ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПОДХОДА В РОССИЙСКОМ ИСПОЛНЕНИИ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Пруель Н.А.

д.соц.н., доцент. зав. кафедрой социального управления и планирования, Санкт-Петербургский

государственный университет

Липатова Л.Н.

д.соц.н., к.э.н., профессор, Северо-Западный институт управления РАНХиГС, Санкт-Петербург

ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПОДХОДА В РОССИЙСКОМ ИСПОЛНЕНИИ

Ключевые слова: экономика, эффективность, бюджет, государственная программа, ответственный исполнитель.

Keywords: economics, efficiency, budget, state program, responsible executive.

В основе программно-целевого подхода лежит получившая мировое признание теория управления по результатам П. Друкера. Такая технология управления базируется на управленческих решениях, принятых по результатам оценки состояния наблюдаемого объекта на основании заданных показателей и критериев. В большинстве экономически развитых стран этот подход используется и для финансирования государственных расходов, что позволяет повысить их прозрачность и эффективность.

В мире накоплен богатый опыт применения такого подхода. Например, в США на основе такого подхода финансируется более 80% расходов федерального бюджета. В Канаде программно-целевое управление на государственном уровне используется только в отношении отдельных приоритетных сфер, на которые приходится примерно 10% суммарных расходов бюджета. В Австралии рассматриваемая управленческая технология применяется только к бюджетным заявкам на дополнительное финансирование к новым и продолжающимся программам1.

В современной России старт внедрению программно-целевого подхода в государственное управление был дан Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в РФ 20062010 годах», в которой (концепции) направление "Управление по результатам" находится на первом месте в Системе мероприятий по проведению административной реформы.

В настоящее время в стране реализуется 46 госпрограмм по 5 направлениям «Новое качество жизни» (10 госпрограмм); «Инновационное развитие и модернизация экономики» (19 госпрограмм); «Обеспечение национальной безопасности» (8 госпрограмм); «Сбалансированное региональное развитие» (6 госпрограмм); «Эффективное государство» (3 госпрограммы))2, на реализацию которых в 2020 г. было потрачено 12 015 887,4 млн. рублей, или 74% общего объема бюджетных ассигнований (открытая часть)3.

Однако эффективным, как впрочем, и прозрачным, такой подход в нашей стране назвать нельзя. Во-первых, потому, что жизненный уровень россиян за последние 10 лет, когда в основе бюджетного финансирования лежал именно этот подход, изменился незначительно - их реальные денежные доходы, по данным официальной статистики, увеличились всего на 4% (2011-2020 гг.)4.

Во-вторых, признать эффективным основной способ использования федерального бюджета не позволяют материалы, регулярно публикуемые высшим контрольным органом страны. О повышении прозрачности речь тоже не идет, поскольку даже Счетная палата России не может оценить эффективность большой части реализуемых в стране государственных программ.

В своем Заключении на отчет об исполнении федерального бюджета за 2020 г. (далее - Заключение) Счетная палата России представила не только анализ исполнения федерального бюджета по государственным программам, но и отметила их недостатки, а точнее повторила свои замечания о недостатках, выявляемых ежегодно. Так, в соответствующем разделе Заключения, занявшем 20 стр. и изобилующем ссылками на нормативные правовые акты, о нарушениях говорится 3 раза, об отсутствии необходимых действий (информации) - 11 раз, о несоответствии положений госпрограмм другим документам этого уровня - 4 раза, о низкой эффективности - 6 раз. Практически в каждом пунк-

1 Международный опыт разработки типовой модели описания государственных программ и проектов: доклад / Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. - М., 2010. - https://textarchive.ru/c-1003051-p2.html

2 Портал госпрограмм РФ. - https://programs.gov.ru/Portal/home

3 Федеральный закон № 380-Ф3 «О федеральном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» / Консультант плюс. - https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=KLuYhuS906tWPEKV&cacheid=BD68C7F63CEAC9F62FFD43EA93 5F7755&mode=splus&base=LAW&n=348014&rnd=BFF2532F0D9D115B443AD88D70BBE0F5#XuvYhuShI0UDhin8

4 Регионы России. Социально-экономические показатели: Стат. сб. / Росстат. - М., 2020. - С. 232; 2021. - С. 192.

те этого подраздела выявляются существенные недостатки, которые не позволяют надеяться на повышение эффективности государственного управления, а именно1:

- говорится о необходимости утверждения 3 государственных программ, по двум из которых срок реализации наступил; отмечается, что не все государственные программы своевременно приводятся в соответствие с законом (решением) о бюджете; указывается, что по 3 госпрограммам бюджетные ассигнования в течение 2020 г. были увеличены, по 2 - перераспределены, но на показателях это никак не отразилось (они не были скорректированы);

- указывается на большое число участников госпрограмм (по некоторым программам оно превышает 30 участников), что не всегда позволяет обеспечить координацию их деятельности и надлежащее межведомственное взаимодействие;

- указывается на необходимость разработки Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года; подчеркивается, что в госпрограммах не в полной мере отражены национальные цели развития страны (отсутствие и/или расхождение показателей), и их подавляющее большинство (более 81% в 2021 г.) не соответствует стратегическим документам РФ;

- указывается на наличие системных проблем формирования и реализации госпрограмм, в числе которых: неконкретность целей многих госпрограмм; отсутствие четкости в формулировках (что допускает их произвольное толкование и не позволяет обеспечить проверку достижения); несогласованность целей и задач госпрограмм (в некоторых случаях достижение цели не обеспечивается ни одной из задач, или задача не направлена на достижение ни одной из целей); состав основных мероприятий не является достаточным для решения задач; отсутствие взаимосвязи мероприятий госпрограмм, а также межотраслевой взаимоувязки; существование значительного количества показателей, не взаимосвязанных ни с одним из мероприятий и другие недостатки, наличие которых не позволяет в полной мере оценить достижение целей и решение задач;

- выявляется низкий уровень исполнения расходов: неполное кассовое исполнение по 42 госпрограммам (открытая часть, по 43 программам отмечается значительное превышение расходов) в 2020 г. составило 4,7%, по 8 госпрограммам (открытая часть) расходы исполнены менее чем на 90 % (но при этом эффективность 2 из них признана высокой, 1 - выше среднего);

- отражаются недостатки Сводного годового доклада о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ Российской Федерации, подготовленного Министерством экономического развития РФ (отсутствие приложений, содержащих сведения о кассовом исполнении госпрограмм за счет средств государственных и территориальных внебюджетных фондов, консолидированных бюджетов субъектов, внебюджетных источников, а также аналитической информации о вкладе российских субъектов в реализацию госпрограмм и влиянии госпрограмм на развитие приоритетных территорий, а также аналитических сведений об исполнении контрольных событий и показателей госпрограмм);

- указывает на отсутствие Сводных годовых докладов о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм на портале государственных программ и на официальном сайте Минэкономразвития России, как это требует российское законодательство, за ряд лет;

- указывается на недостатки принятых методик (ответственный исполнитель госпрограмм самостоятельно разрабатывает методику оценки эффективности своей работы): большое число показателей (2303 в 2020 г.); несоответствие пилотных госпрограмм Правилам разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации; большое число показателей, не имеющих фактического значения или имеющих предварительную оценку (в 2020 г. - около 9% общего количества показателей, по которым установлены плановые значения), при этом для 35% таких показателей федеральными органами исполнительной власти утверждены методики расчета; расхождение сроков формирования фактических значений показателей госпрограмм и сроков подготовки отчетности; несопоставимость показателей в связи со значительными изменениями их состава;

- выявлены 2 наиболее проблемных направления государственного управления: «Сбалансированное региональное развитие», для которого характерен самый низкий уровень достижения запланированных показателей (59% в 2019 г. и 75% в 2020 г.), и «Инновационное развитие и модернизация экономики», для которого характерно наибольшее количество не достигнутых запланированных показателей (в 2019 г. - 228, в 2020 г. - 253 показателя, что составляет 23 и 22% соответственно);

- указывается на недопустимость пересмотра состава и целевых значений показателей в конце финансового года и в начале года, следующего за отчетным, особенно когда происходит исключение или снижение показателя при сохранении объемов финансирования;

- подчеркивается необходимость своевременного утверждения нормативных актов (в частности, планов мониторинга реализации госпрограмм) и иных документов (в частности, детальных планов-графиков), необходимых для успешной реализации госпрограмм и обеспечения контроля над эффективностью бюджетных расходов;

- указывается на большое число (с тенденцией к увеличению) не выполненных контрольных событий, включенных в план реализации госпрограмм (2020 г. - 15% их общего числа, 2019 г. - 11%, 2018 г. - 12%, 2017 г. - 10,5%, 2016 г. - 12%, 2015 г. - 17%, в 2014 г. - 9%); большое число госпрограмм, эффективность которых оценена Министерством экономического развития РФ на уровне ниже среднего (15 программ, или 35% общего числа); недостаточное влияние основных мероприятий на результативность реализации госпрограмм;

1 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2020 год. -https://ach.gov.ru/audit/13481

С. 157-

- указано на отсутствие отдельных годовых докладов ответственных исполнителей госпрограмм на портале госпрограмм (11 из 35) и/или несоответствие (в 13 из 24 опубликованных докладах) их содержания данным на бумажном носителе;

- отмечается низкое качество подготовленного Минэкономразвития Сводного годового доклада о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ РФ, в частности, указывается на несоответствие данных, приведенных в приложениях Сводного годового доклада о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ РФ, существенные недостатки методики, применяемой для оценки эффективности госпрограмм, в частности, значительное влияние оценки показателей уровня госпрограммы на общую оценку эффективности госпрограммы, недопустимость применения коэффициента 0,7 в случае отсутствия фактических данных и предоставления прогнозных (предварительных) значений и др.; на недопустимость исключения госпрограммы из расчета оценки эффективности в случаях нарушения сроков предоставления отчета и отсутствия показателей уровня госпрограммы (в 2020 г. таких программы было 2);

- указывается на увеличение за последние 3 года госпрограмм с уровнем эффективности реализации ниже среднего; на наличие программ, низкая эффективность которых отмечается длительный период времени (что противоречит Бюджетному Кодексу РФ); в 2020 г. по 16 госпрограммам (37% их общего количества) оценка Минэкономразвития России ухудшилась; как высоко на протяжении ряда лет эффективные оцениваются примерно одни и те же госпрограммы; подчеркнута необходимость принятия решений по результатам оценки эффективности реализации госпрограмм; указано на несостоятельность принятого подхода, в соответствии с которым ответственные исполнители самостоятельно разрабатывают методики для оценки эффективности реализации госпрограмм, поскольку неизбежный субъективизм таких оценок не позволяет оценить ход реализации госпрограмм; и необходимость принятия общих требований к методике оценки эффективности госпрограмм, осуществляемой ответственными исполнителями.

В Заключении Счетной палаты, по сути, ставится диагноз всей системе государственного управления в нашей стране - отмечается, что самый низкий уровень кассового исполнения выявлен по направлению «Эффективное государство», который в 2020 году (открытая часть) составил 81%.

Проведя самостоятельную оценку эффективности реализации госпрограмм в 2015-2020 г., осуществленную на основе контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, Счетная палата РФ установила, что:

высокой оценки не заслуживает ни одна государственная программа из числа программ, реализовывавших-ся в данный период;

средний уровень эффективности в 2015 г. был присвоен 13 программам из 38 (34% их общего числа); в 2016 г. -14 программам из 39 (36%); 2017 г. - 20 госпрограммам из 39 (51%), 2018 г. - 24 программам из 40 (52,5%), 2019 г. -20 программам из 42 (48%), 2020 г. - 18 госпрограммам из 41 (44% их общего числа);

низкий уровень эффективности в 2015 г. был присвоен 7 программам из 38 (18% их общего числа); в 2016 г. - 8 программам из 39 (20,5%); 2017 г. - 8 госпрограммам из 39 (20,5%), 2018 г. - 5 программам из 40 (12,5%), 2019 г. -11 программам из 42 (26%), 2020 г. - 12 госпрограммам из 41 (29% их общего числа);

не подлежали оценке в 2015 г. 18 программ из 38 (47% их общего числа); в 2016 г. - 17 программ из 39 (44%); 2017 г. - 11 госпрограмм из 39 (28%), 2018 г. - 14 программ из 40 (35%), 2019 г. - 11 программ из 42 (26%), 2020 г. -11 госпрограмм из 41 (27% их общего числа).

В 2020 г. госпрограмм, у которых доля показателей, не имевших фактического значения, в общем объеме показателей превысила 10%, было 13 (30% их общего числа), в 2019 г. - 11 (26% общего количества государственных программ). Поскольку оценить эффективность реализации таких программ невозможно, они должны быть признаны не-эффективными1.

Таким образом, по оценке Счетной палаты России, эффективность использования средств федерального бюджета на основе программно-целевого подхода очень низкая: высокоэффективных программ в 2015-2020 г. не было, средний уровень эффективности в 2020 г. был присвоен 44% государственных программ, что во многом объясняет происходящее в стране.

В поиске эффективных способов финансирования бюджетных расходов полезно обратиться к опыту стран, в которых программно-целевой подход в этих целях успешно применяется. Согласно информации, содержащейся в докладе, подготовленном под эгидой Аналитического центра при Правительстве РФ, административные реформы в этих странах сопровождались ослаблением контроля за использованием ресурсов и повышением самостоятельности руководителей органов исполнительной власти/государственных учреждений (в поиске наиболее рационального пути достижения цели - от авторов), сочетались с жесткой ответственностью и строгой подотчётностью за достигнутые результаты в целях обеспечения этим руководителям возможности принимать решения, направленные на эффективную реализацию госпрограмм и на повышение качества государственных услуг .

В России же, по Заключению Счетной палаты, складывающаяся на протяжении ряда лет динамика выполнения показателей (индикаторов) свидетельствует как о недостаточном качестве их планирования при формировании и утверждении госпрограммы, так и об отсутствии мотивации ответственных исполнителей, соисполнителей и участников

1 Правила формирования Сводного годового доклада о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ Российской Федерации // Консультант плюс. - https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=400006# XKRZhuSSgpooVnJp

2 Международный опыт разработки типовой модели описания государственных программ и проектов: доклад / Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. - М., 2010. - https://textarchive.ru/c-1003051-p2.html

госпрограмм в повышении эффективности реализации госпрограммы в целом1. Это свидетельствует о нарушении основных принципов управления по результатам, и не только этой теории, но и управления в целом. Неэффективная система государственного финансирования усложнилась настолько, что для управления самой этой системой специальным Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2021 г. № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации» была создана еще одна система, что вряд ли позволит «запустить» этот механизм.

Очевидно, что требуется принятие неотложных мер по изменению подходов к распределению бюджетных средств, включая введение персональной ответственности за эффективность их использования, начиная с обоснования приоритетности и конкретных значений целей и завершая оценкой их достижения.

1 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2020 год. -https://ach.gov.ru/audit/13481

С. 162. -