CC BY
8
Проблемные статьи
©Г. Г. ОНИШЕНКО, 2011 УДК 614.3/.4(470+57|)
Г. Г. Онищенко
О ЗАДАЧАХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, НАПРАВЛЕННОГО НА ОПТИМИЗАЦИЮ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Федеральная служба по надзору в сфере зашиты прав потребителей и благополучия человека, Москва
Приоритетным направлением деятельности федеральнои службы в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является реализация ряда основополагающих документов, принятых в последние годы и направленных на соблюдение законодательства по оптимизации надзорной и контрольной деятельности. Актуальной для органов и организаций Роспотребнадзора является работа по реализации мер, направленных на профессиональную ориентацию и довузовскую подготовку школьников и содействие их поступлению на медико-профилактические факультеты медицинских вузов в рамках целевого набора и др. Последнее время активизировалось взаимодействие с гражданским обществом, что необходимо для обеспечения прозрачности работы службы, повышения эффективности ее работы и оптимизации надзора. Созданы общественные приемные, в функции которых входит прием граждан, представителей юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка, деятельности органов и организаций Роспотребнадзора.
Совершенствование деятельности органов и организаций службы потребует в ближайшее время реализации комплекса сложных задач. Конечный результат будет зависеть от того, насколько грамотно, ответственно и скоординированно во всех организациях федеральной службы будут выполняться соответствующие мероприятия.
Ключевые слова: оптимизация контрольно-надзорной деятельности, контролыю-надзорные мероприятия, административное воздействие, ширормационные ресурсы, бюджетные учреждения
G. G. Onishchenko. - THE TASKS OF THE FEDERAL SERVICE TO IMPLEMENT THE RUSSIAN FEDERATION'S LEGISLATION AIMED AT OPTIMIZING THE CONTROL AND SUPERVISION ACTIVITIES
The priority of the Federal Service's activity in protecting consumer rights and human welfare is to execute a number of basic documents recently endorsed and directed towards obsening the legislation on the optimization of supervision and control activities. To implement measures on the professional orientation and prehigher education preparation of schoolchildren and on the assistance with their entrance into the medical prophylaxis faculties of higher medical educational establishments within the framework of target enrolment, etc. is an urgent problem for the agencies and bodies of the Russian Inspectorate for the Protection of Consumer Rights and Human Welfare. Interaction with civil society has recently been activated, which is required to ensure the transparency of the Service's work, to enhance its efficiency, and to optimize supervision. Public reception rooms have been set up, the function of which is to receive citizens, the representatives of legal persons, and individual employers concerning the matters of sanitary-and-epidemiological well-being, protection of the rights of consumers and a consumer market, and the activities of the agencies and bodies of the Russian Inspectorate for the Protection of Consumer Rights and Human Welfare. The better activities of the agencies and bodies of the Sen'ice will call for a set of complex tasks to be accomplished in the immediate future. The end result will depend on how competently, responsibly, and cooperatively the appropriate measures will be carried out in all the agencies of the Federal service.
Key words: optimization of control and supervision activities, control and supervision measures, administrative pressure, information resources, budgetary institutions
Приоритетным направлением деятельности федеральной службы является реализация ряда основополагающих документов, принятых в последние годы и направленных на соблюдение законодательства по оптимизации надзорной и контрольной деятельности.
Остановимся на основных задачах, стоящих перед федеральной службой по реализации законодательства Российской Федерации, направленного на оптимизацию контрольно-надзорной деятельности.
Основные положения этих документов отражены в посланиях Президента Российской Федера-
Онищенко Г. Г. — акад. РАМН, гл. государственный санитарный врач РФ, рук. Роспотребнадзора (127994, Москва, Вадковский пер., 18, стр. 5 и 7)
ции Федеральному Собранию, в Указе Президента Российской Федерации № 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности". Федеральном законе № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ), решениях Правительства Российской Федерации.
Масштабная реорганизация службы, результатом которой стали новые расширенные функции, новая структура, наделение полномочиями в области защиты прав потребителей, потребовала совершенствования существующих, разработки и
внедрения новых правовых, экономических и организационных подходов в деятельности органов и организаций Роспотребнадзора.
Реализация административных регламентов позволила унифицировать в одном документе общие требования к административным процедурам и выработать единообразные требования к исполнению действий должностными лицами полномочий в установленной сфере деятельности, а также оптимизировать количество предоставляемых заявителями документов.
Реализация мер административного воздействия в соответствии с КоАП РФ обеспечила эффективность осуществления мероприятий по контролю и надзору.
Принят ряд законодательных и нормативных документов, направленных на снижение административных барьеров в развитии малого и среднего предпринимательства, исключение коррупционных рисков в органах исполнительной власти всех уровней, осуществляющих контрольные, надзорные и разрешительные функции.
Проверка деятельности органов исполнительной власти всех уровней, обладающих контрольно-надзорными функциями, а также реализующих разрешительные процедуры, проведенная Контрольным управлением Президента Российской Федерации совместно с Генеральной прокуратурой, показала, что широкое распространение получила практика перевода части государственных функций на платную основу, а также создания дополнительных административных барьеров при оказании государственных услуг юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам.
Факторами, способствующими коррупционным проявлениям в системе государственной службы, продолжают оставаться ненадлежащая организация работы с кадрами, а также слабый контроль за ней со стороны руководителей органов и учреждений службы.
Распространена практика реализации государственных функций при условии прохождения на платной основе разного рода сопутствующих подготовительных и организационных процедур по проведению экспертиз, осуществляемых афилиро-ванными коммерческими структурами.
Не упростила процесса получения государственных и муниципальных услуг деятельность многофункциональных центров, которые свели работу к посредничеству на платной основе в получении услуги в органах власти.
Большинство организаций при формировании ценовых предложений обосновывают их затратами, не связанными с реальными расходами, при этом понятие "затраты" используется лишь для обоснования цены.
Коррупционным фактором продолжает оставаться наличие значительного количества дублирующих и избыточных полномочий органов исполнительной власти всех уровней.
Так, Россельхознадзор незаконно осуществляет контроль и надзор за санитарным законодательством. Между тем, Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населе-
ния" прямо предусмотрено, что такой вид надзора вправе осуществлять органы, входящие в систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора, т. е. Роспотребнадзор и его территориальные органы.
В сложившихся условиях первоочередными задачами должны стать:
— совершенствование деятельности по оптимизации процедур надзора и контроля;
— совершенствование деятельности по осуществлению платных работ и услуг, необходимых для совершения юридически значимых действий, выполняемых органами и учреждениями Роспотребнадзора;
— оптимизация расходов бюджетных средств путем перехода к финансовому обеспечению государственных услуг, оказываемых учреждениями Роспотребнадзора на основе государственного задания;
— улучшение кадрового обеспечения органов и учреждений Роспотребнадзора;
— реализация новой системы оплаты труда на основе постановления Правительства Российской Федерации от 05.08.08 № 583.
В 2009 г. Роспотребнадзором и его территориальными органами в целях оптимизации контрольно-надзорной деятельности проведен комплекс мероприятий:
— разработаны примерные стандарты организации контрольных и надзорных мероприятий на различных группах объектов, позволяющие сконцентрировать силы и средства органов и учреждений Роспотребнадзора и обеспечить эффективное расходование бюджетных средств;
— обеспечено внедрение программно-целевого планирования, исходя из целей, планируемых индикаторных показателей деятельности, результативности бюджетных расходов;
— определены критерии оценки контрольных и надзорных мероприятий органов Роспотребнадзора.
В соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ основанием для внеплановых проверок являются в основном обращения граждан и юридических лиц.
Проведенный анализ поступления в территориальные органы таких обращений показал, что 96,8% составляют обращения о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан и 3,16% — обращения о причинении вреда жизни, здоровью граждан.
Органами прокуратуры было согласовано 77% заявлений о проведении внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства, поданных территориальными органами Роспотребнадзора, в согласовании 23% заявлений было отказано.
Наиболее частыми причинами отказа органами прокуратуры в согласовании заявлений о проведении внеплановых проверок являлись отсутствие оснований о проведении внеплановых проверок (66,91 %) и неправильное оформление документации (17,3%).
Наибольший удельный вес обращений в органы прокуратуры о проведении внеплановых проверок,
в согласовании которых было отказано, отмечается в управлениях Роспотребнадзора по Республике Дагестан, Москве, Калужской области, Чеченской Республике.
В результате органами Роспотребнадзора в III квартале 2009 г. было проведено 59 927 внеплановых проверок, из которых 91,8% были выездными, а 8,2% — документарными.
Наибольший удельный вес внеплановых выездных проверок отмечается в Управлении Роспотребнадзора по Омской области (87%), наименьший — в управлении Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту (13%), что является недостатком в организации планирования.
Анализ структуры проведения внеплановых проверок по территориальным органам службы показал, что наибольшее количество проверок проводится в отношении бюджетных учреждений (43,21%), в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства (32,5%).
Реализация Федерального закона № 294-ФЗ приводит к уменьшению числа надзорных мероприятий, особенно в отношении малых и средних предприятий, среди которых превалируют объекты торговли, общественного питания, транспорта, коммунального обслуживания.
В этих условиях следует на основе анализа фактической нагрузки предусмотреть изменение приоритетов, уделить большее внимание объектам, санитарно-эпидемиологическая значимость которых высока.
Ранжирование числа проведенных плановых и внеплановых мероприятий по контролю и надзору в разрезе структурных подразделений органов Роспотребнадзора показало, что больше всего их в отделах надзора на транспорте и санитарной охране территорий, в отделах надзора за питанием населения и в отделах зашиты прав потребителей.
Ранжирование числа контрольно-надзорных мероприятий на одно должностное лицо, уполномоченное на проведение мероприятий по контролю (надзору), показало, что меньше всего их в отделах надзора за условиями труда и радиационной безопасностью, в отделах надзора за условиями воспитания и обучения.
Приведенные данные свидетельствуют о необходимости изменения приоритетов при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 02.10.09 № 319 определен порядок формирования ежегодного сводного плана. До 1 ноября все территориальные органы Роспотребнадзора должны представить проекты планов для формирования единого сводного плана, который станет единственным основанием для проведения плановой проверки. Времени остается мало, в связи с чем задача своевременного и грамотного составления проекта плана становится исключительно актуальной.
При составлении плана необходимо учитывать санитарно-эпидемиологическую значимость объекта надзора. В соответствии с приказом Роспотребнадзора территориальными органами осуществляется прием и учет уведомлений о начале осуще-
ствления отдельных видов предпринимательской деятельности.
Анализ постановки на налоговый учет субъектов предпринимательской деятельности и поступления уведомлений в управления Роспотребнадзора показал, что в Ярославской области поставлены на налоговый учет 582 учреждения, а Управлением Роспотребнадзора по Ярославской области зарегистрированы всего 3 уведомления. В Москве поставлены на налоговый учет 13 823 учреждения и зарегистрированы управлением 71, в Нижегородской области — 1030 и 79 соответственно.
В Управлениях Роспотребнадзора по Амурской, Брянской, Ярославской областям, Красноярскому краю зарегистрированы и внесены в реестр по 1 — 3 уведомлению.
Анализ обеспечения центрами гигиены и эпидемиологии мероприятий по контролю и надзору показал, что удельный вес обследований с применением лабораторно-инструментальных исследований неравномерно распределен по видам объектов надзора. Так, наибольшее их число приходится на коммунальные объекты и объекты транспорта, наименьшее — на промышленные объекты.
Удельный вес обследований объектов надзора с применением лабораторных и инструментальных исследований составил 47,1% в 2007 г. и 55,6% в 2008 г.
Актуальной остается проблема применения мер административного воздействия, адекватных выявленным нарушениям в соответствии с КоАП РФ.
Роспотребнадзором неоднократно указывалось, что применение административного наказания в виде предупреждения предусмотрено только двумя статьями КоАП: статьей 6.3 и частью 1 статьи 19.4. Вместе с тем административное наказание в виде предупреждения применяется по трем иным составам, не предусматривающим применение данной меры наказания: статьи 6.6, 14.2 и части 2 статьи 14.4 КоАП РФ.
По-прежнему наибольшее количество протоколов составляется по статьям 6.3 (30%), 14.4 (18,5%), 14.15 КоАП РФ.
Однако позитивные сдвиги в этом отношении уже наметились. Из представленных материалов очевидно, что постановления о наложении административного штрафа выносились уполномоченными должностными лицами территориальных органов Роспотребнадзора по 30 составам КоАП РФ.
В соответствии с частью 3 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ его положения к действиям государственных органов при проведении административного расследования не применяются.
При этом если порядок осуществления административного расследования предусмотрен КоАП и четко им регламентирован, то порядок проведения проверок в отношении юридических лиц, не осуществляющих предпринимательскую деятельность, законодательством не предусмотрен. А это очень широкий круг организаций: практически все муниципальные и государственные учреждения, некоммерческие организации, органы управления.
Данный порядок проведения проверок в отношении юридических лиц, не осуществляющих предпринимательскую деятельность, следует со-
блюдатьдо внесения соответствующих дополнений в федеральное законодательство.
В соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ юридической основой надзора являются обязательные требования, установленные для соответствующего юридического лица, индивидуального предпринимателя.
К числу документов, устанавливающих обязательные требования, относятся технические регламенты, а также документы, содержащие обязательные требования, но не являющиеся техническими регламентами.
Для федеральной службы это государственные санитарно-эпидемиологические правила.
Кроме того, учитывая, что Федеральный закон № 184-ФЗ устанавливает обязательные требования к продукции или к связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, требования к услугам также не регулируются этим федеральным законом.
В связи с этим в совокупности правовой базой деятельности органов федеральной службы являются: технические регламенты, санитарные правила, а также правила продаж отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ и оказания услуг.
Указанные причины в сочетании с ограничениями на частоту проверок объектов предъявляют к должностным лицам федеральной службы более широкие требования: знание и правильное применение санитарного законодательства, законодательства в сфере защиты прав потребителей, административного законодательства. Требуются также знания в области гражданского права, законодательства, регулирующего государственную службу.
Анализ работы органов и организаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека свидетельствует, что во многих случаях невыполнение или ненадлежащее выполнение сотрудниками своих обязанностей связано с их низкой профессиональной подготовкой.
Наряду с этим имеются факты несанкционированного выезда за границу сотрудников территориальных органов и учреждений Роспотребнадзора.
Свыше 73% сотрудников территориальных органов Роспотребнадзора имеют медицинское образование, 6% — юридическое, около 4% — экономическое.
Анализ образования сотрудников центров гигиены и эпидемиологии показал, что 56,8% имеют медицинское, около 10% — педагогическое, около 8% — биологическое образование.
Средний показатель текучести кадров в целом по территориальным органам и учреждениям службы составляет не более 5%. Однако в последние годы он имеет тенденцию к росту. В территориальных органах и учреждениях Москвы текучесть составляет 5,9%, Санкт-Петербурга — 8,5%, Московской области — 5,8%, Свердловской области — 6,2%, Красноярского края — 6,6%.
Актуальной для органов и организаций Роспотребнадзора является работа по реализации мер, на-
правленных на профессиональную ориентацию и довузовскую подготовку школьников и содействие их поступлению на медико-профилактические факультеты медицинских вузов в рамках целевого набора; взаимодействие с высшими учебными заведениями по вопросам подготовки специалистов, включая все формы подготовки на додипломном и последипломном этапах; участие в организации и проведении практической подготовки студентов старших курсов медико-профилактических факультетов медицинских вузов и послевузовской специализации (интернатуре) выпускников медико-профилактических факультетов. Очевидна необходимость организации притока в систему Роспотребнадзора молодых специалистов, прежде всего врачей медико-профилактического профиля.
В последнее время активизировалось взаимодействие с гражданским обществом, что необходимо для обеспечения прозрачности работы службы, повышения эффективности ее работы, оптимизации надзора.
Взаимодействие осуществлялось путем заключения с общественными организациями соглашений о сотрудничестве на федеральном, региональным и местном уровнях, проведения совместных встреч, рабочих совещаний, оперативного обмена информацией и проектами документов, затрагивающими права гражданского общества.
Заключены соглашения о взаимодействии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека с Национальной ассоциацией игрушечников, Ассоциацией производителей парфюмерии, косметики и бытовой химии, Союзом производителей пищевых ингредиентов, Российским союзом производителей соков, Союзом производителей безалкогольных напитков, Российской гильдией пекарей и кондитеров, Ассоциацией отечественных разработчиков и изготовителей БАД к пище и специализированных продуктов питания, Федерацией рестораторов и отельеров, Масложировым союзом России, Союзом участников потребительского рынка (СУПР), Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства "Опора России" и др.
В целях снижения административных барьеров для развития субъектов предпринимательства Рос-потребнадзором подготовлены типовые программы производственного контроля, отменена необходимость согласования программы (плана) производственного контроля, не требуется получение санитарно-эпидемиологических заключений при выборе рабочих мест.
Проведено совместное заседание Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "Опора России", на котором утверждена программа совместной деятельности на 2009-2010 гг.
Созданы общественные приемные, в функции которых входит прием граждан, представителей юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по вопросам санитарно-эпидемиологическо-го благополучия населения, защиты прав потреби-
телей и потребительского рынка, деятельности органов и организаций Роспотребнадзора.
В соответствии с приказом Роспотребнадзора от 05.03.09 № 279 «Об организации "горячей линии"» руководителям территориальных органов до 1 июня 2009 г. было предложено организовать работу "горячих линий" в субъектах Российской Федерации.
По результатам анализа отчетов территориальных органов наибольшую активность при работе с обращениями граждан и организаций проявили управления Роспотребнадзора по Москве, Астраханской области, Республике Алтай, наименьшую — управления Роспотребнадзора по Чукотскому АО, Республике Татарстан, Саратовской области.
В целях совершенствования системы информационного обеспечения органов и организаций Роспотребнадзора приказом Роспотребнадзора утвержден План мероприятий по совершенствованию этой деятельности.
Неоднократные обращения в адрес руководителей органов и организаций Роспотребнадзора с требованием привести информационные ресурсы в соответствие с законодательством остаются без должного внимания (органы и организации Роспотребнадзора в Брянской, Нижегородской, Сахалинской, Мурманской областях и др.).
Реализация мероприятий в рамках административной реформы направлена на упрощение деятельности хозяйствующих субъектов и снижение затрат при осуществлении предпринимательской деятельности.
В частности, речь идет о работе по совершенствованию порядка оказания государственных услуг, в том числе по установлению платы за исполнение государственных функций и предоставлению государственных услуг федеральными государственными учреждениями.
На заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы были одобрены предложения о подготовке нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, регулирующего вопросы оказания на платной основе юридически значимых действий и связанных с ними государственных услуг.
Эта же тема была предметом обсуждения на совещании по вопросам снижения административных барьеров для малого и среднего бизнеса, проведенном Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым 5 августа 2009 г. (г. Звенигород).
Осуществление на платной основе юридически значимых действий и оказание связанных с ними государственных услуг предусматривает, что:
— федеральные государственные учреждения вправе взимать плату с граждан и организаций за оказание услуг (проведение экспертиз, исследований, обследований, выдачу справок, согласований, информации и иных действий) только при условии включения таких услуг в перечень платных услуг, утверждаемый Правительством Российской Федерации;
— разрабатывается единый порядок установления размера платы, взимаемой учреждениями с граждан и организаций за оказание платных услуг.
Вместе с тем руководителями управлений Роспотребнадзора не обеспечивается должный контроль за деятельностью центров гигиены и эпидемиологии по оказанию платных работ и услуг.
При рассмотрении поступившего в службу обращения директора ООО "Эдем" (Псковская область), осуществляющего торговую деятельность продовольственными и промышленными товарами, установлено, что сотрудником центра гигиены и эпидемиологии директору предложено заключить договор на осуществление производственного контроля в двух магазинах на общую сумму 41 813 руб.
В договор были включены такие услуги, как замеры освещенности, бактериологическое исследование воды (магазины расположены во встроенных в жилые дома помещениях), бактериологические исследования готовой продукции, исследование винно-водочной продукции, определение йода в поваренной соли, исследование консервов на промышленную стерильность, определение нитритов в мясе, колбасных изделиях и др.
Анализ ценообразования на услуги показал, что отсутствие должного порядка определения их стоимости регулируется лишь на договорной основе [Тамбовская область, Курганская область, Республика Саха (Якутия), Краснодарский край].
В целом предпринимательская и иная приносящая доход деятельность для ряда учреждений стала главной целью, при этом основное предназначение этих организаций — обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора — отошло на второй план.
В 2009 г. отмечен рост доходов от оказания платных работ и услуг примерно на 10%. Увеличение доходов связано, главным образом, с повышением цен в связи с увеличением расходов на заработную плату. В стоимость услуг включаются действия неопределенного характера с использованием таких формулировок, как "действия по анализу документов, необходимых для получения санэпидзаключе-ния" и др.
Заявителям навязывается выполнение отдельных платных услуг, что приводит к дополнительным расходам со стороны хозяйствующих субъектов (Брянская, Белгородская Смоленская, Орловская области). Продолжается выполнение платных услуг на объектах, на которых проведение лабораторных исследований и инструментальных замеров в рамках производственного контроля в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия не требуется, либо объемы лабораторных исследований завышаются.
Рядом центров гигиены и эпидемиологии выполняются работы и услуги, не предусмотренные уставом и генеральным разрешением (Белгородская, Амурская, Кировская, Курская, Курганская, Псковская, Волгоградская области, Республика Башкортостан).
В нарушение Приказа Роспотребнадзора № 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок" взимается плата при осуществлении экспертиз в целях лицензирования и государственного са-
нитарно-эпидемиологического надзора [Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия), Краснодарский край].
Федеральной службой выявлены случаи, когда управления не только не контролировали деятельность центров гигиены и эпидемиологии, но и создавали условия для выполнения ими работ и услуг, не предусмотренных ни генеральным разрешением, ни целями, ради которых они создавались.
Так, заявитель был вынужден заключать с ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Московской области" агентский договор, предметом которого являлась только передача документов из Центра гигиены и эпидемиологии в управление и получение готового санитарно-эпидемиологического заключения. За выполнение указанной работы взималась плата в размере 118 руб. за каждое заявление на выдачу санитарно-эпидемиологического заключения.
Анализ деятельности руководителей органов и учреждений показывает, что в ряде случаев они не обеспечивают должного руководства коллективами, не дают принципиальных оценок бездеятельности, неправомерным деяниям подчиненных, а иногда и покрывают противоправные поступки. Как следствие — снижение эффективности и качества работы, продолжающаяся практика нарушений законодательства, а иногда и возбуждение уголовных дел в отношении сотрудников органов и учреждений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
Так, в 2005—2009 гг. за нарушения, выразившиеся в ненадлежащем исполнении своих обязанностей, уволены 5 руководителей управлений и 7 главных врачей центров гигиены и эпидемиологии. Дисциплинарные взыскания наложены на 19 руководителей управлений и их заместителей, 12 главных врачей центров гигиены и эпидемиологии и их заместителей. Более половины взысканий наложены в 2009 г.
Наиболее частой причиной применения мер дисциплинарного воздействия являлись грубые нарушения при организации и осуществлении предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
По этой причине уволены главный врач Центра гигиены и эпидемиологии в Костромской области, главный врач Центра гигиены и эпидемиологии в Пермском крае, главный врач Центра гигиены и эпидемиологии в Ханты-Мансийском АО, главный врач Центра гигиены и эпидемиологии в Ставропольском крае и др.
Некоторыми центрами гигиены и эпидемиологии не просто осуществлялась деятельность, направленная на систематическое извлечение прибыли, но и принимались действия по созданию препятствий для деятельности иных коммерческих организаций.
Для повышения эффективности систем оплаты труда, ориентированных на повышение качества оказываемых услуг и повышение производительности труда работников федеральных бюджетных учреждений, Правительством Российской Федерации принято Постановление от 05.08.08 № 583 "О
введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений".
Минфином Российской Федерации для обеспечения реформирования системы оплаты труда увеличены предельные объемы бюджетных ассигнований до 30% от утвержденного фонда оплаты труда.
Службой разработаны документы, необходимые для перехода на новую систему, проведены семинары.
Хотя с 1 декабря 2008 г. переход на новую систему оплаты труда осуществлен, в ряде учреждений материальное положение сотрудников ухудшилось.
При росте заработной платы сотрудников центров гигиены и эпидемиологии на 26,6% в центрах гигиены и эпидемиологии в Ленинградской, Пензенской и других областях она ниже прошлогодней.
В рамках основных направлений реформирования бюджетного процесса федеральная служба осуществляет последовательный переход на бюджетирование, ориентирование на достижение конкретного результата.
Федеральной службой, ее органами и организациями подготовлены и реализуются ведомственные целевые программы, в которых определены индикаторные показатели деятельности, установлены механизмы эффективного расходования бюджетных средств.
Механизм бюджетирования, ориентированного на результат, в ближайшем будущем станет одним из основных критериев для определения объемов бюджетного финансирования.
Индикаторные показатели в целом по всем ведомственным целевым программам достигнуты. В то же время по ряду направлений деятельности запланированные показатели либо не достигнуты, либо установлены на заведомо низком уровне.
Так, ниже 100% установлен показатель охвата лицензированием объектов, деятельность которых связана с использованием возбудителей инфекционных заболеваний, и объектов, использующих источники ионизирующего излучения. Ведомственной целевой программой "Регистрация для здоровья" установлен плановый показатель удельного веса реализуемой продукции, не имеющей свидетельств о регистрации, — 16,1%, вместо того чтобы добиваться отсутствия таких фактов.
На отдельных территориях бюджетирование, ориентированное на результат, механизмом реализации которого являются ведомственные целевые программы, существует лишь формально, показатели, заложенные в них, взяты "с потолка", а мероприятия по достижению запланированных результатов неэффективны.
Меры по совершенствованию государственного управления, принимаемые в последние годы, направлены на совершенствование деятельности бюджетных учреждений, работа которых высокозатратна и не всегда эффективна.
Федеральной службой подготовлены и в целом приняты предложения о бюджетном финансировании сети. Проект бюджета федеральной службы на 2010 г. в соответствии с доведенными предельными объемами бюджетных ассигнований представлен в
Минздравсоцразвития России и прошел защиту на бюджетной комиссии Минфина России.
В проекте Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" обеспечена реализация установленных стратегических целей и приоритетов бюджетной и налоговой политики Российской Федерации.
В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса законопроектом предлагается утвердить на 2010 г.:
— общий объем бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств;
— ведомственную структуру расходов федерального бюджета;
— приложения, содержащие распределение бюджетных ассигнований.
Законопроект устанавливает особенности использования средств, получаемых федеральными бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности, а также регулирует ряд связанных с ними вопросов.
В целом бюджет Роспотребнадзора на содержание территориальных органов и подведомственных учреждений уменьшился на 7%, но это с учетом того, что в объеме расходов бюджета федеральной службы заработная плата с начислениями занимает 70% и ее объем остается на уровне 2009 г.
Исходя из вышеизложенного, руководителям территориальных органов и подведомственных учреждений необходимо было в 2010 г. принимать обязательства в строгом соответствии с выделенными бюджетными ассигнованиями, а также с целью равномерного и эффективного расходования бюджетных средств обеспечить своевременное проведение конкурсных процедур.
В связи с основными направлениями совершенствования правового положения государственных учреждений в переходный период планируется постепенный переход от сметного финансирования к предоставлению субсидий. До 2011 г. объем финансирования будет определяться по смете, в то время как расходование средств и отчетность планируется осуществлять уже по правилам расходования субсидий.
С 2011 г. планируется перейти к системе целевых субсидий, включающей субсидии:
— на оказание услуг физическим и юридическим лицам;
— на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества;
— на капитальные вложения.
Субсидия на оказание услуг (выполнение работ) будет осуществляться в рамках государственного задания.
В настоящее время объем бюджетного финансирования органов и организаций службы не зависит от объема и качества выполненных работ, оказанных услуг, вследствие чего стимулы к оптимизации и повышению эффективности работы в этих учреждениях минимальны.
Также высока степень "закрытости" управления в этих организациях.
В то же время действующее законодательство и в первую очередь ограничения, которые предусмотрены этим законодательством, не позволяют
оптимизировать управление таким образом, чтобы существенно повысить эффективность работы учреждений.
Для решения этой проблемы Правительством Российской Федерации готовятся предложения о внесении изменений и дополнений в ряд федеральных законов, что позволит существенно изменить характер работы бюджетных учреждений и порядок управления ими.
Предполагается внести изменения в Бюджетный, Гражданский кодексы, федеральный закон об автономных учреждениях и другие законы.
В целом эти изменения призваны создать условия для расширения объема прав бюджетных учреждений, перехода на субсидирование для исполнения государственного задания, направления доходов от деятельности непосредственно в учреждения.
Предполагается расширение самостоятельности бюджетных учреждений при использовании ими доходов, предоставление возможности привлечения заемных средств.
Бюджетные учреждения получат право распоряжаться имуществом за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником, и недвижимого имущества, а также право на совершение крупных сделок с предварительного согласия учредителя.
Безусловно, перечисленное будет являться стимулом для развития деятельности учреждений, вместе с тем непродуманная и бесконтрольная хозяйственная деятельность учреждений, прежде всего по расходованию денежных средств, может привести к неблагоприятным последствиям, в том числе связанным с утерей собственности и снижением работоспособности учреждения.
Если деятельность бюджетных учреждений не будет способствовать достижению целей, ради которых они созданы, либо в случае неэффективности деятельности бюджетных учреждений по выполнению возложенных задач по обеспечению надзора должен рассматриваться вопрос об их ликвидации и создании на базе их имущества казенных учреждений.
Проектами предусмотрен механизм более оперативного принятия решений о реорганизации таких учреждений. В частности, предполагается передать от Правительства Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти полномочия по реорганизации учреждений в форме слияния и присоединения, ликвидации,изменения типа учреждений. Также у учредителя остаются правомочия относительно руководителей бюджетных учреждений, в том числе применения к ним мер дисциплинарного взыскания.
Совершенствование деятельности органов и организаций службы потребует в ближайшее время реализации комплекса сложных задач. Конечный результат будет зависеть от того, насколько грамотно, скоординированно и ответственно во всех организациях федеральной службы будут выполняться соответствующие мероприятия.
В этой ситуации решающую роль будет играть четкая организация деятельности, оперативное управление и строгое следование порядку, установленному нормативными и методическими документами.
Поступила 27.01.10
