CC BY
67Липатова Л.Н.
д.соц.н., к.э.н., профессор, Северо-Западный институт управления РАНХиГС
Карапетян Р.В.
к.э.н., доцент, Санкт-Петербургский государственный университет
О КАЧЕСТВЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
В РОССИИ
Ключевые слова: управление, стратегия, планирование, прогнозирование, качество, эффективность.
Keywords: management, strategy, planning, forecasting, quality, efficiency.
Одной из ключевых функцией любой системы управления и исходной стадией, определяющей эффективность всей системы управления, является планирование. Дефекты, допущенные на этом этапе, снижают эффективность управленческой деятельности, а порой делают ее даже вредоносной. Нередки случаи, когда из-за отсутствия четкого представления (плана) о перспективах развития разоряются не только большие и малые компании, но и перестают существовать целые отрасли, как это произошло с отечественной микроэлектроникой, что привело к целому валу проблем. А в 2021 г. из-за нехватки микрочипов возникли большие проблемы у автомобилестроителей, из-за чего был сильно разбалансирован отечественный авторынок, что привело к значительному росту цен на автомобили и ряд других товаров1. Наряду с действием других проинфляционных факторов это привело к резкому росту инфляции в стране, обуздать которую пока не получается даже после двукратного повышения ключевой ставки (с 4,25% 21.03.2021 до 8,5% 20.12.2021)2. Что также свидетельствует о слабости научного предвидения, лежащего в основе денежно--кредит-ной политики страны.
Так, еще в конце 2020 г., когда Банком России были утверждены Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2021 год и период 2022 и 2023 годов, финансовый регулятор собирался бороться с «продолжительным отклонением инфляции вниз от цели (вблизи 4%)... В отличие от предыдущих лет, когда в основном преобладали проинфляционные риски, в настоящее время Банк России принял меры, чтобы ограничить де-зинфляционные риски, связанные с существенным падением совокупного спроса»3. Но то, что в условиях пандемии может упасть и предложение, а также то обстоятельство, что спад предложения может быть более существенным, чем снижение спроса, предусмотрено не было. Поэтому уже в марте 2021 г. началась череда почти ежемесячных повышений ключевой ставки, после 7 сеансов которого ключевая ставка за неполный год удвоилась, и финансовый регулятор не исключает ее дальнейшего повышения .
В современной России отношение к планированию, мягко говоря, пренебрежительное, причем проявляется это на всех уровнях управления. Начнем с того, что подготовка специалистов в сфере планирования (что ранее осуществлялось в рамках обучения по специальности «Планирование народного хозяйства»), а также анализа хозяйственной деятельности (что ранее осуществлялось в рамках обучения специальности «Бухгалтерский учет и анализ хозяйственной деятельности»), сильно сокращена или не осуществляется совсем. Хотя специалисты этого профиля необходимы для успешной работы всех без исключения предприятий. Из-за отсутствия планирования множатся ошибки управления, потери увеличиваются по мере повышения уровня управления.
О том, что роль планирования и прогнозирования в нашей стране недооценивается на самом высоком уровне управления, говорит тот факт, что в 2020 г. для 57 главных администраторов доходов федерального бюджета (из 85) были характерны серьезные ошибки (более 15 % в ту или иную стороны) при прогнозировании доходов. А некоторые государственные структуры ошиблись в десятки раз: доходы, администрируемые Россотрудничеством, были в 36 раз больше, Министерством иностранных дел РФ - в 10 раз больше их прогнозных оценок5.
А стратегическое планирование, судя по тому, что большинство стратегических документов потеряли свою актуальность, и в реализуемых государственных программах нередко заложены совсем другие параметры6, похоже, при-
1 Дефицит микрочипов вызвал новый кризис в автопроме 30 мая 2021 / Аналитическое агентство АВТОСТАТ. -https://www.autostat.ru/articles/48361/
2 Ключевая ставка, установленная Банком России / Консультант плюс. - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 12453/886577905315979b26c9032d79cb911cc8fa7e69/
3 Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2021 год и период 2022 и 2023 годов (утв. Банком России 05.11.2020). - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_366866/
4 Банк России принял решении повысить ключевую ставку на 100 б.п., до 8,50% годовых / Банк России. Пресс-релиз 17.12.2021. - https://cbr.ru/press/keypr/
5 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2020 год. - С. 140. -https://ach.gov.ru/audit/13481
6 Там же, с. 159.
знано ненужным. Примером такого стратегического документа, призванного обеспечить устойчивое и сбалансированное пространственное развитие нашей страны, сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, ускорение темпов экономического роста и технологического развития, а также обеспечение национальной безопасности страны, является Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. (далее Стратегии), 75% объема которой составляют приложения.
Приложение № 1 этого стратегического документа, которым следует руководствоваться при разработке и реализации отраслевых документов стратегического планирования, государственных программ РФ, а также стратегий социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, по объему занимающее 65% Стратегии, представляет собой Перечень перспективных направлений экономической специализации для каждого из субъектов РФ. Например, таковыми для Республики Мордовия, не имеющей собственной сырьевой базы (из полезных ископаемых в республике добываются известняковый порошок, строительные нерудные материалы, природный песок, известняк, доломит, дробленные и прочие известняковые камни, обычно используемые в качестве заполнителей бетона, для дорожных покрытий и других строительных целей; в добывающей отрасли занято около 200 чел.1; по этому по этому виду деятельности Мордовия занимает последнее место в стране2), признаны: металлургическое производство, производство машин и оборудования, автотранспортных средств, прицепов и полуприцепов и даже компьютеров.
Этому сильно отстающему в уровне социально-экономического развития региону чтобы исправить ситуацию Стратегией рекомендовано также развивать много прочих видов экономической деятельности, а именно: производство прочей неметаллической минеральной продукции, производство прочих готовых изделий, производство прочих транспортных средств и оборудования, ну и, конечно, туризм. Стратегия не помогла региону не только преодолеть отставание, но и избежать банкротства.
Туризм без оценки туристско-рекреационного потенциала и невзирая на наличие/отсутствие туристской инфраструктуры, признан перспективным видом экономической деятельности для 72 субъектов РФ. Исключение составляют только Ненецкий, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Республика Тыва, Забайкальский край, Курганская, Магаданская, Новосибирская, Омская, Пензенская и Тамбовская области, а также Еврейская автономная область. Большинству российских регионов рекомендовано также производить компьютеры, электронные и оптические изделия.
Приложение 5 Стратегии содержит целевые показатели пространственного развития, некоторые из которых не разрабатываются (индекс человеческого развития - последний опубликованный доклад датирован 2018 г. и содержит данные за 2016 г.3), другие имеют слабовыраженную динамику (Рост транспортной подвижности населения по отношению к уровню 2017 года: инерционный сценарий - 115%, целевой - 118%; Рост экспорта услуг от транзитных перевозок по отношению к уровню 2017 года: инерционный сценарий - 135%, целевой - 143%)4.
Неудивительно, что именно для государственных программ направления «Сбалансированное региональное развитие» характерен наиболее низкий уровень достижения показателей - в 2019 г. не достигнуты плановые значения по 41% индикаторов, в 2020 г. - по 25% показателей5.
Другой пример несостоятельности стратегических документов РФ, свидетельствующий о слабой применимости закрепленных в них методик: система показателей для комплексной оценки обеспечения продовольственной безопасности, которая включает более 200 показателей. Пороговые значения по ним не установлены. Расчет интегрального индекса методикой тоже не предусмотрен6. Очевидно, что такая методика работать не будет.
Стратегией экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. установлен перечень для оценки ситуации в этой сфере из 40 показателей. Однако пороговые значения и методы расчета не определены. В итоге каждый исследователь считает по-своему. Другой очевидный изъян этого стратегического документа заключается в следующем. Указав в числе основных вызовов и угроз экономической безопасности страны повышение конфликтного потенциала в зонах экономических интересов Российской Федерации, а также вблизи ее границ, разработчики Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 ни разу не упомянули приграничные регионы7. Хотя многие из них характеризуются бедственным положением, даже те, что находятся в европейской части, о чем свидетельствует очень быстрое сокращение населения. Например, в Псковской области в 1990-2020 гг. жителей стало на 26,5% меньше, в Смоленской области - на 21%, в Брянской области - на 19%, в Курской области - на 18% меньше8.
1 Мордовия: Стат. ежегодник / Мордовиястат. - Саранск, 2020. - С. 96.
2 Регионы России. Социально-экономические показатели: Стат. сб. / Росстат. - М., 2021. - С. 34.
3 Человек и инновации. Доклад о человеческом развитии в Российской Федерации / Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. - М., 2018. - 172 с. - https://ac.gov.ru/publications/topics/topic/13773
4 Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р). - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_318094/
5 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2020 год. - С. 167. -https://ach.gov.ru/audit/13481
6 Перечень показателей в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2021 г. № 296-р. - https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc&base=LAW&n=393943&dst=100008#00Ba8uSmoR7Ma7JB1
Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. (утверждена Указом Президента РФ от 13.05.2017 № 208). - http://www.pravo.gov.ru
8 Регионы России. Социально-экономические показатели: Стат. сб. / Росстат. - М., 2002. - С. 30-31; 2021, с. 43-44.
О существовании подобных дефектов и в других государственных программах говорится в Заключении Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета 2020 г.1.
Целевые ориентиры по одним и тем же показателям в разных документах могут существенно различаться. Например, Стратегией деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период до 2030 года2 было предусмотрено обеспечить к 2020 г. полный охват системой наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха российских городов с численностью населения свыше 100 тыс. человек. А Государственной программой «Охрана окружающей среды» установлен этот же показатель на уровне 85,5% к 2020 г.3.
Вследствие низкого качества обоснования стратегические документы очень быстро теряют актуальность, как это было с Транспортной стратегией Российской Федерации. Еще в конце 2020 г. этот стратегический документ ставил цель - сделать бесплатным общественный транспорт в стране к 2035 г., но уже в августе 2021 г. эта цель была признана нереалистичной .
Нередки случаи, когда фактические показатели значительно превышают установленные программными документами целевые уровни - подобное выявлено в госпрограмме «Юстиция», по итогам реализации которой в 2020 г. более 23% показателей значительно превышали целевые уровни. По 15% показателей были в 2020 г. сильно перевыполнены и по госпрограммам «Развитие рыбохозяйственного комплекса» и «Реализация государственной национальной политики»5, что также свидетельствует о низком качестве прогнозирования.
Различия между плановыми и фактическими значениями показателей, закрепленных документами стратегического развития, могут достигать 500 раз - именно такую точность планирования выявила Счетная палата России в Государственной программе «Экономическое развитие и инновационная экономика»6.
О низком качестве планирования и прогнозирования свидетельствуют и многочисленные факты невыполнения запланированного. В 2020 г. не реализованными остались более 40% запланированных контрольных событий государственной программы «Космическая деятельность России», почти 20% госпрограммы «Охрана окружающей среды», 15% госпрограммы «Информационное общество», по 11% - госпрограмм «Развитие культуры» и «Развитие СевероКавказского федерального округа», 8% запланированных контрольных событий госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» .
Чем объяснить то, что на основе одних и тех же (научных) методов получены настолько различающиеся результаты? Какой из сильно разнящихся планов следует выполнять? Как обосновывался целевой уровень показателей, которые выполняются и сильно перевыполняются очень быстро, или остаются недостижимыми и отменяются? Когда бюджетные средства будут использоваться эффективно? У налогоплательщика справедливо встают эти и другие вопросы. Однако особой надежды на то, что это произойдет скоро, пока нет. По сведениям Счетной палаты России, с каждым годом все большее число государственных программ не соответствуют документам стратегического планирования: в 2016 г. и 2017 г. таких программ было 31 (или 77,5% их общего числа), в 2018 г. - 32 (80%), в 2019 г. - 34 (81% их общего числа)8. Стратегическое планирование идет в одну сторону, а управление - в другую.
Вероятно, признавая низкое качество стратегического планирования, Министерство экономического развития РФ не торопится и с разработкой Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации9. Куда идем - сами не знаем. Для обеспечения научно обоснованного планирования и прогнозирования необходимо наладить подготовку кадров по данной специальности. Для действующего состава органов исполнительной власти - реализовать дополнительные образовательные программы по методам планирования и прогнозирования. Считаем также целесообразным установить персональную ответственность за качество прогнозов с определением мер ответственности, включая отстранение от занимаемой должности.
1 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2020 год. - С. 19. -
https://ach.gov.ru/audit/13481
2
Распоряжение Правительства РФ от 03.09.2010 « 1458-р «Об утверждении Стратегии деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения климата)». - http://www.consultant.ru/
document/cons_doc_LAW_104635/
3
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 326 (ред. от 29.12.2021) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды». - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_162183/
4 Распоряжение Правительства РФ от 27.11.2021 № 3363-р «О Транспортной стратегии Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года». - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_402052/
5 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2020 год. - С. 162. -
https://ach.gov.ru/audit/13481
6
Там же.
7 Там же, с. 169.
8 Там же, с. 159.
9 Там же, с. 160.
