CC BY
191
УДК 34.04
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАУЧНОЙ, НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОЙ И ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А. В. Тодосийчук
Российский научно-исследовательский институт экономики, политики и права в научно-технической сфере (РИЭПП), Москва, Россия, atodos@yandex.ru
Аннотация
В статье проведен анализ федерального законодательства, регулирующего научную, научно-техническую и инновационную деятельность за 2017 год. Автором рассматриваются три федеральных закона среди принятых в 2017 году федеральных законов в области научной, научно-технической и инновационной деятельности; анализируются основные положения разработанного Министерством образования и науки Российской Федерации проекта федерального закона. Кроме того, в работе даются предложения по совершенствованию законодательства в области науки и инноваций, позволяющие обеспечить технологическое единство научной, научно-технической и инновационной деятельности. В частности, предлагается уточнить задачи законодательства в сфере науки и инноваций, восполнить имеющиеся пробелы, устранить декларативный характер ряда правовых норм, усовершенствовать механизмы их реализации, уточнить и расширить понятийный аппарат инноватики, включая его гармонизацию с понятийным аппаратом развитых стран и межгосударственными стандартами стран - членов Содружества Независимых Государств и Евразийского экономического союза. Особое внимание в статье уделено вопросам совершенствования правового статуса субъектов научной, научно-технической и инновационной деятельности, разработки организационно-экономического механизма формирования и реализации государственной научно-технической и инновационной политики. Указанные вопросы имеют особую значимость в контексте сохранения и последующего наращивания научно-технологического потенциала страны, обеспечения поступательного развития науки, реализации полного инновационного цикла «научные исследования -разработки - освоение - производство - распространение инновационной продукции», а также создания правовой базы для реализации Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации.
Ключевые слова
Научная, научно-техническая и инновационная деятельность, инновационный научно-технологический центр, научная организация, образовательная организация высшего образования, ученый (исследователь), федеральные законы
ON IMPROVING THE LEGISLATION FOR SCIENCE, TECHNOLOGY AND INNOVATION
А. V. Todosiychuk
Russian Research Institute of Economics, Politics and Law in Science and Technology (RIEPL), Moscow, the Russian Federation, atodos@yandex.ru
Abstract
The article analyzes the federal legislation for science, technology and innovation in 2017. The author examines three federal laws among the accepted in 2017 federal laws in the field of science, technology and innovation and analyzes the main provisions of the draft federal law developed by the Ministry of education and science of the Russian Federation. In addition, the paper makes some proposals for improving the legislation for science and innovation to provide the technological unity of the scientific, and innovative activities. In particular, it is proposed to clarify the objectives of the legislation in the sphere of science and innovation, to fill in the gaps, to resolve the declarative nature of certain legal rules, to improve mechanisms of their implementation, to clarify and expand the conceptual apparatus of innovation, including its harmonization with the conceptual apparatus of developed countries and international standards of the Commonwealth of Independent States and the Eurasian Economic Union. Considerable attention is paid to the issues of improving the legal status of the actors in the sphere of science, technology and innovation, developing organizational and economic mechanism of the government science, technology and innovation policy formation and realization. These issues are especially important for the purposes of preserving and further increase of the scientific and technological potential of the country, progressive development of science, implementation of the full innovation cycle «research - design - development - production - distribution of innovative products», as well as creating the legal framework to implement the Strategy for the scientific and technological development of the Russian Federation.
Keywords
Scientific, scientific-technical and innovative activity, innovative scientific and technological center, scientific organization, educational organization of higher education, the scientist (researcher), federal laws
Введение
За последние два десятилетия был проведен ряд реформ в научно-технической сфере, призванных существенно повлиять на результативность научной, научно-технической и инновационной деятельности, увеличить вклад науки в экономический рост и социальный прогресс, повысить эффективность бюджетных ассигнований, выделяемых на научные исследования и разработки. Данные Росста-та свидетельствуют о том, что, невзирая на принимаемые государством меры, инновационная активность отечественной экономики по-прежнему находится на низком уровне. Так, удельный вес организаций, осуществлявших технологические инновации в 2015 году, составил 9,3%, а удельный вес инновационной продукции в общем объеме отгруженной продукции - 7,9%. Для сравнения: значения указанных показателей в 2005 году составили 9,3% и 5,0% соответ-ственно1. Приведенные факты говорят о том, что количественных и качественных сдвигов в структуре производимой отечественными товаропроизводителями продукции не наблюдается.
Несмотря на ряд принимаемых мер, наука и инновационная сфера продолжают находиться в кризисном состоянии, что неизбежно отражается и на состоянии самой экономики. Аналитики издания Market Watch сопоставили данные 36 крупнейших мировых экономик, оценив ВВП на душу населения, а также уровень производительности труда в 2016 году. В частности, по уровню производительности труда Россия отстает от Норвегии в 9,7 раза, США - в 5,6 раза, Швеции - 5,5 раза [1]. Очевидно, что без повышения в воспроизводственных процессах роли науки и инноваций много раз поставленные задачи по увеличению производительности труда и вхождению в число технологически развитых экономик мира в обозримом будущем не решить.
В настоящее время в очередной раз разрабатывается комплекс мер, направленных на формирование условий для перехода экономики страны на инновационный путь развития. Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации» (Стратегия) [2] определены основные направления и меры реализации
1 Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/science_ and_innovations/science/# (дата обращения: 01.08.2017).
государственной политики в научно-технологической области, а также ожидаемые результаты реализации Стратегии, которые обеспечат устойчивое, динамичное и сбалансированное развитие Российской Федерации на долгосрочный период. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 июня 2017 г. № 1325-р утвержден план мероприятий по реализации Стратегии [3]. Указанный план включает в себя перечень мероприятий, в том числе по совершенствованию нормативного правового обеспечения научной, научно-технической и инновационной деятельности.
Анализ нового федерального законодательства в области науки и инноваций
Законодательное обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи в части выполнения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности), Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (Закон № 127-ФЗ) [4] и иными нормативными правовыми актами.
Проанализируем основные федеральные законодательные акты в области научной, научно-технической и инновационной деятельности, принятые в 2017 году.
Одним из инструментов государственного регулирования и стимулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности является создание специальных территорий с особым правовым режимом осуществления хозяйственной деятельности. Очередные территории инновационного развития планируется формировать в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 216-ФЗ «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Закон № 216-ФЗ) [5].
Здесь уместно напомнить краткую историю разработки, внесения и прохождения Закона № 216-ФЗ. Изначально проект Закона № 216-ФЗ разрабатывался Министерством экономического развития Российской Федерации и в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 24 марта 2017 г. № Пр-553 [6] носил название «О научно-технологических долинах». Указанный законопроект был разработан на основе Федерального закона от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» (Закон № 244-ФЗ) [7]. Комиссия по законопроектной деятельности при Правительстве Российской Федерации, с учетом состоявшегося обсуждения, 10 мая 2017 г. одобрила
законопроект «О научно-технологических долинах». А уже 25 мая 2017 г. Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу данный законопроект, но с новым названием - «Об инновационном и научно-технологическом развитии образовательных и научных организаций». Очевидно, что в данном промежутке времени разработчики законопроекта все же решили, что долины никак не могут быть ни научными, ни научно-технологическими. На проект федерального закона № 185907-7 «Об инновационном и научно-технологическом развитии образовательных и научных организаций» в Государственную Думу поступило 145 поправок. С учетом принятых 138 поправок законопроект был существенно доработан (по сути дела - переработан) в связи с корректировкой предмета правового регулирования отношений, возникающих при создании инновационных научно-технологических центров (Центры, Центр). Это потребовало изменения прежнего названия законопроекта на новое - «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Согласно Закону № 216-ФЗ Центр представляет собой совокупность организаций, целью деятельности которых является осуществление научно-технологической деятельности, и иных лиц, деятельность которых направлена на обеспечение функционирования такого Центра, действующих на определенной Правительством Российской Федерации территории. Территория Центра представляет собой совокупность земельных участков (частей земельных участков) с особым правовым режимом осуществления деятельности в установленных в соответствии с Законом № 216-ФЗ областях, которые предназначены для реализации проекта и включены в границы территории Центра согласно решению Правительства Российской Федерации. В качестве инициаторов создания таких Центров могут выступать образовательная организация высшего образования или научная организация, которые соответствуют критериям, установленным Правительством Российской Федерации.
В Законе № 216-ФЗ введено понятие «научно-технологическая деятельность», которое трактуется как «научная (научно-исследовательская), научно-техническая и инновационная деятельность, выполнение исследований и разработок, реализация научных и (или) научно-технических проектов, использование полученных научных и (или) научно-технических результатов, результатов интеллектуальной деятельности, в том числе их коммерциализация, по направлениям, определенным в решении о создании инновационного научно-технологического центра в соответствии с приоритетами научно-технологического развития Российской Федерации». Однако необходимо отметить, что указанное определение понятия «научно-технологическая деятельность» не согласуется с понятиями «научная (научно-исследовательская) деятельность», «научно-техническая деятельность» и «инновационная деятельность», уже
введенными в правоприменительную практику Законом № 127-ФЗ.
Из текста Закона № 216-ФЗ следует, что для осуществления имущественного, организационного, научно-методического и экспертно-аналитического обеспечения деятельности Центра создается Фонд. В Законе № 216-ФЗ подробно описаны статус, цели деятельности, функции Фонда и порядок формирования его органов управления, в число которых входят попечительский совет, наблюдательный совет, правление и генеральный директор. В этой связи возникает сомнение в обоснованности создания дополнительной управленческой структуры в виде Управляющей компании, которая, в соответствии с Законом № 216-ФЗ, вправе создавать еще и дочерние общества для управления отдельными направлениями деятельности Центра. Причем Управляющая компания наделена более широкими полномочиями, чем сам Фонд. Она вправе:
- обеспечивать создание объектов инфраструктуры Центра, таких как автомобильные дороги и жилые помещения;
- организовывать предоставление дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования путем создания или организации создания частных образовательных учреждений, а также организовывать оказание медицинской помощи;
- оказывать услуги таможенного представителя и вести другие виды работ, непосредственно не связанные с осуществлением научной, научно-технической и инновационной деятельности.
Движимое и иное имущество, в том числе исключительные права, принадлежащие Фонду, может быть передано Управляющей компании в доверительное управление в целях реализации проекта и получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности Фонда. Договор заключается на срок реализации проекта, но не более чем на 49 лет.
В финансово-экономическом обосновании разработчикам Закона № 216-ФЗ следовало было привести расчеты совокупных затрат на осуществление столь масштабных территориальных проектов, реализация которых потребует ассигнований в размерах десятков миллиардов рублей из федерального бюджета ежегодно, как это происходит при финансировании инновационного центра «Сколково». В частности, в 2016 году из федерального бюджета на финансирование проекта «Сколково» было выделено 12,6 млрд рублей, в 2017 году предусмотрено выделить 11,9 млрд рублей, в 2018 году - 11,5 млрд рублей, в 2019 году - 11,3 млрд рублей. При этом следует отметить, что проект «Сколково» имеет низкую инвестиционную привлекательность, о чем свидетельствует следующая цифра: консолидированный бюджет центра «Сколково» в 2010-2017 годах был на 95% сформирован за счет средств федерального бюджета.
С высокой долей вероятности можно предположить, что основным источником финансирования вновь создаваемых Центров, по аналогии с инновационным центром «Сколково», будет федеральный бюд-
жет. При планировании объемов и структуры расходов федерального бюджета на реализацию мероприятий по созданию и функционированию таких Центров следует иметь в виду, что сегодняшняя финансово-экономическая ситуация в стране серьезно отличается от существовавшей в 2010 году, когда принимались решения о реализации проекта «Сколково». Так, согласно экспертным оценкам, в 2017 году дефицит федерального бюджета составит 1 923,8 млрд рублей, или 2,1% к ВВП. Напомним, что в 2010 году федеральный бюджет был исполнен с профицитом.
На наш взгляд, при принятии решения о создании территорий инновационного научно-технологического развития с особым правовым статусом необходимо учитывать, во-первых, специфику и структуру размещения производительных сил на территории страны, а во-вторых - результаты анализа деятельности и опыт работы ранее сформированных территорий инновационного развития, преимущественно технико-внедренческих особых экономических зон, которые были созданы в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах» [8], Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социального экономического развития» [9], а также аналогичного инновационного центра «Сколково», образованного в соответствии с Законом № 244-ФЗ.
В условиях ускоряющегося научно-технического прогресса важным условием создания таких особых территорий развития должно быть размещение на них научных, образовательных, проектно-конструкторских, технологических, опытно-экспериментальных, внедренческих, производственных и иных предприятий (организаций), необходимых для концентрации интеллектуальных, материально-технических, финансовых и иных ресурсов. Данная мера послужит реализации полного инновационного цикла «научные исследования -разработки - освоение - производство - распространение инновационной продукции».
В очередной раз были внесены изменения в Закон № 127-ФЗ в части подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров - 29 июля 2017 г. был принят Федеральный закон № 229-ФЗ 2 (Закон № 229-ФЗ), внесший изменения в Федеральный закон № 148-ФЗ3 (Закон № 148-ФЗ), которым 23 мая 2016 г. уже были внесены изменения в Закон № 127-ФЗ. С принятием Закона № 229-ФЗ был перенесен срок прекращения деятельности советов по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на
2 Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 229-ФЗ «О внесении изменений в статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике».
3 Федеральный закон от 23 мая 2016 г. № 148-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике».
соискание ученой степени доктора наук, созданных до дня вступления в силу Закона № 148-ФЗ на базе Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета, с 1 сентября 2017 г. на 1 сентября 2018 г. Таким образом, переходный период деятельности диссертационных советов на базе указанных университетов составит 2 года. Двухлетний переходный период устанавливается Законом № 229-ФЗ и для организаций, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.
Напомним, что в соответствии с Законом № 148-ФЗ ряду образовательных организаций высшего образования и научных организаций предоставлены дополнительные права в части подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации. Так, МГУ имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургскому государственному университету, а также научным организациям и образовательным организациям высшего образования, которые достигли высоких результатов в научной и (или) научно-технической деятельности, обладают авторитетом в вопросах подготовки научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации, в том числе, которые реализуют разработанные и утвержденные самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования, либо являются национальными исследовательскими центрами, либо имеют статус государственного научного центра, либо в отношении которых установлена категория «федеральный университет» или «национальный исследовательский университет», предоставлены следующие права:
- самостоятельно создавать на своей базе советы по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук, определять и изменять составы этих советов, устанавливать полномочия этих советов, определять перечни научных специальностей, по которым этим советам предоставляется право приема диссертаций для защиты, осуществлять контроль за деятельностью этих советов, приостанавливать, возобновлять и прекращать деятельность этих советов;
- устанавливать порядок присуждения ученых степеней, критерии, которым должны отвечать диссертации на соискание ученых степеней, порядок представления, защиты диссертаций на соискание ученых степеней, порядок лишения, восстановления ученых степеней, рассмотрения апелляций;
- утверждать положение о совете по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук, формы дипломов об ученых степенях, технические требования к таким документам, порядок их оформления и выдачи.
Фактически указанным организациям делегированы полномочия Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и
науке Российской Федерации. Отметим, что Закон № 148-ФЗ, еще будучи проектом и находясь на стадии обсуждения в 2016 году, вызвал неоднозначную реакцию научной общественности.
Очевидно, что эффективность работы системы подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров в значительной степени будет зависеть от компетенции и профессионализма руководителей указанных образовательных и научных организаций, председателей и членов диссертационных советов, от наличия у них научной этики и отсутствия экономической заинтересованности, а также от способности планировать тематику диссертационных исследований с учетом долгосрочных прогнозов научно-технологического развития, потребностей рынка труда в научных и научно-педагогических кадрах.
В конце марта 2017 года возникла потребность внесения изменений в Федеральный закон от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [10]. Как известно, в марте 2017 года должны были пройти выборы президента Российской академии наук (РАН). Однако 20 марта 2017 года общее собрание РАН проголосовало за их перенос на осень текущего года после того, как все претенденты сняли свои кандидатуры. В качестве основной причины такого решения претенденты на должность президента РАН назвали несовершенство правового регулирования процедуры выдвижения и выборов президента РАН.
В связи со сложившейся ситуацией был принят Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Закон № 219-ФЗ) [11]. В соответствии с указанным законом президент РАН избирается из числа согласованных Правительством Российской Федерации кандидатов, выдвинутых на должность президента РАН простым большинством голосов (более чем 50 процентами голосов) от общего числа голосов общего собрания членов РАН, присутствующих на нем. В случае если Правительство Российской Федерации согласовало менее двух кандидатов на должность президента РАН, либо ни один из выдвинутых кандидатов на должность президента РАН не получил более 50 процентов голосов от общего числа голосов общего собрания членов РАН, присутствующих на нем, либо все кандидаты на должность президента РАН сняли свои кандидатуры до проведения голосования, либо Президент Российской Федерации не утвердил в должности избранного президента Российской академии наук, назначаются повторные выборы президента Российской академии наук. На период до проведения повторных выборов президента РАН исполнение обязанностей президента РАН возлагается Президентом Российской Федерации по предложению Правительства Российской Федерации на одного из академиков РАН.
По новым правилам, принятым в соответствии Законом № 219-ФЗ, выборы президента РАН были проведены 25-26 сентября 2017 года и признаны состоявшимися.
Направления дальнейшего совершенствования
законодательства в области науки и инноваций
Несмотря на разработку новых федеральных законов и непрекращающийся поток изменений в ранее принятые федеральные законы, до сих пор не удалось сформировать целостную и сбалансированную систему законодательства в области науки и инноваций, создающую благоприятные условия для инновационного развития экономики.
С момента принятия в 1996 году Закона № 127-ФЗ в первой редакции в него внесено уже 35 изменений, направленных на решение безусловно важных, но локальных задач. Очередное внесение изменений локального характера в Закон № 127-ФЗ посвящено совершенствованию деятельности государственных научных центров (ГНЦ). В этой связи Правительство Российской Федерации 20 сентября 2017 года внесло в Государственную Думу законопроект № 269874-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» в части совершенствования деятельности государственных научных центров Российской Феде-рации»4. Указанным законопроектом уточняются требования к научной организации, которой может быть присвоен статус ГНЦ. В частности, в число основных функций научных организаций, имеющих статус ГНЦ, должно входить: создание и практическое применение новых технологий в рамках приоритетов научно-технологического развития на основе использования результатов интеллектуальной деятельности; осуществление экспертной деятельности, в том числе участие в разработке прогнозов научно-технологического развития и отраслевых документов стратегического планирования различных уровней; участие в создании и (или) обеспечение функционирования инфраструктуры научной, научно-технической, инновационной деятельности, необходимой для реализации приоритетов научно-технологического развития. На наш взгляд, деятельность, связанная с практическим применением новых технологий, созданием и (или) обеспечением функционирования инфраструктуры научной, научно-технической, инновационной деятельности и высокотехнологичной продукции, не может быть определяющей для научной организации, поскольку это не соответствует толкованию понятия «научная организация», данному в Законе № 127-ФЗ.
4 Официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=42580 (дата обращения: 01.08.2017).
В целях решения задач совершенствования законодательного обеспечения перехода российской экономики на инновационный путь развития, по поручению Председателя Государственной Думы от 15 июня 2013 г. при Комитете Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям была создана рабочая группа для подготовки концепции законопроекта «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации». В состав данной рабочей группы входило более 70 участников, представляющих все сектора науки (научные организации, государственные и общественные академии наук, высшие учебные заведения, государственные научные центры), научные фонды, профильные министерства и ведомства.
В настоящее время Министерством образования и науки Российской Федерации по поручению Правительства Российской Федерации с учетом некоторых предложений указанной рабочей группы разработан проект федерального закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации», текст которого по состоянию на 1 августа 2017 года был размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов5. Указанный законопроект входит в План законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2017 год, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2016 г. № 2831-р [12].
Анализ законопроекта «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» позволяет высказать следующие соображения.
Как следует из статьи 1 законопроекта, «настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, признанными по смыслу настоящего закона субъектами научной, научно-технической или инновационной деятельности, субъектами инфраструктуры такой деятельности, иными гражданами, юридическими лицами, а также органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере развития научной, научно-технической и инновационной деятельности». Объект правого регулирования сформулирован нечетко. На самом деле, закон с таким названием должен регулировать правовые отношения, возникающие при осуществлении научной, научно-технической и инновационной деятельности между исполнителями работ, заказчиками (потребителями) научной, научно-технической и инновационной продукции, органами государственной власти и местного самоуправления.
В статье 2 рассматриваемого законопроекта приведен понятийный
5 Официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=69845 (дата обращения: 01.08.2017).
аппарат в области научной, научно-технической и инновационной деятельности. В значительной мере он составлен с опорой на ныне действующий Закон № 127-ФЗ и ряд нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в области науки и инноваций, с некоторыми юридико-техническими правками, часто не совсем удачными. В этой связи возникает ряд вопросов относительно содержащихся в законопроекте понятий.
В законопроекте под инновационной деятельностью понимается совокупность мероприятий (в том числе организационных, финансовых), реализуемых в целях использования результатов интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере для создания новой или усовершенствованной продукции, для выполнения (оказания) новых или улучшенных работ (услуг), либо для внедрения новых (улучшенных) способов их производства (выполнения, оказания), либо для освоения или усовершенствования технологии. Основной недостаток такого определения инновационной деятельности состоит в том, что оно не позволяет отразить весь инновационный цикл: «научные исследования - разработки - освоение - производство и распространение инновационной продукции». Приведенное в законопроекте определение инновационной деятельности также не соответствует Руководству по сбору и анализу данных по инновациям (Руководство Осло), которое является основным методологическим документом Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в области инноваций как для стран, непосредственно участвующих в деятельности ОЭСР, так и для ряда стран Восточной Европы, Латинской Америки, Азии, Африки, не являющихся пока членами этой организации. Вместе с тем следует отметить, что содержащееся в ныне действующей редакции Закона № 127-ФЗ понятие «инновационная деятельность», которое толкуется как «деятельность (включая научную, технологическую, организационную, финансовую и коммерческую деятельность), направленная на реализацию инновационных проектов, а также на создание инновационной инфраструктуры и обеспечение ее деятельности», соответствует требованиям Руководства Осло. Очевидно, что новая редакция законопроекта должна быть лучше, прогрессивнее предыдущей, а не наоборот.
Следует обратить внимание и на то, что в Межгосударственном стандарте ГОСТ 31279-2004 (принят Евразийским советом по стандартизации, метрологии и сертификации (протокол № 26-2004 от 8 декабря 2004 г.)) инновационной деятельностью называется деятельность, обеспечивающая создание и реализацию инноваций. Кроме этого, в статье 6 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [13] под инновационной понимается деятельность, приводящая к созданию нового невзаимозаменяемого товара или нового взаимозаменяемого товара при снижении расходов на его производство и (или) улучшение его качества.
В анализируемом законопроекте следует дать определение понятию «инновационный процесс». В общем виде инновационный
процесс включает в себя следующие виды экономической деятельности: прогнозирование потребностей рынка в инновационной продукции; научно-исследовательские работы; опытно-конструкторские и (или) опытно-технологические работы; освоение новшеств в производстве; производство (изготовление) инновационной продукции; содействие в ее реализации, применении, обслуживании. Нередко указанные виды деятельности осуществляются последовательно или в некоторых случаях - параллельно-последовательно. Из данного перечня четко видно, что необходимо сделать для осуществления инновационного процесса, а также кто будет выступать в качестве основных исполнителей указанных видов экономической деятельности (организации, выполняющие исследования и разработки; конструкторские и технологические бюро; опытные производства или опытные заводы; промышленные предприятия и др.). В этой связи следует отметить, что от качества прогнозов потребностей рынка в инновационной продукции во многом будет зависеть успех инновационного процесса в целом, поскольку указанный прогноз является основой для разработки технического задания на выполнение научно-исследовательских работ и устанавливает требования к содержанию, объемам и срокам выполнения этих работ.
В законопроекте также следует привести понятийный аппарат субъектов инновационной деятельности, таких как инновационное предприятие и инновационно активное предприятие. За основу можно взять определения, приведенные в Межгосударственном стандарте ГОСТ 31279-2004. В частности, в указанном стандарте инновационным предприятием называется предприятие (объединение предприятий), разрабатывающее, производящее и реализующее инновационные продукты и (или) продукцию или услуги.
В целях развития фундаментальных и поисковых научных исследований в Российской Федерации в статье 10 законопроекта предусматривается разработка Государственной программы научно-технологического развития, составной частью которой станут Комплексная программа фундаментальных научных исследований и Программа технологического обеспечения и трансфера технологий. Однако не вполне понятно, будет ли это вновь разработанная государственная программа или модификация ныне действующей государственной программы Российской Федерации «Развитие науки и технологий» на 2013-2020 годы. Не ясно и то, как практически обеспечить развитие научной, научно-технической и инновационной деятельности, если Государственная программа научно-технологического развития направлена на решение лишь локальных задач, а именно -на развитие фундаментальных и поисковых научных исследований. А как же прикладные научные исследования, разработки и инновационный процесс в целом?
В статье 15 законопроекта вводится термин «общественный заказ на осуществление научной, научно-технической, инновационной деятельности». Впрочем, не ясно, зачем производить замену термина
«государственный заказ» на «общественный заказ», если общественный заказ по смыслу законопроекта остается государственным, поскольку его координатором является орган государственной власти и источником его финансирования являются бюджетные ассигнования. Так, в законопроекте отмечается, что координаторами общественного заказа являются федеральный орган государственной власти или высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, обеспечивающие в пределах своих полномочий финансирование научных, научно-технических, инновационных проектов за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также координацию действий главных распорядителей бюджетных средств (государственных заказчиков), в порядке, установленном Правительством Российской Федерации или законодательством субъекта Российской Федерации. Государственный и общественный заказ -это два разных понятия, как, собственно, государство и общество. На наш взгляд, общественный заказ - это заказ, исходящий от физических и юридических лиц, общественных объединений, которые наряду с государством являются инициаторами такого заказа и источником платежеспособного спроса на научную, научно-техническую и инновационную продукцию.
В целях повышения эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на науку и инновации, целесообразно формировать государственный заказ не на отдельные разрозненные виды работ, входящих в инновационную деятельность, а на осуществление полного инновационного цикла, т. е. на реализацию инновационных проектов «под ключ». Применение такого подхода позволит обеспечить действительную, а не формальную интеграцию отраслевых научно-исследовательских институтов, вузов и промышленных предприятий для осуществления инновационной деятельности.
Из статьи 16 законопроекта следует, что в результате осуществления научной деятельности создаются не только произведения науки, но и произведения литературы и искусства. Очевидно, что отнесение произведений литературы и искусства к результатам научной деятельности явно некорректно и противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации и приведенным в самом законопроекте определениям понятий научных исследований и разработок. Разработчикам законопроекта целесообразно также ознакомиться с межгосударственными и государственными стандартами в области науки в части определений понятия научных результатов.
Несомненно, что ядром закона о науке и инновациях должны быть нормы о правовом статусе субъектов научной, научно-технической и инновационной деятельности. В статье 27 рассматриваемого законопроекта дано определение правовому статусу ученого (исследователя). Согласно указанной статье законопроекта, ученым является физическое лицо (гражданин, иностранный гражданин или лицо без гражданства), которое осуществляет научную, научно-техническую, научно-экспертную деятельность на регулярной осно-
ве вне зависимости от состояния в трудовых или гражданско-правовых отношениях с иными субъектами научной, научно-технической и инновационной деятельности и достигло при осуществлении такой деятельности результатов, признаваемых в соответствии с указанным законопроектом результатами, полученными при осуществлении научной и (или) научно-технической деятельности. Однако из этого определения не ясно, как такое физическое лицо может на регулярной основе проводить научную, научно-техническую, научно-экспертную деятельность, не состоя при этом в трудовых или гражданско-правовых отношениях с работодателем, обладающим соответствующим научно-техническим потенциалом (в основном с научной организацией, образовательной организацией высшего или дополнительного профессионального образования). На какой материально-технической базе и за чей счет такое физическое лицо будет осуществлять научную, научно-техническую, научно-экспертную деятельность? В какой-то степени указанные виды деятельности можно осуществлять фрагментарно в области гуманитарных и общественных наук, да и то - в свободное от основной работы время либо находясь на пенсии.
Наряду с уточнением правового статуса ученых (научных и научно-педагогических работников), в законопроекте необходимо отразить правой статус специалистов научной организации и работников сферы научного обслуживания. Произведенное ранее исключение указанных норм из Закона № 127-ФЗ считаем необоснованным, поскольку они создают правовые основы для формирования кадрового потенциала вспомогательного персонала научных организаций, оценки его квалификации. Ведь для осуществления научной и научно-технической деятельности необходимы не только научные работники, но и инженерно-технические работники, а также работники сферы научного обслуживания.
Весьма неоднозначно в законопроекте определен правовой статус научных коллективов, не являющихся юридическими лицами. Согласно законопроекту, указанные коллективы - это объединения ученых, инженерно-технических и иных специалистов, которые создаются в целях реализации научного, научно-технического или инновационного проекта и действуют на основании договора, заключаемого между всеми членами научного коллектива. В законопроекте необходимо четко отметить, что не являющиеся юридическими лицами научные коллективы представляют собой временные творческие коллективы, которые действуют в рамках договоров, заключенных в основном с научными или образовательными организациями, получившими заказ на выполнение научного, научно-технического или инновационного проекта на условиях научного посредничества.
В статье 32 законопроекта рассмотрены вопросы оценки научной квалификации. Обращает на себя внимание возврат в рассматриваемый законопроект исключенной ранее из Закона № 127-ФЗ нормы о том, что ученая степень доктора наук может присваиваться по ре-
зультатам публичной защиты доклада, подготовленного на основании совокупности научных результатов, которые получены при осуществлении научной или научно-технической деятельности. Отметим, что в Законе № 127-ФЗ ученые степени кандидата и доктора наук не присваиваются, а присуждаются. Присваиваются ученые звания. Необходимо быть точными в формулировках. Отмена нормы о том, что ученая степень доктора наук может присуждаться по результатам публичной защиты доклада, подготовленного на основании совокупности научных результатов, была обусловлена устойчивым увеличением числа таких докторов наук без соответствующих научных достижений. Возврат авторами законопроекта указанной нормы о присуждении ученой степени доктора наук по результатам публичной защиты доклада полагаем преждевременной на данном этапе развития российской науки мерой, тем более на фоне снижения планки требований к научному уровню диссертаций по сравнению не только с советским, но и постсоветским периодом. Согласно законопроекту, ученая степень доктора наук должна присуждаться за разработку теоретических положений, совокупность которых можно квалифицировать как научное достижение, либо за решение научной проблемы, имеющей важное политическое, социально-экономическое, культурное или хозяйственное значение, либо за изложение новых научно обоснованных технических, технологических или иных решений, внедрение (использование) которых вносит значительный вклад в развитие Российской Федерации и (или) мировой науки и техники. Напомним, что в соответствии с утратившим силу Положением о порядке присуждения ученых степеней (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 74 [14]) диссертация на соискание ученой степени доктора наук должна быть научно-квалификационной работой, в которой на основании выполненных автором исследований разработаны теоретические положения, совокупность которых можно квалифицировать как новое крупное научное достижение, либо решена крупная научная проблема, имеющая важное социально-культурное или хозяйственное значение, либо изложены научно обоснованные технические, экономические или технологические решения, внедрение которых вносит значительный вклад в развитие экономики страны и повышение ее обороноспособности.
Важное значение для развития науки имеет правовой статус научной организации. Согласно статье 46 законопроекта под научной организацией понимается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, осуществляющее научную, научно-техническую, научно-экспертную деятельность в интересах общества и обеспечивающее практическое использование результатов этой деятельности и (или) передачу прав на соответствующие результаты для их использования либо обнародование полученных результатов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. По сравнению с текстом Закона № 127-ФЗ
в законопроекте отсутствуют слова о том, что научная организация осуществляет научную и (или) научно-техническую деятельность в качестве основной деятельности. Кроме того, из текста законопроекта исчезла действующая в Законе № 127-ФЗ норма о том, что при реорганизации государственной научной организации должно обеспечиваться сохранение технологического единства научной и (или) научно-технической деятельности. Также в законопроект не попала норма из Закона № 127-ФЗ, которой не допускается выделение из состава государственной научной организации опытного, опытно-экспериментального, опытно-учебного, опытно-фармацевтического производства и лечебных баз. По нашему мнению, исключение указанных правовых норм создает дополнительные условия для дальнейшего снижения научно-технического потенциала страны.
На наш взгляд, наиболее целесообразно дать следующее определение научной организации. Научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности или общественное объединение научных работников, отвечающие следующим требованиям:
- основным видом деятельности является научная и (или) научно-техническая деятельность, включая научные и (или) научно-технические услуги, а также подготовку научных кадров;
- объем осуществляемой научной и (или) научно-технической деятельности, включая научные и (или) научно-технические услуги, должен составлять не менее пятидесяти процентов от общего объема выполняемых работ;
- в организационной структуре имеется ученый (научный, научно-технический) совет в качестве одного из органов управления.
В состав ученого (научного, научно-технического) совета должны входить председатель, его заместители, ученый секретарь, а также члены совета, избранные в соответствии с учредительными документами научной организации из числа научных работников, среди которых работающих в научной организации на постоянной основе - не менее пятидесяти процентов. Причем председатель ученого (научного, научно-технического) совета должен избираться из числа штатных сотрудников научной организации.
В законодательстве о науке и инновациях необходимо закрепить норму о сохранении научно-технического потенциала научных организаций в процессе проводимой органами государственной власти и местного самоуправления оптимизации и реструктуризации государственного или муниципального сектора науки, нередко непродуманных и необоснованных. В этой связи в законопроект необходимо ввести норму о том, что принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной или муниципальной научной организации допускается на основании подготовлен-
ного с участием представителей учредителей, научного сообщества, профсоюзов положительного заключения специальной комиссии по оценке последствий такого решения. Принятие решения о реорганизации или ликвидации научных организаций, расположенных в моногородах и сельских поселениях, должно осуществляться с учетом мнения (разрешения) жителей данных населенных пунктов. Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации государственной или муниципальной научной организации, включая критерии этой оценки, порядок создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений должны устанавливаться Российской академией наук.
Научным организациям, имеющим статус академических, в законопроекте предоставляется преимущественное право на участие в реализации Комплексной программы фундаментальных научных исследований. В этой связи вызывает недоумение введение нормы о том, что научная организация, претендующая на получение статуса академической, должна соответствовать только двум критериям: деятельностью ученого совета научной организации руководит ученый, являющийся академиком РАН; объем фундаментальных научных исследований составляет не менее пятидесяти процентов общего объема научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, проводимых научной организацией. Очевидно, что указанные два критерия в незначительной степени характеризуют научно-технический потенциал научной организации, ее возможность проводить фундаментальные научные исследования на современном уровне. При имеющемся количестве академиков РАН на статус академических могут претендовать около тысячи научных организаций, что составляет примерно треть научных организаций страны.
После принятия рассматриваемого законопроекта будут признаны утратившими силу ряд федеральных законов, в частности Закон № 127-ФЗ, Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда в Российской Федерации» [15] и некоторые другие. Помимо этого, в целях обеспечения связи и соподчиненности норм, сбалансированности системы законодательства в научно-технологической сфере и будущего федерального закона подлежат изменению отдельные законодательные акты Российской Федерации, которые содержат нормы, регулирующие отношения в сфере науки и инноваций.
Очевидно, что законопроект «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» нуждается в основательной доработке еще до его внесения в Государственную Думу. Как показал выборочный анализ текста, в целом ряде случаев авторы законопроекта исключили из действующего Закона № 127-ФЗ ряд важных для регулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности норм, не привнеся при этом ничего нового, прогрессивного. Это механическое исключение апробированных жизнью правых норм из текста действующего
Закона № 127-ФЗ приведет не к усовершенствованию, а, наоборот, к снижению качества законодательства о науке и инновациях. В чем тогда смысл такого законопроекта? Новый закон о науке и инновациях должен создать правовые условия для осуществления полного инновационного цикла: от формирования и стимулирования спроса на научную и научно-техническую продукцию до производства и распространения инновационной продукции на рынке.
Заключение
Законодательство в сфере науки и инноваций и соответствующий ему организационно-экономический механизм формирования и реализации государственной научно-технической и инновационной политики должны обеспечить условия для осуществления полного инновационного цикла. Структура законодательства в области научной, научно-технической и инновационной деятельности должна определяться с учетом необходимости формирования правовых, экономических и организационных основ государственного регулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации. При этом в принимаемых нормативно-правовых актах должны устанавливаться формы государственного стимулирования инновационных процессов, создания национальной инновационной системы.
При доработке текста законопроекта также необходимо учитывать характер регулируемых отношений с учетом предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, чтобы избежать включения в него норм, составляющих исключительный предмет ведения субъектов Российской Федерации.
Наряду с подготовкой законопроекта «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» необходимо также осуществлять разработку целого ряда технологически сопряженных законопроектов, призванных создать правовую основу для формирования эффективного организационно-экономического механизма образования и реализации государственной научно-технической и инновационной политики.
Литература
1. Жуковский И. Работай меньше, получай больше: 10 самых продуктивных стран / Газета.ги, 30.07.2017. URL: https://www.gazeta.ru/business/2017/07/27/10808534.shtml (дата обращения: 12.08.2017).
2. Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 июня 2017 г. № 1325-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации (вместе с планом мероприятий по реализации Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации на 2017-2019 годы (первый этап))» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О науке и государственной научно-технической политике» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СПС «КонсультантПлюс».
5. Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 216-ФЗ «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
6. Перечень поручений по вопросу привлечения частных инвестиций для финансирования вузов и научных организаций / Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/54106 (дата обращения: 01.08.2017).
7. Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об инновационном центре «Сколково» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СПС «КонсультантПлюс».
8. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. 116-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
9. Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СПС «КонсультантПлюс».
10. Федеральный закон от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
11. Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
12. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2016 г. № 2831-р «Об утверждении плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2017 год» // СПС «КонсультантПлюс».
13. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О защите конкуренции» // СПС «Консультант Плюс».
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 74 (ред. от 24.09.2013) «Об утверждении единого реестра ученых степеней и ученых званий и Положения о порядке присуждения ученых степеней» // СПС «КонсультантПлюс».
15. Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ (ред. от 20.04.2015) «О статусе наукограда Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
References
1. ZHUKOVSKY, I. Work less, earn more: 10 countries with the highest productivity. Available at: https://www.gazeta.ru/ business/2017/07/27/10808534.shtml (accessed 12 August 2017).
2. RUSSIA. PRESIDENT OF RUSSIA. (2016) Presidential Decree No. 642 of 01.12.2016 On the Strategy for the scientific and technological development of the Russian Federation. ConsultantPlus legal reference system.
3. RUSSIA. GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION. (2017) Resolution No. 1325-r of 24.06.2017 On approval of the action plan for the implementation of the Strategy for the scientific and technological development of the Russian Federation. ConsultantPlus legal reference system.
4. RUSSIA. (1996) Federal Law No. 127-FZ of 23.08.1996 On science and state scientific and technical policy. ConsultantPlus legal reference system.
5. RUSSIA. (1996) Federal Law No. 216-FZ of 29.07.2017 On the innovative scientific and technological centers and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation. ConsultantPlus legal reference system.
6. A list of instructions on attracting private investment for the universities and research organizations financing. Available at: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/54106 (accessed 1 August 2017).
7. RUSSIA. (2010) Federal Law No. 244-FZ of 28.09.2010 On the innovation center "Skolkovo". ConsultantPlus legal reference system.
8. RUSSIA. (2005) Federal Law No. 116-FZ of 22.07.2005 On the special economic zones of the Russian Federation. ConsultantPlus legal reference system.
9. RUSSIA. (2014) Federal Law No. 473-FZ of 29.12.2014 On the priority social and economic development areas in the Russian Federation. ConsultantPlus legal reference system.
10. RUSSIA. (2013) Federal Law No. 253-FZ of 27.09.2013 On the Russian Academy of Sciences, reorganization of the state academies of sciences and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation. ConsultantPlus legal reference system.
11. RUSSIA. (2017) Federal Law No. 219-FZ of 29.07.2017 On amendments to the Federal Law ''On the Russian Academy of Sciences, reorganization of the state academies of sciences and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation''. ConsultantPlus legal reference system.
12. RUSSIA. GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION. (2017) Directive No. 2831-r of 26.12.2016 On approval of the legislative activities plan of the Government of the Russian Federation for 2017. ConsultantPlus legal reference system.
13. RUSSIA. (2006) Federal Law No. 135-FZ of 26.07.2006 On protection of competition. ConsultantPlus legal reference system.
14. RUSSIA. GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION. (2002) Decree No. 74 of 30.01.2002 On approval of the unified register of the academic degrees and academic ranks and the Regulation on academic degrees. ConsultantPlus legal reference system.
15. RUSSIA. (1999) Federal Law No. 70-FZ of 07.04.1999 On the status of naukograd of the Russian Federation. ConsultantPlus legal reference system.
Информация об авторе
Тодосийчук Анатолий Васильевич (Тодосийчук А. В.), доктор экономических наук, профессор, почетный работник науки и техники Российской Федерации, главный научный сотрудник Российского научно-исследовательского института экономики, политики и права в научно-технической сфере (РИЭПП). Сфера научных интересов: экономика науки и профессионального образования, управление наукой и инновациями.
Author Information
Todosiychuk Anatoliy Vasilyevich (Todosichuk A. V.), doctor of economic sciences, professor, honored worker of science and technology of the Russian Federation, chief researcher, Russian research Institute of Economics, Politics and Law in Scientific and Technology (RIEPL). Sphere of scientific interests: Economics of science and professional education, management science and innovation.
