испании и Нидерландах, а на сегодняшний день — в Японии). В судах создаются специальные структуры, в обязанности которых входит примирение сторон. При достижении мирового соглашения оформляется протокол, который имеет силу судебного решения8.
5 Звягин М. М, Сафронов В. А. Административно-правовое регулирование принципов производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов // Административное и муниципальное право. 2010. № 1. С. 9.
6 Васильев А. С., Орзих М. Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. Киев, 1983 (www.eLIBRARY.RU (дата доступа: 05.04.2013)).
7 Турышева Н. В. Примирительные процедуры и мировое соглашение в гражданском процессе зарубежных стран // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 1996. № 3. С. 78.
8 Носырева Е. И. Pound Conference: 25 лет спустя (американская конференция о перспективах альтернативных процедур разрешения споров. Сиэтл, 4—6 апреля 2002 г.) // Третейский суд. 2002. № 3 (www.eLIBRARY.RU (дата доступа: 05.04.2013)).
На сегодняшний день назрела необходимость принятия мер по стимулированию сторон к заключению ими мирового соглашения. В частности, можно было бы предложить внести в действующее законодательство изменение, предусматривающее существенное сокращение размера государственной пошлины по делам, в которых стороны заключили мировое соглашение, или даже о возврате государственной пошлины в случае заключения мирового соглашения.
Проблема эффективного и быстрого разрешения конфликтов всегда остро стояла перед современной системой государственного правосудия. С уверенностью можно сказать, что в настоящее время она получает все большую актуальность в связи с развитием альтернативных методов урегулирования споров — посредничества (медиации), консилиации (процедура примирения), а также некоторых связанных с ними методов.
В литературе традиционно называются преимущества посреднической процедуры перед судебным разбирательством:
• более широкие возможности для достижения обоюдно приемлемого результата (видение конфликта во всей гамме оттенков);
• конфиденциальность процедуры (отсутствие возможности у третьих лиц знакомиться с обстоятельствами конкретного спора — гарантия сохранности коммерческой или личной тайны);
• возможность сохранить деловые отношения с партнером, с которым возник конфликт, одновременно сохранение собственного реноме в глазах третьих лиц, не обращаясь в суд;
• экономия денежных средств (отсутствие необходимости по уплате государственной пошлины за судебные расходы).
В России существует большой объем дискуссионного материала относительно перспектив развития согласительного производства. Большие надежды связываются при этом с развитием системы третейских судов как уже ставшего традиционным способа разрешения споров9. Также ведется работа по становлению института медиации (посредничества)10.
Проблема мирного разрешения конфликтов на межгосударственном уровне особенно остро стоит в сфере международного публичного права. В советской России был написан целый ряд монографий, посвященный такого рода деятельности. Современные же ученые отмечают, что активно использовавшийся в публично-правовой сфере институт посредничества постепенно перешел на частно-правовые отношения и постепенно стал важным фактором их регулирования.
В настоящее время еще рано говорить о сформировавшейся практике оказания посреднических услуг. Все же, процедура посредничества выявляет наряду со своими преимуществами, также и целый ряд недостатков, а именно невозможность принудительного исполнения достигнутого в ходе переговоров и письменно сформулированного решения.
9 См.: Федеральный закон от 24.07.2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3019.
10 См.: Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 193-Ф3 «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4162.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Родионова, Е. В. К вопросу о понятии, сущности и перспективах административного процесса // Вестник СаГА. Серия «Право». — 2012. — № 2(12).
2. Миронов, А. Н. Административное право : учебник. — М. : ИД «ФОРУМ» : ИНФРА-М, 2007.
3. Звягин М. М., Сафронов В. А. Административно-правовое регулирование принципов производства по жалобам в административной деятельности таможенных органов // Административное и муниципальное право. — 2010. — № 1.
4. Васильев А. С., Орзих М. Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. — Киев, 1983.
5. Турышева, Н. В. Примирительные процедуры и мировое соглашение в гражданском процессе зарубежных стран // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. — 1996. — № 3.
6. Носырева, Е. И. Pound Conference: 25 лет спустя (американская конференция о перспективах альтернативных процедур разрешения споров. Сиэтл, 4—6 апреля 2002 г.) // Третейский суд. — 2002. — № 3.
7. Закон РФ от 27.04.1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости СНД и ВС РФ. — 1993. — № 19. — Ст. 685.
8. Федеральный закон от 24.07.2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 30. — Ст. 3019.
9. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 19. — Ст. 2060.
10. Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» // Собрание законодательства РФ. — 2010. — № 31. — Ст. 4162.
