CC BY
116
УДК 37
ОБ АКТУАЛЬНОСТИ НЕКОТОРЫХ ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ ПРИ ИССЛЕДОВАНИИ КУЛЬТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
© Александр Сергеевич Захаров
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Россия, аспирант кафедры теоретической и прикладной социологии, e-mail: [email protected]
В статье обосновывается актуальность ряда теоретико-методологических подходов для исследования современной культуры государственного управления. Автор формулирует ряд позиций, характеризующих культуру государственного управления, и признает многоаспектность ее исследования. Тем не менее, он выделяет наиболее актуальные подходы: «классическая школа» управления (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси); «школа человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мейо, У. Мэрфи); «поведенческий подход» (Г. Саймон, Д. Смитцберг, Д. Истон, Д. Мак-Грегор); «структурный функционализм» (Г. Алмонд, Т. Парсонс); «ситуационный подход» («мягкое мышление» П. Чекланда, «теория нечеткой логики» Л. Заде); «институциональная концепция государства» (М. Прело, М. Дюверже), «теории информационного общества» (Д. Белл, Э. Гид-денс, М. Кастельс, Э. Тоффлер, Ф. Уэбстер).
Ключевые слова: культура государственного управления; теоретико-методологические подходы.
Прежде чем перейти к изложению, на наш взгляд, наиболее актуальных подходов к исследованию культуры государственного управления, отметим, что культура государственного управления предполагает:
- универсальные и специальные знания, умения, организованность, нравственность и целенаправленную деятельность, направленную на непосредственное управление общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей;
- разработку и реализацию технологий правового государственного воздействия на жизнедеятельность общества, в интересах достижения поставленных государством целей, удовлетворения духовных и материальных потребностей, осуществления идеалов, ценностей и целей граждан;
- определение компетентными лицами правил поведения и деятельности людей, регулирование общественных отношений, отвечающих жизненным потребностям и интересам развития общества и государства;
- эффективное функционирование постоянно развивающейся системы государственного управления как совокупности субъектов и объектов управления, имеющих различные функции и полномочия;
- принятие и исполнение управленческих решений, осуществление инновационной деятельности, обеспечивающих жизнеспособность и эффективность системы государственного управления, перманентное раз-
витие ее способности отвечать на вызовы времени и обеспечивать конкурентоспособное и безопасное развитие страны.
Исходя из такой позиции в основе исследования культуры государственного управления могут быть различные и весьма многочисленные подходы. В данной статье хотелось бы остановиться на тех из них, которые, на наш взгляд, актуальны с точки зрения проводимой в России административной реформы и того значения, которое в последнее время отводится проблемам эффективности государственного управления.
В первой половине XX в. на Западе появилась т. н. «классическая школа» (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси) разработавшая теорию управления, содержавшую принципы, определение характеристик и общие закономерности административно-государственного управления. Эта теория может быть использована при изучении и разработке предложений по совершенствованию организационной культуры государственного управления. Используя достижения теории научного менеджмента, разработанной Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, представителями «классической школы» были сформулированы принципы управления, давшие научное обоснование рациональной системы управления государством и организациями и построения их структуры. Практическим результатом «классической школы» явилось создание иерархической регла-
ментированной модели административногосударственного управления линейно-функционального типа. В основу этой модели были положены постулаты: «наука - вместо традиционных навыков», «гармония - вместо противоречий», «сотрудничество - вместо индивидуальной работы», «обеспечение максимальной производительности на каждом рабочем месте». Классический подход дал ясное представление о механизме действия, должностных функциях и управленческих связях системы государственного управления.
Одним из основоположников классического направления считается американский профессор Л. Уайт, опубликовавший в 1926 г. «Введение в науку государственного управления». Анализируя возможности оптимизации функционирования и развития органов администрации для достижения поставленных целей, Уайт выдвинул положение о необходимости обеспечения максимальной эффективности государственного управления при минимальных затратах. Исходя из опыта организации в бизнесе, он выдвинул в качестве основных принципов культуры государственного управления: специализацию, единство распоряжений, сокращение числа служащих, делегирование ответственности, централизацию и гармонию персонала, основанную на корпоративной культуре. Рассматривая вопросы рациональности структуры администрации как иерархической системы, ученый указал в качестве главных ее функций планирование и организацию.
Для понимания сущности, природы и детерминантов культуры государственного управления в качестве основополагающего может быть признан подход Л. Уайта, рассматривавшего культуру как целостную, организованную и интегрированную систему и описавшего ее исходя из понятий материи и энергии, используемой для удовлетворения потребностей жизни.
Неоклассический подход «школы человеческих отношений» (М. Фоллет, А. Мас-лоу, Э. Мейо, У. Мэрфи) отстаивал идею приоритетности человеческого фактора как главного фактора эффективности организации. Теория человеческих отношений позволяет понять роль культуры межличностных отношений, климата и мотивации в организации и их влияние. Поставив под сомнение универсальность классического подхода,
претендующего на всеобщность, сторонники этой теории обратили внимание на то, что культура отношений и социальные (а не экономические) потребности в коллективе нередко становятся ведущим фактором управления. В этой связи была показана значимость улучшения психологического климата в коллективе, создание благоприятных условий для самоутверждения личности и реализации ее творческого потенциала (А. Маслоу).
Концепция «культуры и человека» А. Маслоу позволяет определить в качестве меры совершенства культуры ее способность удовлетворять потребности человека и создавать благоприятные условия для социальной реализации потенциальных способностей личности. Модель идеального общества Маслоу построена на принципах человеческой гармонии, безопасности, возможности максимального развития способностей и самореализации через гуманистическое преобразование социальных институтов культуры и изменение сознания людей.
«Поведенческий подход» (Г. Саймон, Д. Смитцберг и др.), основанный на достижениях социальной психологии и социологии, позволяет объяснить процессы и явления государственного управления через поведение индивидуумов и групп, работающих в его структурах. Ведь акцент делается на осознание, выявление и эффективное использование возможностей личности. С этой целью были исследованы особенности социальных отношений, проблемы характера власти, авторитета и мотивации сотрудников. «Поведенческий подход» обратил внимание на необходимость поиска общих переменных науки управления, составляющих основу понимания поведения человека в процессе управления. С этой целью Д. Истоном были разработаны «единицы анализа», в качестве которых при исследовании процессов управления рассматривались определенные понятия, категории и парадигмы, такие как «решение», «принятие решений», «группа интересов» и др. Д. Истон сформулировал принципы бихевиоральной методологии: «закономерности», «верификация», «методика», «количественные методы», «ценности»,
«систематичность», «чистая наука», «интеграция». Разработанные в рамках бихевиора-лизма «статическая» и «динамическая» концепции управления Д. Мак-Грегора позво-
ляют определить роль принуждения, контроля и заинтересованности в эффективности управленческого процесса. Концепция «мотивационной гигиены» Ф. Герцберга дает возможность понять, что правильная мотивация сотрудников, основанная на базовых потребностях, способствует повышению эффективности управления. Она показала влияние трудовых успехов, признания заслуг, степени ответственности, служебного и профессионального роста на мотивацию поведения людей и формирование благоприятного психологического климата в организации. При этом ученым было сформулировано 8 мотиваций, способствующих удовлетворению трудом: гарантия сохранения работы; социальный статус; трудовая политика в организации; условия труда; отношение непосредственного начальника; личные склонности; межличностные отношения; заработная плата.
«Постбихевиоризм» провозгласил возможность необходимых изменений в государственном управлении в контексте актуальных социально-политических ценностей демократии при сохранении его главных принципов. Акцент был сделан на ответственность ученых за применение своих знаний и свою деятельность в интересах развития общества. «Модернизм» сделал ставку на преодоление односторонности «бихевиора-лизма» за счет дополнения его институциональным подходом, основанным на изучении институтов административно-государственного управления. При этом «модернизм» широко использовал теоретические и эмпирические методы кибернетики, физики и математики, такие как факторный анализ, кон-тен-анализ, вербальные абстрактные модели, теория игр и др. Представитель «модернизма» Д. Спингер обратил внимание на необходимость совокупного анализа таких институциональных явлений, как структура, культура и отношения.
Большие возможности для исследования культуры госуправления имеет системный подход (Т. Парсонс), интегрировавший в себе методы и достижения различных научных школ, в т. ч. теории систем. Системный подход предполагает учет всех факторов, потенциально способных оказать влияние на культуру госуправления, с точки зрения эффективности конечных результатов: время, ре-
сурсы, мотивация, изменение внешней среды и др.
«Структурный функционализм» (Д. Истон, Г. Алмонд, Т. Парсонс) позволяет сфокусировать внимание на факторах культуры госуправления, способствующих или препятствующих интеграции и социальной стабильности системы государственного управления. В рамках этой концепции Т. Парсонс сформулировал два принципа - «распределения» и «интеграции». К «распределению» были отнесены: «средства» (транспорт, жилье, материальные блага, средства производства, включая деньги и власть), «персонал» (обучение, отбор и назначение государственных служащих) и «награды» (престиж). Принцип интеграции был рассмотрен в контексте качества распределения средств. В целом «структурный функционализм» был оценен как несколько абстрактный подход, показавший свою продуктивность лишь в условиях социально-политической стабильности общества.
В 70-е гг. XX в. был разработан «ситуационный подход» к государственному управлению, основанный на использовании возможностей прямого применения науки к конкретным ситуациям и условиям. Сущность этого подхода, в основе которого лежит «мягкое мышление» П. Чекланда и теория нечеткой логики Л. Заде, заключается в корректировании управленческих решений на основе анализа постоянно меняющихся политических, социальных, экономических, экологических, временных и иных факторов, оказывающих влияние на эффективность деятельности организации или системы управления. Ситуационный анализ управленческих задач и решений предполагает выбор научного метода, оценку положительных и отрицательных последствий принятого решения, умение правильной интерпретации факторов и эффектов процесса, способность использования наиболее эффективных приемов, обеспечивающих достижение поставленных целей. «Ситуационный подход» дал возможность установить основные виды внутренних и внешних ситуационных переменных, определяющих развитие процесса управления в конкретных условиях и влияющих на его эволюцию. Внутренние переменные - это цели, задача, структура, технология и коллектив. Внешние переменные -
это политический процесс, научно-технический прогресс, экономическое развитие, социально-культурные изменения, влияние групповых интересов.
«Институциональная концепция государства» (М. Прело, М. Дюверже и др.) понимает государство как институциональную власть, способствовавшую фактическому превращению власти абсолютной в правовую. Культура такой власти предусматривает демократизацию управления, отказ от «кастовости» и проведение необходимых реформ, исключающих возможность кризиса государственной власти. Подход к государству как к социальному, а не правому характерен для Л. Эрхарда. Его концепция связана с повышением социальной роли государственного администрирования за счет нового видения смысла, функций и структуры государственной службы. Согласно этой концепции, ставившей задачу модернизации социальной структуры немецкого общества, на государственной службе все должности должны были занимать специалисты «по общим интересам», определяющие политику государства. Главным принципом подбора профессиональных управленческих кадров считалось понимание интересов всех социальных групп страны. Современная культура государственного управления должна базироваться на принципах ответственности чи-
новников, законности, поддержания порядка и государственной дисциплины в деятельности государственного аппарата, участия в управлении неправительственных организаций, профессиональных союзов и другие общественных объединений.
В последнее время серьезное влияние на культуру государственного управления оказывают информационные технологии и рост значения знания. В этой связи актуализируются теоретико-методологические подходы Д. Белла, Э. Гидденса, М. Кастельса, Э. Тоф-флера, Ф. Уэбстера и др. Однако ценность культуры государственного управления определяется не ее технологиями, а ее социальным содержанием и назначением. В демократической стране интересы и деятельность правительства не расходятся с интересами и деятельностью народа. Особенность современного этапа культуры государственного управления заключается в том, что решающее значение для его эффективности имеет не власть положения, должности, а власть высокой культуры личности, обусловленная врожденными культурными качествами и интеллектуальной культурой человека, властью его универсальных культурологических знаний.
Поступила в редакцию 27.12.2010 г.
UDC 37
ON ACTUALITY OF SOME THEORETICAL AND METHODOLOGICAL WAYS AT RESEARCH OF STATE MANAGEMENT CULTURE
Aleksander Sergeyevich Zakharov, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russia, Postgraduate Student of Theoretical and Applied Sociology, e-mail: [email protected]
The article proves the actuality of some theoretical and methodological ways for research of state management culture. The author formulates the row of positions characterizing the culture of state management and admits the multidimensionality of its research. Nevertheless he marks the most actual ways: “classical school” of management (H. Fayol, L. White, L. Urwick, D. Mooni, T. Woolsey); “school of human relations” (M. Follet, A. Maslow, E. Mayo, W. Murphy); “behavior approach” (G. Simon, D. Smitsburg, D. Easton, D. McGregor); “structural functionalism” (G. Almond, T. Parsons); “situational approach” (“soft thinking” by P. Chekland, “fuzzy logic theory” L. Zadais); “institutional conception of state” (M. Prelo, M. Devurgee), “theory of informational society” (D. Bell, E. Giddens, M. Castells, E. Toffler, F. Webster).
Key words: culture of state management; theoretical and methodological approaches.
