CC BY
35А.В. Тодосийчук
О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ДОСТИЖЕНИЯ ЦЕЛЕЙ ПРОРЫВНОГО НАУЧНО-ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
DOI: 10.31249/scis/2018.00.11
Аннотация. В статье проведен анализ нового федерального законодательства, регулирующего научную, научно-техническую и инновационную деятельность, даны предложения по совершенствованию законодательства в области науки и инноваций для достижения целей прорывного научно-технологического развития.
Abstract. In the article the analysis of the new Federal legislation regulating scientific, scientific-technical and innovation activity and suggestions to improve the legislation in the field of science and innovations for achieving breakthrough scientific and technological development.
Ключевые слова: научная, научно-техническая и инновационная деятельность; научно-технологическое развитие; инновационный научно-технологический центр; научная организация; образовательная организация высшего образования; ученый (исследователь); федеральные законы.
Keywords: scientific, scientific-technical and innovation activity; scientific and technological development; innovation scientific-technological center; scientific organization; educational organization of higher education; the scientist (researcher); federal laws.
Введение
В целях осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации за последние два десятилетия был проведен ряд реформ в научно-технической сфере, призванных существенно повысить результативность научной, научно-технической и инновационной деятельности, увеличить вклад науки в экономический рост и социальный прогресс, эффективность бюджетных ассигнований, выделяемых на научные исследования и разработки, а также на реализацию инновационных проектов. Несмотря на ряд принимаемых мер, наука и инновационная сфера продолжают находиться в кризисном состоянии, что неизбежно отражается и на состоянии самой экономики. Данные Росстата свидетельствуют о том, что результативность научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации по-прежнему находится на низком уровне. Так, в 2016 г. коэффициент изобретательской активности составил 1,83%, удельный вес организаций, осуществлявших технологические инновации, составил 7,3%, а удельный вес инновационной продукции в общем объеме отгруженной продукции - 8,5%. Для сравнения, значения указанных показателей в 2005 г. составили 9,3% и 5,0% соответственно1. По причине низкой инновационной активности экономика находится в фазе стагнации. Индекс валового внутреннего продукта (далее - ВВП) в I квартале 2018 г. по сравнению с аналогичным периодом 2017 г. составил 101,5%, индекс промышленного производства - 101,0%. В I квартале 2017 г. индекс ВВП в % к I кварталу 2016 г. составил 99,8%, а индекс промышленного производства - 100,1%2. В структуре экспорта удельный вес топливно-энергетических товаров составил 65,7%. Как видим, положительных количественных и качественных сдвигов в экономике, а также в ее технологической структуре за последние 20 лет не наблюдается.
В настоящее время реализуется очередной комплекс мер, направленных на формирование условий для перехода экономики страны на инновационный путь развития.
1 Наука и инновации: Федеральная служба государственной статистики. -Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_mam/rosstat/ru/statis-tics/science_and_innovations/science/#
2 Информация о социально-экономическом положении России в январе-марте 2018 года. - М.: Росстат, 2018. - С. 4.
Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации» (далее - Стратегия) определены основные направления и меры реализации государственной политики в этой области, а также ожидаемые результаты реализации Стратегии, обеспечивающие устойчивое, динамичное и сбалансированное развитие Российской Федерации в долгосрочном периоде.
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» Правительству Российской Федерации поручено обеспечить достижение следующих национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 г. (в части формирования инновационной экономики):
- ускорение технологического развития Российской Федерации, увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50% от их общего числа;
- обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере;
- вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе инфляции на уровне, не превышающем 4%;
- создание в базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, высокопроизводительного экспортно ориентированного сектора, развивающегося на основе современных технологий и обеспеченного высококвалифицированными кадрами.
В связи с этим следует отметить, что для достижения указанных национальных целей и решения стратегических задач научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2024 г. должен быть разработан научно обоснованный и обеспеченный ресурсами комплексный план мероприятий. Указанный план должен включать в себя также и перечень мероприятий по совершенствованию нормативного правового обеспечения научной, научно-технической и инновационной деятельности.
Анализ федерального законодательства в области науки и инноваций
Законодательное обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи в части выполнения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности), Налоговым кодексом Российской Федерации (статьи в части налогового стимулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности), Трудовым кодексом Российской Федерации (статьи в части правового регулирования трудовых отношений научных и научно-педагогических работников), Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (далее - Закон № 127-ФЗ), Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре "Скол-ково"», Федеральным законом от 27 сентября 2013 г. № 253-Ф3 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 216-ФЗ «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 и иными нормативными правовыми актами. С момента их принятия были внесены десятки изменений, направленных на решение безусловно важных, но локальных задач.
В качестве основных причин бессистемной разработки нового и столь частой корректировки действующего законодательства следует назвать отсутствие соответствующих научных достижений общественных и гуманитарных наук, в основном юридических и экономических наук, в соответствующих областях, а также научно обоснованной стратегии социально-экономического развития страны, которую изначально (на стадии ее разработки) необходимо представить в виде сетевой иерархической информационно-логической модели, элементы которой должны быть распределены по уровням подчиненности и технологической сопряженности. На верхнем (корневом) уровне должен быть расположен единст-
1 http://consultant.council.gov.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n= 221328&rnd=0.87020084448028&div=LAW#0
венный объект (в данном случае - стратегия социально-экономического развития страны). Ему должно подчиняться несколько объектов второго уровня (например, стратегия научно-технологического развития, стратегия развития промышленности, стратегия развития сельского хозяйства, стратегия развития образования и др.) Каждому объекту второго уровня в свою очередь должно подчиняться несколько объектов третьего уровня и т.д. Отраслевое законодательство, в том числе о науке и инновациях, должно разрабатываться комплексно на основе декомпозиции генеральных целей, поставленных в стратегии социально-экономического развития.
В последние годы органы государственной власти основным инструментом государственного регулирования и стимулирования научной, научно-технической деятельности считают создание специальных территорий с особым правовым режимом осуществления хозяйственной деятельности. Очередные «территории инновационного развития» планируется создавать в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 216-ФЗ «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 216-ФЗ). В соответствии с Федеральным законом от 4 июня 2018 г. № 131-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"» в Закон № 216-ФЗ были внесены изменения, расширяющие круг инициаторов создания инновационных научно -технологических центров, а также организаций, участвующих в реализации проекта.
В соответствии с Законом № 216-ФЗ центр представляет собой совокупность организаций, целью деятельности которых является осуществление научно-технологической деятельности, и иных лиц, деятельность которых направлена на обеспечение функционирования такого центра, действующих на определенной Правительством Российской Федерации территории. Территория центра представляет собой совокупность земельных участков (частей земельных участков) с особым правовым режимом осуществления деятельности в установленных областях, которые предназначены для реализации проекта и включены в границы территории центра в соответствии с решением Правительства Российской Федерации. В качестве инициаторов создания таких центров могут выступать образовательные и научные организации, которые соответствуют
критериям, установленным Правительством Российской Федерации, или национальный исследовательский центр.
В Законе № 216-ФЗ введено понятие «научно-технологическая деятельность» - научная (научно-иссле-довательская), научно-техническая и инновационная деятельность, выполнение исследований и разработок, реализация научных и (или) научно-технических проектов, использование полученных научных и (или) научно-технических результатов, результатов интеллектуальной деятельности, в том числе их коммерциализация, по направлениям, определенным в решении о создании инновационного научно-технологического центра в соответствии с приоритетами научно-технологического развития Российской Федерации.
В связи с этим следует отметить, что указанное определение понятия «научно-технологическая деятельность» не согласуется с уже введенными в правоприменительную практику Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» понятиями «научная (научно-исследовательская) деятельность», «научно-техническая деятельность» и «инновационная деятельность».
Из текста Закона № 216-ФЗ следует, что для осуществления имущественного, организационного, научно-методического и экс-пертно-аналитического обеспечения деятельности центра создается фонд. В Законе № 216-ФЗ подробно описаны статус, цели деятельности, функции фонда и порядок формирования органов управления, в число которых входят попечительский совет, наблюдательный совет, правление и генеральный директор.
В связи с этим возникает сомнение в обоснованности создания дополнительных управленческих структур в виде управляющей компании, которая вправе создавать еще и дочерние общества для управления отдельными направлениями деятельности центра. Причем управляющая компания наделена более широкими полномочиями, чем сам фонд. Она вправе обеспечивать создание объектов инфраструктуры центра, таких как автомобильные дороги и жилые помещения, организацию предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования путем создания или организации создания частных образовательных учреждений, организацию медицинской помощи, услуги таможенного представителя и многое другое, непосредственно не связанное с осуществлением научной, научно-технической и инновационной деятельности.
Движимое и иное имущество, в том числе исключительные права, принадлежащие фонду, может быть передано управляющей компании в доверительное управление в целях реализации проекта и получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности фонда. Договор заключается на срок реализации проекта, но не более чем на 49 лет.
В финансово-экономическом обосновании разработчикам Закона № 216-ФЗ следовало бы привести расчеты совокупных затрат на реализацию столь масштабных территориальных проектов, реализация которых потребует десятки миллиардов рублей ассигнований из федерального бюджета ежегодно, на примере инновационного центра «Сколково». В частности, в 2016 г. из федерального бюджета на финансирование проекта «Сколково» было выделено 12,6 млрд рублей, в 2017 г. - 11,3 млрд рублей, на 2018 г. предусмотрено выделить 11,2 млрд рублей, на 2019 г. - 11,3 млрд рублей. При этом следует отметить, что проект «Сколково» имеет низкую инвестиционную привлекательность, о чем свидетельствует следующая цифра: консолидированный бюджет «Сколково» в 2010-2018 гг. был на 95% сформирован за счет средств федерального бюджета.
С высокой долей вероятности можно предположить, что основным источником финансирования вновь создаваемых центров (по аналогии с инновационным центром «Сколково») будет федеральный бюджет.
При планировании объемов и структуры расходов федерального бюджета на реализацию мероприятий по созданию и функционированию указанных центров следует иметь в виду, что нынешняя финансово-экономическая ситуация в стране существенно отличается от ситуации 2010 г., когда принимались решения о реализации проекта «Сколково». Так, в 2017 г. дефицит федерального бюджета составил 1 923,8 млрд рублей, или 2,1% к ВВП; в 2010 г. федеральный бюджет был исполнен с профицитом.
На наш взгляд, при принятии решения о создании территорий инновационного научно-технологического развития с особым правовым статусом необходимо учитывать специфику и структуру размещения производительных сил на территории страны, а также результаты анализа опыта работы ранее созданных «территорий инновационного развития», особенно технико-внедренческих особых экономических зон, которые были созданы в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах», Федеральным законом от 29 декабря
2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социального экономического развития», а также аналогичного инновационного центра «Сколково», созданного в соответствии с Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре "Сколково"».
Важным условием создания таких особых территорий развития должно быть размещение на них научных, образовательных, проектно-конструкторских, технологических, опытно-экспериментальных, внедренческих, производственных и иных предприятий (организаций), необходимых для концентрации интеллектуальных, материально-технических, финансовых и иных ресурсов с целью реализации полного инновационного цикла «научные исследования - разработки - освоение - производство - распространение инновационной продукции» в условиях ускоряющегося научно-технического прогресса.
В очередной раз были внесены изменения в Закон № 127-ФЗ в части подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров. Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 229-ФЗ «О внесении изменений в статью 2 Федерального закона "О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике" "» внесены изменения в ст. 2 Федерального закона от 23 мая 2016 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике"». Указанным законом предлагается перенести срок прекращения деятельности советов по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук, созданных до дня вступления в силу Федерального закона от 23 мая 2016 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике"» на базе Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета, с 1 сентября 2017 г. на 1 сентября 2018 г. Таким образом, переходный период деятельности диссертационных советов на базе указанных университетов составит два года. Двухлетний переходный период предлагается установить и для организаций, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.
Напомним, что в соответствии с Федеральным законом от 23 мая 2016 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике"» ряду образовательных организаций высшего образова-
ния и научных организаций предоставлены дополнительные права в части подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации. Так, МГУ имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургскому государственному университету, а также научным организациям и образовательным организациям высшего образования, которые достигли высоких результатов в научной и (или) научно-технической деятельности, обладают авторитетом в вопросах подготовки научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации, в том числе которые реализуют разработанные и утвержденные самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования, либо являются национальными исследовательскими центрами, либо имеют статус государственного научного центра, либо в отношении которых установлена категория «федеральный университет» или «национальный исследовательский университет», предоставлены следующие права: самостоятельно создавать на своей базе советы по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук, определять и изменять составы этих советов, устанавливать полномочия этих советов, определять перечни научных специальностей, по которым этим советам предоставляется право приема диссертаций для защиты, осуществлять контроль за деятельностью этих советов, приостанавливать, возобновлять и прекращать деятельность этих советов; устанавливать порядок присуждения ученых степеней, включая критерии, которым должны отвечать диссертации на соискание ученых степеней, порядок представления, защиты диссертаций на соискание ученых степеней, порядок лишения, восстановления ученых степеней, рассмотрения апелляций; утверждать положение о совете по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук, формы дипломов об ученых степенях, технические требования к таким документам, порядок их оформления и выдачи. По сути дела, указанным организациям делегированы полномочия Высшей аттестационной комиссии (далее - ВАК) при Министерстве образования и науке Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство образования и науки Российской Федерации преобразовано в Министерство просвещения Российской Федерации и Министерство науки и высшего образования Российской Федерации. Министерству науки и высшего образования Российской Федерации пере-
даны функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности (за исключением нормативно-правового регулирования вопросов, касающихся контроля, надзора и оказания государственных услуг в сфере правовой охраны изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, программ для электронно-вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных микросхем, в том числе входящих в состав единой технологии, товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров), в сфере социальной поддержки и социальной защиты обучающихся, молодежной политики, а также функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, включая деятельность федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров, уникальных научных стендов и установок, федеральных центров коллективного пользования, ведущих научных школ, национальной исследовательской компьютерной сети нового поколения и информационного обеспечения научной, научно-технической и инновационной деятельности. Очевидно, что в последующем ВАК будет функционировать при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации.
Очевидно, что эффективность работы системы подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров в значительной степени будет зависеть от компетентности и профессионализма руководителей указанных образовательных и научных организаций, председателей и членов диссертационных советов, наличия у них научной этики и отсутствия экономической заинтересованности, способности планировать тематику диссертационных исследований с учетом долгосрочных прогнозов научно-технологического развития, потребностей рынка труда в научных и научно-педагогических кадрах.
В целях совершенствования правового регулирования процедуры выдвижения и выборов президента РАН был принят Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений
в Федеральный закон "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"». В соответствии с указанным законом президент РАН избирается из числа согласованных Правительством Российской Федерации кандидатов, выдвинутых на должность президента РАН простым большинством голосов (более чем 50% голосов) от общего числа голосов общего собрания членов РАН, присутствующих на нем. В случае если Правительство Российской Федерации согласовало менее двух кандидатов на должность президента РАН, либо ни один из выдвинутых кандидатов на должность президента РАН не получил более 50% голосов от общего числа голосов общего собрания членов РАН, присутствующих на нем, либо все кандидаты на должность президента РАН сняли свои кандидатуры до проведения голосования, либо Президент Российской Федерации не утвердил в должности избранного президента Российской академии наук, назначаются повторные выборы президента Российской академии наук. На период до проведения повторных выборов президента РАН исполнение обязанностей президента Российской академии наук возлагается Президентом Российской Федерации по предложению Правительства Российской Федерации на одного из академиков РАН.
Для уточнения целей деятельности РАН, ее основных задач и функций, а также полномочий, определенных в Федеральном законе от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Государственной думой был принят 27 марта 2018 г. в первом чтении законопроект № 398393-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"».
Дополнительно к целям и задачам РАН законопроектом предлагается отнести прогнозирование основных направлений научного, научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, проведение фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований, в том числе реализуемых в сфере оборонно-промышленного комплекса в интересах обороны страны и безопасности государства.
В связи с этим следует отметить, что из текста законопроекта не ясно, кто будет выполнять указанные виды работ, поскольку в
структуре РАН нет научных организаций, а в структуре аппарата Президиума РАН - научных подразделений и научных работников.
Что касается прогнозов основных направлений научного, научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, необходимо отметить, что из текста закона не ясно, для каких целей они разрабатываются, куда они будут направляться, какова их практическая значимость, а также как они будут соотноситься с уже разрабатываемыми в настоящее время аналогичными прогнозами (Прогнозом научно-технологического развития Российской Федерации и Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации).
Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2015 г. № 699 разрабатывается Министерством образования и науки Российской Федерации совместно с участниками стратегического планирования, в том числе с РАН. Очевидно, что в дальнейшем Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации будет разрабатываться Министерством науки и высшего образования Российской Федерации. Указанный прогноз представляет собой систему научно обоснованных представлений о направлениях и об ожидаемых результатах научно-технологического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на долгосрочный период. В связи с этим не ясно, зачем нужно отдельно прописывать в законопроекте разработку персонально РАН локального прогноза, т.е. основных направлений научного, научно-технологического развития Российской Федерации, который уже является элементом Прогноза научно-технологического развития Российской Федерации в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2015 г. № 699.
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается Министерством экономического развития Российской Федерации совместно с участниками стратегического планирования в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2015 г. № 1234 «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». Указанный прогноз используется Правительством Российской Федерации при составлении проекта федерального бюд-
жета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Очевидно, что необходимо обеспечить координацию деятельности Министерства экономического развития Российской Федерации и РАН при разработке Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.
К задачам РАН законопроектом предлагается отнести также организацию разработки программы фундаментальных научных исследований в Российской Федерации на долгосрочный период и ее представление в Правительство Российской Федерации.
В целях обеспечения взаимодействия РАН с органами государственной власти законопроектом предлагается наделить ее правом направлять в органы государственной власти Российской Федерации предложения по вопросам развития законодательства, а также по вопросам, относящимся к сфере деятельности РАН, и проводить по указанным вопросам публичные слушания. Данная норма нуждается в уточнении. Целесообразно, чтобы РАН направляла в Правительство Российской Федерации свои предложения по вопросам развития законодательства, а также проекты нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение вопросов, относящихся к установленной сфере ведения РАН.
Законопроектом также предлагается установить, что решения о реорганизации, ликвидации, изменении типа организаций, переданных в соответствии со ст. 18 Закона № 253-ФЗ в ведение федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного Правительством Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в уставы (или утверждении уставов в новой редакции) этих организаций принимаются по согласованию с РАН.
РАН предлагается наделить правом осуществлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, научное и научно-методическое руководство научной и научно-технической деятельностью научных организаций и образовательных организаций высшего образования, а также экспертизу научных и научно-технических результатов, полученных этими организациями.
Также предлагается расширить права президиума РАН в части согласования не только кандидатур руководителей научных организаций, но и кандидатур руководителей научных направлений и научных руководителей научных организаций, переданных в ведение федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного Правительством Российской Федерации.
Очевидно, что для успешного достижения указанных целей и решения поставленных задач РАН должна обладать соответствующим кадровым, материально-техническим и финансовым обеспечением. Однако в финансово-экономическом обосновании к указанному законопроекту отмечено, что в случае его принятия не потребуется дополнительных бюджетных ассигнований.
Направления дальнейшего совершенствования законодательства в области науки и инноваций
Несмотря на разработку новых федеральных законов и непрекращающийся поток изменений в ранее принятые федеральные законы, до сих пор не удалось сформировать целостную и сбалансированную систему законодательства в области науки и инноваций, создающую благоприятные условия для инновационного развития экономики.
Министерством образования и науки Российской Федерации по поручению Правительства Российской Федерации с учетом предложений указанной рабочей группы был разработан проект федерального закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации», текст которого по состоянию на 14 апреля 2018 г. был размещен на федеральном портале нормативных правовых актов1. Указанный законопроект в соответствии с Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2018 г. (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2017 г. № 2925-р) Правительство Российской Федерации должно внести в Государственную думу в октябре 2018 г. Очевидно, что дальнейшим сопровождением законопроекта о науке и инновациях будет заниматься Министерство науки и высшего образования Российской Федерации.
Анализ законопроекта «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» позволяет высказать следующие соображения. Как следует из ст. 1 законопроекта, «настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между физическими и юридическими лицами, органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере осуществления и развития научной, научно-технической и инновационной деятельности». Объект правового регулирования сфор-
1 http://regulatюn.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#npa=79415
мулирован нечетко. На самом деле закон с таким названием должен регулировать правовые отношения, возникающие при осуществлении научной, научно-технической и инновационной деятельности между исполнителями работ, их заказчиками (потребителями) научной, научно-технической и инновационной продукции, органами государственной власти и местного самоуправления.
В ст. 2 законопроекта приведен понятийный аппарат в области научной, научно-технической и инновационной деятельности. В значительной мере он скомпилирован из ныне действующего Закона № 127-ФЗ и ряда нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в области науки и инноваций с некоторыми юридико-техническими правками, зачастую не совсем удачными. В связи с этим возникает ряд вопросов по понятийному аппарату.
В законопроекте под инновационной деятельностью понимается деятельность (включая научную, технологическую, организационную, финансовую и коммерческую деятельность), направленная на создание инноваций и реализацию инновационных проектов, связанных с использованием технологий и иных результатов интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере (результатов научной и (или) научно-технической деятельности), а также на создание инновационной инфраструктуры и обеспечение ее деятельности. Основной недостаток такого определения инновационной деятельности состоит в том, что оно не позволяет отразить весь инновационный цикл: «научные исследования - разработки -освоение - производство и распространение инновационной продукции».
В связи с этим следует обратить внимание на то, что в Межгосударственном стандарте ГОСТ 31279-2004 (принят Евразийским советом по стандартизации, метрологии и сертификации (протокол № 26-2004 от 8 декабря 2004 г.) под инновационной деятельностью понимается деятельность, обеспечивающая создание и реализацию инноваций. Кроме того, в ст. 6 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» под инновационной понимается деятельность, приводящая к созданию нового невзаимозаменяемого товара или нового взаимозаменяемого товара при снижении расходов на его производство и (или) улучшении его качества.
В законопроекте следует дать определение понятия «инновационный процесс». В общем виде инновационный процесс включает в себя следующие виды экономической деятельности: про-
гнозирование потребностей рынка в инновационной продукции; научно-исследовательские работы; опытно-конструкторские и (или) опытно-технологические работы; освоение новшеств в производстве; производство (изготовление) инновационной продукции; содействие в ее реализации, применении, обслуживании. Зачастую указанные виды деятельности осуществляются последовательно или (в некоторых случаях) - параллельно-последовательно. Из данного перечня четко видно, что необходимо сделать для осуществления инновационного процесса, а также кто будет выступать в качестве основных исполнителей указанных видов экономической деятельности (организации, выполняющие исследования и разработки; конструкторские и технологические бюро; опытные производства или опытные заводы; промышленные предприятия и др.). В связи с этим следует отметить, что от качества прогнозов потребностей рынка в инновационной продукции во многом будет зависеть успех инновационного процесса в целом, поскольку указанный прогноз является основой для разработки технического задания на выполнение научно-исследовательских работ, устанавливающего требования к содержанию, объемам и срокам выполнения этих работ.
В законопроекте также следует учесть понятийный аппарат субъектов инновационной деятельности, таких как «инновационное предприятие» и «инновационно-активное предприятие». За основу можно взять определения, приведенные в Межгосударственном стандарте ГОСТ 31279-2004. В частности, в указанном стандарте под инновационным предприятием понимается предприятие (объединение предприятий), разрабатывающее, производящее и реализующее инновационные продукты и (или) продукцию или услуги.
В целях развития фундаментальных и поисковых научных исследований в Российской Федерации в законопроекте предусматривается разработка Государственной программы научно-технологического развития, составной частью которой является Комплексная программа фундаментальных научных исследований и Программа технологического обеспечения и трансфера технологий. Непонятно, будет ли это вновь разработанная государственная программа или модификация ныне действующей государственной программы «Развитие науки и технологий» на 2013-2020 гг. Также неясно, как практически обеспечить развитие научной, научно-технической и инновационной деятельности, если указанная Государственная программа научно-технологического развития направлена на решение лишь локальной задачи, а именно на развитие
фундаментальных и поисковых научных исследований. А как же прикладные исследования и разработки?
В законопроекте вводится термин «общественный квалифицированный заказ на осуществление научной, научно-технической, инновационной деятельности». Неясно, зачем производить замену термина «государственный заказ» на термин «общественный квалифицированный заказ», если такой заказ по смыслу законопроекта остается государственным, поскольку его координатором является орган государственной власти и источником его финансирования являются бюджетные ассигнования. Так, в законопроекте отмечается, что координаторами общественного заказа являются федеральный орган государственной власти или высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, обеспечивающие в пределах своих полномочий финансирование научных, научно-технических, инновационных проектов, за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также координацию действий главных распорядителей бюджетных средств (государственных заказчиков) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации или законодательством субъекта Российской Федерации. Государственный и общественный заказ - это два разных понятия, как, собственно, государство и общество. На наш взгляд, общественный заказ - это заказ, исходящий от физических и юридических лиц, общественных объединений, которые наряду с государством являются инициаторами такого заказа и источником платежеспособного спроса на научную, научно-техническую и инновационную продукцию.
Для повышения эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на науку и инновации, целесообразно формировать государственный заказ не на отдельные разрозненные виды работ, входящих в инновационную деятельность, а на реализацию полного инновационного цикла, т.е. на реализацию инновационных проектов «под ключ». Реализация такого подхода позволит обеспечить реальную, а не формальную интеграцию отраслевых НИИ, вузов и промышленных предприятий для осуществления инновационной деятельности.
Несомненно, что ядром закона о науке и инновациях должны быть нормы о правовом статусе субъектов научной, научно-технической и инновационной деятельности. В ст. 26 законопроекта дано следующее определение правового статуса ученого (исследователя, разработчика): «физическое лицо (гражданин, иностранный гражданин или лицо без гражданства), осуществляющее на-
учную, научно-техническую, научно-экспертную, инновационную деятельность вне зависимости от состояния в трудовых или гражданско-правовых отношениях с иными субъектами научной, научно-технической и инновационной деятельности, и достигший при осуществлении такой деятельности результатов, признаваемых в соответствии с настоящим Федеральным законом результатами, полученными при осуществлении научной и (или) научно-технической деятельности».
Из приведенного определения неясно, как такое физическое лицо может на регулярной основе проводить научную, научно-техническую, научно-экспертную деятельность, не состоя при этом в трудовых или гражданско-правовых отношениях с работодателем, обладающим соответствующим научно-техническим потенциалом (в основном с научной, образовательной организацией высшего или дополнительного профессионального образования). На какой материально-технической базе и за чей счет такое физическое лицо будет осуществлять научную, научно-техническую, научно-экспертную деятельность? В какой-то степени указанные виды деятельности можно осуществлять фрагментарно в области гуманитарных и общественных наук, да и то в свободное от основной работы время либо находясь на пенсии.
Наряду с уточнением правового статуса ученых (научных и научно-педагогических работников) в законопроекте необходимо отразить правовой статус специалистов научной организации и работников сферы научного обслуживания. Исключение указанных норм из Закона № 127-ФЗ считаю необоснованными, так как они формируют правовые основы для формирования кадрового потенциала вспомогательного персонала научных организаций, оценки их квалификации. Ведь для осуществления научной и научно-технической деятельности необходимы не только научные работники, но и инженерно-технические работники, и работники сферы научного обслуживания.
Весьма неоднозначно в законопроекте прописан правовой статус научных коллективов, не являющихся юридическими лицами, - объединений ученых, инженерно-технических и иных специалистов, которые создаются в целях реализации научного, научно-технического или инновационного проекта и действуют на основании договора, заключаемого между всеми его членами. В законопроекте необходимо четко отметить, что указанные коллективы - это временные творческие коллективы, которые действуют в рамках заключенных договоров в основном с научными
или образовательными организациями, получившими заказ на выполнение научного, научно-технического или инновационного проекта на условиях научного посредничества.
В ст. 27 законопроекта о государственных гарантиях деятельности ученых необходимо закрепить норму о минимальном уровне оплаты труда персонала, занятого исследованиями и разработками. В качестве точки отсчета необходимо записать, чтобы должностной оклад младшего научного сотрудника был не ниже среднемесячной заработной платы работников в соответствующем регионе. Кроме того, необходимо восстановить упраздненные в 2014 г. в результате проводимой монетизации доплаты научным и научно-педагогическим работникам за ученые степени кандидата и доктора наук.
В ст. 32 законопроекта рассмотрены вопросы оценки научной квалификации. Обращает на себя внимание возврат в рассматриваемый законопроект исключенной ранее из Закона № 127-ФЗ нормы о том, что ученая степень доктора наук может присуждаться по результатам публичной защиты доклада, подготовленного на основании совокупности научных результатов, полученных при осуществлении научной или научно-технической деятельности. Отмена данной нормы была обусловлена устойчивым ростом квазидокторов наук без соответствующих научных достижений. Возврат разработчиками законопроекта указанной нормы о присуждении ученой степени доктора наук по результатам публичной защиты доклада считаю преждевременным на данном этапе развития российской науки. Причем на фоне снижения планки требований к научному уровню диссертаций по сравнению не только с советским, но и постсоветским периодом.
Напомню, что согласно утратившему силу Положению о порядке присуждения ученых степеней (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 74) диссертация на соискание ученой степени доктора наук должна быть научно-квалификационной работой, в которой на основании выполненных автором исследований разработаны теоретические положения, совокупность которых можно квалифицировать как новое крупное научное достижение, либо решена крупная научная проблема, имеющая важное социально-культурное или хозяйственное значение, либо изложены научно обоснованные технические, экономические или технологические решения, внедрение которых вносит значительный вклад в развитие экономики страны и повышение ее обороноспособности.
Качество кадрового потенциала научно-технической сферы в значительной степени определяется качеством системы государственной научной аттестации в Российской Федерации, которую составляют Высшая аттестационная комиссия при уполномоченном органе в области научно-технологического развития (далее - ВАК), советы по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук, создаваемые научными организациями, организациями высшего образования и образовательными организациями дополнительного профессионального образования, и уполномоченный орган в области научно-технологического развития, а также независимые общественные организации ученых по примеру Вольного сетевого сообщества экспертов «Диссернет».
Опыт последних двух десятилетий показал, что существующая система государственной научной аттестации в значительной степени деградировала и в настоящее время не отвечает современным требованиям развития науки. В процессе ее реформирования необходимо создать независимую систему регулирования подготовки и научной аттестации, включающую в себя следующие элементы (подсистемы): прогнозирование и планирование потребности в научных кадрах по каждой научной специальности -подготовка научных кадров - промежуточная экспертиза полученных результатов и при необходимости корректировка тематики диссертационных исследований с привлечением внешних экспертов - независимая экспертиза результатов диссертационных исследований - публичная защита диссертации - присуждение ученой степени. При этом следует отметить, что официальные оппоненты и ведущая организация для рассмотрения диссертаций должны назначаться не диссертационным советом, а непосредственно ВАК. При этом ВАК должна иметь независимый от федеральных органов исполнительной власти статус. Сейчас, как мы знаем, ВАК находится в недрах Министерства образования и науки Российской Федерации и существует без статуса юридического лица, т.е., по сути дела, на общественных началах.
При рассмотрении указанного законопроекта обращает на себя внимание отсутствие в нем норм о присвоении ученых званий доцента и профессора, как это было прописано ранее в Законе № 127-ФЗ.
Важное значение для развития науки имеет правовой статус научной организации. В законопроекте под научной организацией понимается юридическое лицо независимо от организационно-пра-
вовой формы и формы собственности, осуществляющее научную, научно-техническую, научно-экспертную деятельность в интересах общества и обеспечивающее практическое использование результатов этой деятельности и (или) передачу прав на соответствующие результаты для их использования либо обнародование полученных результатов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. По сравнению с текстом Закона № 127-ФЗ в законопроекте отсутствуют слова о том, что научная организация осуществляет научную и (или) научно-техническую деятельность в качестве основной деятельности. Кроме того, исчезла норма (содержащаяся в Законе № 127-ФЗ) о том, что при реорганизации государственной научной организации должно обеспечиваться сохранение технологического единства научной и (или) научно-технической деятельности. Также в законопроект не попала норма из Закона № 127-ФЗ о том, что не допускается выделение из состава указанной научной организации опытного, опытно-экспериментального, опытно-учебного, опытно-фармацевтического производства и лечебных баз.
На наш взгляд, наиболее целесообразно дать следующее определение научной организации. Научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также общественное объединение научных работников, отвечающее следующим требованиям: осуществление в качестве основной научной и (или) научно-технической деятельности, включая научные и (или) научно-технические услуги, а также подготовку научных кадров; объем выполняемой научной и (или) научно-технической деятельности, включая научные и (или) научно-технические услуги, должен составлять не менее 50% от общего объема выполняемых работ; наличие в организационной структуре ученого (научного, научно-технического) совета в качестве одного из органов управления. В состав ученого (научного, научно-технического) совета входят председатель, его заместители, ученый секретарь, а также члены совета, избранные в соответствии с учредительными документами научной организации из числа научных работников, среди которых не менее 50% работающих в научной организации на постоянной основе.
В законодательстве о науке необходимо закрепить норму о сохранении научно-технического потенциала научных организаций в процессе проводимой органами государственной власти оптимизации и реструктуризации государственного сектора науки, зачастую непродуманной и необоснованной. В законопроекте необхо-
димо закрепить норму о том, что принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной или муниципальной научной организации допускается на основании положительного заключения специальной комиссии с участием представителей учредителей, научного сообщества, профсоюзов по оценке последствий такого решения. Принятие решения о реорганизации или ликвидации научных организаций, расположенных в моногородах и сельских поселениях, должно осуществляться с учетом мнения (разрешения) жителей данных населенных пунктов. Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации государственной или научной организации, включая критерии этой оценки, порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений, устанавливается Российской академией наук.
Очевидно, что законопроект «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» нуждается в основательной доработке еще до его внесения в Государственную думу. Как показал выборочный анализ текста, в целом ряде случаев авторы законопроекта исключили из действующего Закона № 127-ФЗ ряд важных для регулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности норм, не привнеся при этом ничего нового. Такое механическое исключение апробированных жизнью правовых норм из текста действующего Закона № 127-ФЗ приведет не к усовершенствованию, а, наоборот, к снижению качества законодательства о науке и инновациях.
Заключение
Законодательное обеспечение и соответствующий ему организационно-экономический механизм формирования и реализации государственной научно-технической и инновационной политики должны обеспечить благоприятные условия для развития науки и технологий. Структура законодательства в области научной, научно-технической и инновационной деятельности должна определяться с учетом необходимости формирования правовых, экономических и организационных основ государственного регулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации, устанавливать формы государственного стимулирова-
ния инновационных процессов, формирования национальной инновационной системы.
При доработке текста законопроекта также необходимо учитывать характер регулируемых отношений с учетом предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, чтобы избежать включения в него норм, составляющих исключительный предмет ведения субъектов Российской Федерации.
Наряду с указанным законопроектом необходимо также осуществлять разработку целого ряда технологически сопряженных законопроектов, призванных сформировать правовую основу для создания эффективного организационно-экономического механизма формирования и реализации государственной научно-технической и инновационной политики.
Новый закон о науке и инновациях и технологически сопряженное с ним законодательство должны создать правовые условия для реализации полного инновационного цикла: от формирования и стимулирования спроса на научную и научно-техническую продукцию до производства и распространения инновационной продукции на рынке.
