CC BY
55
ПРАВО
ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОМ ПРОЦЕССЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Королев С.Н.
В статье рассматривается компетенция органов экологического управления в той части, которая связана с исполнением государственной функции по проведению проверок органами экологического контроля (надзора) - одного из основных инструментов охраны окружающей среды, обеспечения рационального природопользования и экологической безопасности граждан. Контроль (надзор), осуществляемый компетентными органами, сталкивается с проблемами, которые требуют адекватного и оперативного решения.
ON ADMINISTRATIVE TORT PROCEDURE OF ENVIRONMENTAL PROTECTION
S.N. Korolev
The article deals with the competence of environmental management agencies in connection with the environmental audit as one of the main instruments for environmental protection, environmental management and environmental safety of citizens. Control (supervision), implemented by the competent bodies faces with the problems requiring adequate and efficient solutions.
За юридической литературой определяется задача эколого-правовых исследований, состоящая в том, чтобы научными средствами разработать такой механизм правового воздействия на природоохранные и природоресурсные процессы, который бы позволил обеспечить их оптимальные, с общепубличной точки зрения, развитие [1]. Ключевыми элементами данного механизма, безусловно, являются экономико-правовые и организационно-правовые средства, которыми активно пользуются органы государственного управления и местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования. Однако объективные законы рыночных отношений, их нестабильность и риски не позволяют рассчитывать на устойчивое финансовое обеспечение деятельности в указанных областях. Следовательно,
необходимо, не исключая научные разработки экономико-правового регулирования, большее внимание уделять совершенствованию блока организационно-правовых мер охраны окружающей среды и природопользования.
Данный вывод вполне соответствует мнению, которое сформировалось в юридической науке [2].
В ряду организационно-правовых мер не последнюю роль играют те, которые влияют на функции, методы, компетенцию органов экологического управления.
Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации 2002 г. является высшей формой федерального закона. Издание такой формы закона, как кодекс, является свидетельством особой значимости конкретной сферы общественных отношений в проводимой государственной по-
литике, т.е. сфера, обеспеченная кодексом, является приоритетной для государства.
Однако какая бы форма закона не была избрана законодателем, она не может быть совершенной в условиях быстро меняющегося мира. Это касается и КоАП РФ. В юридической литературе отмечалось, что федеральному законодателю не удалось создать единственный, универсальный админист-ративно-деликтный нормативный акт [3]. Особенно ярко отмеченное свойство КоАП РФ проявляется в области охраны окружающей среды, где средства правового регулирования сталкиваются с объективным антагонизмом интересов, потребностей человека, общества, государства и возможностей окружающей среды.
Сбалансировать взаимодействие общества и окружающей среды до степени целесообразности возможно на основе комплексного использования не только юридических, но и экономических, и иных средств регулирования. Причем приоритетными в ряду этих средств являются, безусловно, экономические. Это объясняется тем, что деятельностью движет материальный интерес, кроме этого, в процессе деятельности в окружающей среде человеком непременно причиняется вред среде, что предполагает необходимость финансирования работ по возмещению потерь, восстановлению качества среды.
В юридической литературе подробно исследованы механизмы возникновения потерь и их возмещения [4].
В условиях цикличности развития рыночной экономики, ее непредсказуемости рассчитывать на устойчивое государственное финансирование деятельности в области окружающей среды пока не приходится. Очевидно, необходимо совершенствовать иные, неэкономические средства, обратив особое внимание на правовые нормы об осуществлении управленческих функций. Представляется, что в настоящее время следует вести более активно научную разработку проблем производства по делам
ев С.Н.
об административных нарушениях (адми-нистративно-деликтный процесс) в области охраны окружающей среды. В этом процессе участвует огромное число различных органов и представителей, определяющих движение дел. Здесь актуален вопрос о соотношении материальных и процессуальных правил, которые регламентируют действия органов на стадиях процесса.
В правовой литературе справедливо отмечается вторичная природа процессуальных норм при признании их значимости, которые существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм [5]. Однако вторич-ность норм не означает, что их совершенствованием заниматься не стоит. Напротив, в силу органичной связи процессуальных норм с материальными их совершенствование чрезвычайно важно для правоприменительной практики. При этом, однако, следует принимать во внимание справедливые суждения о правотворчестве, высказанные в юридической литературе. Здесь необходим взвешенный подход. Как верно отмечает С.А. Боголюбов, удовлетворение части предложений может стать шагом назад в развитии демократических начал природоохранного правотворчества и учета общественного мнения, а предложенные выводы являются порой прикрытием для ухода от международно признанных экологических требований и для организации правового вакуума (в лучшем случае) или хозяйственного беспредела [6].
Так, в КоАП РФ, экологическом законодательстве отсутствуют правила о порядке производства надзорных проверок. Появляющиеся подзаконные акты ведомственного регулирования - административные регламенты о порядке реализации надзорной функции также нуждаются в развитии. Не рассматривается эта проблема и в литературе по административному праву, отмечается лишь, что производство по делам об административных правонарушениях во
многих случаях начинается после плановых и неплановых проверок, осуществления надзорных мероприятий [7].
Понятно, что проверки проводятся до возбуждения дел. От квалифицированности их проведения нередко зависит судьба дела.
Проверки - это средства реализации управленческой функции надзора. В правовой литературе они рассматриваются также как меры борьбы с нарушителями законности [8].
К проверкам предъявляются следующие требования:
1. Правительность выбора объекта проверки.
Их следует проводить на тех предприятиях, учреждениях и организациях, где неблагополучно обстоят дела с исполнением законодательства об охране окружающей среды. В необходимых случаях для этого может быть образована проверочная комиссия. Для этого орган, проводящий проверку, должен располагать информацией о нарушениях. Ее источники различны и хорошо отражены в специальной юридической литературе [9]. К числу важных источников информации следует относить запросы, жалобы, заявления и прочее.
Для того чтобы проверки были результативными, они должны быть подготовленными.
Подготовка проверки проходит в 3 этапа:
1. Сбор данных о состоянии законности на проверяемом объекте: анализ жалоб, заявлений и др. Собранные данные подлежат тщательному изучению. Проверяемому субъекту может быть направлено требование о представлении документов для проверки.
2. Сбор и изучение нормативного материала по проверке.
3. Составление плана проверочных действий. В план включаются вопросы, подлежащие выяснению, и источники получения сведений о них. Так формируется предмет проверки, т.е. то, на что будут направ-
лены проверочные действия инспекторов. Имея в виду единство окружающей среды и ее компонентов в содержании предмета экологического контроля (надзора), тем не менее следует разграничивать вопросы деятельности хозяйствующих и иных субъектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (например, выбросы, сбросы, экоплатежи и др.), деятельность по рациональному использованию природных ресурсов, земли, вод, лесов и др. и их охрану. Именно такой подход в определении предмета контроля (надзора) является господствующим в теории экологического права [10]. Отмеченная дифференциация предмета контроля (надзора) обусловлена законодательством, в котором выделяется блок нормативно-правовых актов об охране окружающей среды и блок актов об использовании и охране природных ресурсов (компонентов окружающей среды). Предмет проверки фиксируется в распоряжении о ее проведении.
Следующим требованием является полнота проверки.
Принцип объективной истины характерен и для проверок. В соответствии с ним обязательно надо выяснить причины и условия, способствующие совершению правонарушений с тем чтобы позднее, после завершения проверки, принять меры по их устранению.
Причины и условия могут быть двоякие:
1. Правовые - это ранее совершенные на проверяемом объекте правонарушения.
2. Социальные - они не связаны с правом. Это могут быть недостатки в социальной работе и др.
Работа по выяснению причин и условий должна быть проведена в обязательном порядке, т.к. действующим законодательством она отнесена к обязанностям должностных лиц, рассматривающих дела (ст. 29.13 КоАП РФ). Среди обязанностей следует отметить необходимость всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств, связанных с предметом про-
верки; рассмотрение поступающих в процессе проверки ходатайств и др.
Третье требование состоит в проведении собеседования с руководителем проверяемого объекта. Проверка начинается с такой встречи и ею заканчивается.
Планируя и проводя проверку, следует принимать во внимание следующие условия ее проведения:
1. Необходимость предупреждения (превенции) правонарушений.
В экологической сфере превенция играет чрезвычайно важное значение, т.к. позволяет нейтрализовать противоправное поведение и тем самым исключить обременительные для государства затраты на устранение негативных последствий. В экологическом законодательстве содержатся различные превентивные нормы, которые в теории экологического права систематизированы на 5 видов:
1) стимулирующие и поощрительные;
2) понуждающие;
3) предостерегающие;
4) страховочные;
5) гарантийные [11].
2. Учет особенностей юридической ответственности за противоправные действия в области охраны окружающей среды и природопользования.
В ходе проверки могут быть установлены нарушения экологического законодательства. Необходимо знание особенностей юридической ответственности, позволяющее отграничивать юридическую ответственность от других правовых мер, которые также реализуются принудительно, хотя юридической ответственностью не являются. В юридической теории они именуются «мерами защиты» и используются тогда, когда действия объективно противоправные, но совершенные при отсутствии вины [12]. Например, окружающей среде и ее компонентам причинен вред в ходе военных учений. В такой ситуации нет правонарушителя и нет юридической ответственности, а возмещение убытков -
ев С.Н.
это непосредственная обязанность Министерства обороны РФ.
Проблема особенностей видов юридической ответственности за экологические правонарушения весьма подробно исследована в научной литературе [13]. Представляется целесообразным внести изменения в ст. 4.7 КоАП РФ с тем, чтобы изменить ее природу с диспозитивной нормы на интерактивную, указав, что судья ОБЯЗАН, при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба окружающей среде и ее компонентам, решить вопрос о возмещении имущественного ущерба. Это предложение по изменению доказательства продиктовано публично-правовой природой окружающей среды и ее компонентов, которые выступают как основа жизни и деятельности человека (п. 4 ст. 2 ФЗ «Об охране окружающей среды»; п. 1 ст. 3 Водного кодекса РФ и др.).
Третье условие заключается в недопустимости объективного вменения. В Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определены принципы контрольно-надзорной деятельности, одним из которых является принцип презумпции добросовестности проверяемого субъекта. Это аналог принципа презумпции невиновности, т.е. лицо считается не виновным, пока его вина не доказана в порядке, установленным законом (ст. 15 КоАП РФ).
Исходя из этого главной задачей инспектора, проводящего проверку, является сбор доказательств, подтверждающих вину лица, и закрепленй их в акте и протоколе об административном нарушении. По итогам проверки составляется акт и предписание. Данным актом закрепляется и формально завершается первая стадия административ-но-деликтного процесса - возбуждение дела об административном правонарушении. Дело считается возбужденным с момента
составления протокола либо с момента вынесения прокурором постановления о возбуждении дела (ст. 28.1 КоАП РФ). Протокол составляется в процессе проверки либо по ее завершению в том случае, если выявлено административное правонарушение. Правонарушителю необходимо огласить его права, о чем следует сделать отметку в протоколе. Если у правонарушителя имеются замечания, их следует оформить в письменном виде и приложить к протоколу. Если проверка внеплановая, необходимо иметь санкцию прокурора, которая выдается по заявлению контрольного органа.
Второй стадией административно-де-ликтного процесса является подготовка дела к рассмотрению. Эта стадия включает следующие действия:
1. Изучение обстоятельств, исключающих возможность рассмотрения дела.
2. Разрешение вопросов о принятии дела к производству, о чем уведомляется проверяемое лицо, а также о возвращении про-
токола в орган, его составивший, ввиду процессуальных ошибок и о направлении дела по подведомственности.
Третьей стадией является рассмотрение дела по существу. Следует пояснить, что основанием для рассмотрения дела по существу является достаточность материалов для их всестороннего, полного и объективного исследования и оценка обстоятельств, которые могут воспрепятствовать его рассмотрению.
Экологические правонарушения характеризуются латентностью и нередко являются длящимися во времени. Поэтому возникает вопрос о продлении срока рассмотрения дела. Иногда эти дела могут быть рассмотрены в отсутствие лица без уважительных причин. Порядок рассмотрения дел определен ст. 29.7 КоАП РФ. Результатом данного процессуального действия является постановление о назначении административного наказания либо о прекращении производства.
ЛИТЕРАТУРА
1. См.: Тихомиров Ю.А. Предисловие // В кн. «Институт экологического права2 / С.А. Боголюбов и др. М.: ЭКСМО, 2010. С. 15.
2. Боголюбов С.А. Введение - там же. С. 19; Боголюбов С.А. Теоретические проблемы правового регулирования видов экологического контроля // в кн. «Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля». М.: ИД «Юриспруденция», 2008. С. 7-8; Бринчук М.М. Экологический контроль и заброшенные свалки твердых отходов - актуальная экологическая проблема. там же. С. 49-50.
3. См.: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // В кн. «Административная ответственность: вопросы теории и практики» / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ИГП РАН, 2009. С.10-17.
4. См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: Издательство БАК, 1995. С. 263-276.
5. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЭКСМО, 2009. С. 325; Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М.: ЭКСМО, 2010. С. 169.
6. Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М.: ЭКСМО, 2010. С. 401.
7. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татаян. 4-е изд. перераб. и доп. М.: ЭКСМО, осква, 2009. С. 543.
8. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Краткий курс: Учебное пособие / Сост. С.Н. Королев. Екатеринбург: УрАГС. С. 41.
9. Правовые проблемы государственного муниципального и иных видов экологичес-
Королев С.Н.
кого контроля в России: Материалы «круглого стола». 9 апреля 2008 г. Москва / М. ИЗиСП. М.: Юриспруденция, 2008.
10. См.: Крассов О.И. Природные ресурсы России. Комментарий законодательства. М., 2002. С. 55-63; Институты экологического права / С.А. Боголюбов и др. М.: ЭКСМО, 2010. С. 149-150; Жочкина И.Н. Определение компетенции органов, осуществляющих экологический и природноресурсный контроль. М. Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы «круглого стола». 9 апреля 2008. Москва / М. ИЗиСП. М.: ИД Юриспруденция, 2008. С. 74-76.
11. Институты экологического права. / С.А. Боголюбов и др. М.: ЭКСМО, 2010. С. 257.
12. См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. I. Свердловск, 1982. С. 377-381.
13. См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 263-369.
