ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ ЗАЩИТЫ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ДЕЛАМ, РАССМАТРИВАЕМЫМ АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.9

С. Б. Щербатых

Воронежский государственный университет

ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ ЗАЩИТЫ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ДЕЛАМ, РАССМАТРИВАЕМЫМ АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ

В статье рассматриваются правоприменительные сложности защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, нарушенных незаконными решениями, действиями (бездействиями) органов и организаций, наделенных публичными полномочиями на основе анализа судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов, проводится сравнительный анализ процессуального порядка в рамках арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Автором предлагается стратегия комплексной защиты прав субъектов предпринимательской деятельности на основе использования процессуальных возможностей административного и арбитражного процесса.

К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, признание незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти.

ABOUT ADMINISTRATIVE PROCEDURAL STRATEGY FOR PROTECTING THE RIGHTS OF COMPANIES IN CASES CONSIDERED BY ARBITRATION COURTS

The article deals with the law enforcement complexities of protecting the rights of companies and businesses violated by illegal decisions, actions (omissions) of bodies and organizations endowed with public powers on the basis of the analysis of judicial practice of courts of general jurisdiction and arbitration courts, a comparative analysis of the procedural order in the framework of arbitration courts and courts of general jurisdiction.The author proposes a strategy for comprehensive protection of the rights of companies and businesses based on the use of procedural possibilities of administrative and arbitration processes.

K e y w o r d s: administrative legal proceedings, recognition of unlawful decisions, actions (inaction) of public authorities.

Процессуальные возможности защиты прав действием (бездействием) нарушены или могут

как граждан, так и субъектов предпринима- быть нарушены права, свободы и законные инте-

тельской деятельности в рамках администра- ресы административного истца или неопределен-

тивного судопроизводства, регламентирован- ного круга лиц либо возникла реальная угроза их

ные гл. 21-22 Кодекса административного нарушения (п. 2 ч. 2 ст. 62 КАС РФ).

судопроизводства РФ1 (далее - КАС РФ), гл. 24 В свою очередь, рассматривая администра-

Арбитражно-процессуального кодекса РФ2 (да- тивное судопроизводство в качестве способа

лее - АПК РФ), реализуются исключительно при эффективной защиты прав субъектов предприни-

обоснованном предположении заявителя или мательской деятельности, необходимо отметить,

административного истца, что нормативным что правоприменительная практика позволяет

актом или индивидуальным актом управления сделать предположение, что обеспечение закон-

«затронуты или нарушаются их права, свободы ности и/или восстановления нарушенных прав

и законные интересы»3. является результатом межотраслевого правоза-

При признании нормативного правового акта щитного решения. Обозначенный тезис обуслов-

одним из условий возникновения у лица права на лен в первую очередь тем фактом, что норма-

их оспаривание в суде признается участие лица тивный акт является основой возникающих или

в правоотношениях, урегулированных данным сложившихся гражданско-правовых отношений.

актом (ч. 1 ст. 208 КАС РФ), и в предмет исследо- В таком случае, при наличии нормативного акта,

вания суда входит проверка того, что оспаривае- имеющего юридического силу и устанавливаю-

мым нормативным правовым актом, решением, щего обязательные нормы для неопределенного

круга лиц, и одновременном гражданско-пра-

© Щербатых С. Б., 2020 вовом споре в качестве эффективного способа

С. Б. Щербатых

29

защиты гражданских прав субъекта предпринимательской деятельности можно рассматривать исключительно оспаривание нормативного акта в порядке, предусмотренном КАС РФ.

Представляется обоснованным утверждать, что особую ценность стратегия комплексной защиты прав субъектов предпринимательской деятельности имеет в рамках правоотношений с субъектами естественных монополий. Необходимо сделать оговорку о том, что под субъектом естественных монополий, в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»4, понимается хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии, а именно при таком состоянии товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Среди субъектов естественных монополий, в частности, следует отметить ОАО «Российские железные дороги», ОАО «Газпром», ФГУП «Почта России», ОАО междугородной и международной электрической связи «Ростелеком», а также дочерние и зависимые общества указанных организаций.

При этом в свете законодательных новелл об обращении с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО)5 «региональный оператор по обращению с ТКО», действующий на территории каждого субъекта РФ по смыслу законодательства, также имеет черты, характерные для субъекта естественной монополии.

Таким образом, правоприменительная практика на момент 2019 г. характеризовалась таким положением дел, что арбитражные суды были перегружены значительным количеством дел в производстве по искам региональных операторов к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям о взыскании оплаты за услуги по сбору и транспортировке ТКО.

В настоящее время имеется нераспространенная правоприменительная практика по признанию недействующими полностью или в части нормативных актов органов исполнительной власти субъектов РФ, регламентирующими обращение с ТКО и статус регионального оператора.

Первым из прецедентных решений являлось решение Ивановского областного суда по делу № 3А-40/20176, оставленное в силе апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 15 марта 2018 г. № 7-АПГ18-17 по иску заместителя прокурора Ивановской области в интересах неопределенного круга лиц к Департаменту энергетики и тарифов Ивановской области о признании недействующим постановления Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 28 июня 2017 г. № 147-к/1 «Об установлении единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на 2017 год», требования были мотивированы тем обстоятельством, что в результате принятия оспариваемого постановления единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами необоснованно завышен, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Ивановским областным судом было вынесено решение о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановления Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 28 июня 2017 г. № 147-к/1 «Об установлении единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на 2017 год». Однако необходимо отметить, что в связи с тем, что срок действия обжалуемого нормативного акта по рассматриваемому делу составлял один год (соотв. до 31.12.2017 г.), а решение суда вступило в законную силу 28 ноября 2017 г., нельзя утверждать, что решение имело значительный правозащитный результат.

Интересным представляется практика рассмотрения Воронежским областным судом аналогичного административного дела8 по административному исковому заявлению физических лиц к Департаменту жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области о признании недействующим в части приказа Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 12 апреля 2018 г. № 78 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Воронежского межмуниципального экологического отходоперерабатывающего кластера»9. Как следует из материалов дела, гражданам на праве собственности принадлежит здание торгового павильона, а также встроенно-пристроенное нежилое помещение, в котором располагается промтоварный магазин. Решением Воронежского областного суда по делу № 3а-624/2019 от 24 октября 2019 г. признан недействующим со

дня вступления решения суда в законную силу приказ Департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 12 апреля 2018 г. № 78 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Воронежского межмуниципального экологического отходоперерабатывающего кластера» в части утверждения нормативов накопления твердых коммунальных отходов для промтоварных магазинов (п. 2.2), торговых павильонов (п. 2.4). Первым апелляционным судом общей юрисдикции Решение Воронежского областного суда по делу № 3а-624/2019 было оставлено без изменения10.

Таким образом, несмотря на признание нормативного акта недействующим, в соответствии с п. 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2011 г. № 5211 разъясняется, что «судебный акт может быть пересмотрен по новым обстоятельствам в связи с отменой судебного акта арбитражного суда или суда общей юрисдикции либо постановления другого органа (п. 1 ч. 3 ст. 311 АПК РФ) только в том случае, если отмененные акты действительно послужили основанием для принятия судебного акта арбитражного суда по данному делу... Признание судом недействующим нормативного правового акта или отмена такого акта в установленном порядке вышестоящим органом или лицом как не соответствующего закону не могут рассматриваться в качестве обстоятельств, предусмотренных п. 1 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, за исключением случаев, когда данный нормативный правовой акт признан недействующим с момента его принятия».

Необходимо признать, что, несмотря на доказанность нарушения прав заявителей применением оспоренного нормативного акта в приведенных примерах из судебной практики и признанием нормативного акта недействующим, способы защиты, регламентированные КАС РФ и АПК РФ, фактически не повлекли к восстановлению нарушенных прав.

Научная доктрина также отмечает несовершенство правового регулирования пересмотра судебных актов, послуживших основанием для обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта12, что права и интересы лица нарушаются применением незаконного нормативного акта независимо от того, с какого момента суд признает его недействующим, и возможность пересмотра по новым обстоятельствам должна распространяться на любые нормативные предписания, признанные судом незаконными, в том числе на те, которые становятся недействующими с момента вступления в

силу решения суда13, что «более справедливой может быть признана формулировка "признание незаконным постановления государственного органа или органа местного самоуправления, послужившего основанием для принятия судебного постановления по делу", которая даст возможность для пересмотра судебных актов и в случаях признания нормативных правовых актов недействующими с момента, отличного от даты их издания»14.

Представляется обоснованным утверждать, что решение обсуждаемой проблемы могло быть осуществлено по аналогии с проектом КАС РФ, опубликованным в 2004 г.15, положения которого предполагали установление нормы о том, что «признанный незаконным нормативный правовой акт признается недействующим с момента вступления постановления суда в законную силу, а в отношении нарушенных прав и интересов заявителя, послуживших основанием для обращения в суд, - с момента их нарушения».

1 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (в ред. от 27.12.2019г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391 ; 2019. № 52 (ч. I). Ст. 7812.

2 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (в ред. от 02.12.2019) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012 ; 2019 (ч. V). № 49. Ст. 6965.

3 Например, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ Суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия), если из его содержания не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца; в соответствии с ч. 2 ст. 194 КАС РФ Суд также вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца; в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными

C. Б. Щербатых

31

государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

4 О естественных монополиях : федер. закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ в (ред. от 29.07.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.

5 Об отходах производства и потребления : федер. закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ (в ред. от 27.12.2019) // Собр. законодательства РФ.1998. № 26. Ст. 3009.

6 О признании недействующим пункта 1 постановления Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 28 июня 2017 г. № 147-к/1 «Об установлении единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на 2017 год» : решение Ивановского областного суда от 23 октября 2017 г. по делу № 3а-40/2017. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс». Документ опубликован не был.

7 Об оставлении без изменения решения Ивановского областного суда от 23 октября 2017 г., которым частично удовлетворено административное исковое заявление о признании недействующим постановления Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 28 июня 2017 г. № 147-к/1 «Об установлении единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на 2017 год» : апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 15 марта 2018 г. № 7-АПГ18-1. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс». Документ опубликован не был.

8 Решение Воронежского областного Суда по делу от 24 октября 2019 г. № 3а-624/2019 // Официальный сайт Воронежского областного суда. URL: https:// oblsud--vrn.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&s-rv_num=1&name_op = doc&number = 917200&delo_ id = 1540005&new=0&text_number=1

9 Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Воронежского межмуниципального экологического отходоперерабатывающего кластера : приказ ДЖКХиЭ Воронежской обл. от 12 апреля 2018 г. № 78 // Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет». URL: http://www. govvrn.ru

10 Информация о ходе движения дела // Официальный сайт Первого апелляционного суда общей юрисдикции. URL: https://1ap.sudrf.ru/modules. php?name = sud_delo&srv_num=1&name_ op = case&case_id = 159990&case_uid = 5ec06fe1-3564-45fc-b510-7c92764f9122&delo_id=5&new=5

11 О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам : постановление Пленума ВАС РФ от 30 июня 2011 г. № 52 (в ред. от 20.09.2018) // Вестник ВАС РФ. 2011. № 9.

12 См.: Никитин С. В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М. : РАП ; Волтерс Клувер, 2010. С. 243-244.

13 См.: Никитин С. В. Совершенствование правового регулирования порядка рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов // Рос. правосудие. 2016. № 10. С. 37.

14 Степанов В. В. Проблемы судебного возмещения переплаты потребителю коммунального ресурса ввиду установления нормативным правовым актом необоснованной цены (тарифа) или норматива потребления // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. № 3. С. 350-360.

15 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : (проект) // Рос. юстиция. 2004. № 3.

Воронежский государственный университет Щербатых С. Б., аспирант кафедры административного и административного процессуального права e-mail: sofya.timoshinova@mail.ru

Voronezh State University

Shcherbatykh S. B., Post-graduate Student of the Administrative and Administrative Procedural Law Department e-mail: sofya.timoshinova@mail.ru