CC BY
173
ПРАВОСУДИЕ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
О юрисдикционных полномочиях судов общей юрисдикции и арбитражных судов по экономическим спорам
СЕРКОВ Петр Павлович,
первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ — председатель Судебной коллегии по административным делам, доктор юридических наук
Согласно ч. 1 ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Однако действующее законодательство не раскрывает понятия «экономический спор», что существенно осложняет разграничение юрисдикции судов общей юрисдикции и арбитражных судов. На наш взгляд, для решения этого вопроса принципиальное значение в первую очередь имеет правовое содержание экономического спора.
Законодатель предоставил арбитражным судам право рассмотрения экономических споров, возникающих в том числе из административных и иных публичных правоотношений (ч. 1 ст. 29 АПК РФ). Данная норма получила свое развитие в разд. III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» АПК РФ, гл. 23 которого, в частности, регулирует рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов.
Суды общей юрисдикции также наделены правомочиями по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений, в частности по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании норма-
тивных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (ст. 245 ГПК РФ).
Таким образом, возникает неопределенность правового содержания экономического спора, что создает условия для широкого усмотрения правоприменителя относительно подведомственности споров об оспаривании нормативных правовых актов. Сомнения в обоснованности дуа-листичного регулирования процедуры разрешения указанных споров усиливаются в связи с тем, что критерии экономического спора или экономического спора, возникающего из административных правоотношений, не разработаны юридической наукой1. Тем самым без внимания остается ряд обстоятельств.
1 См., например: Абова Т. Е., Тадево-сян В. С. Разрешение хозяйственных споров. М., 1968. С. 176; Гапеев В. Н. Сущность арбитражной формы защиты права: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1971. С. 126—127; Арбитражный процесс в СССР: учеб. пособие / под ред. К. С. Юдельсона. М., 1984. С. 30; Арбитражный процесс: учебник / под ред. В. В. Яркова. М., 2012. С. 365—369; Сухарева Н. В. Административно-правовые споры в сфере экономики // Право и экономика. 2001; Бурова И. Л. Подведомственность дел арбитражным судам. Владивосток, 2008. С. 66— 67, 72—73; Стрелкова И. И. Подведомственность арбитражному суду дел по экономическим спорам и иных дел: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 82—96; Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. В. Ф. Яковлева, М. К. Юко-ва. М., 2003; Комментарий к Арбитражному
Во-первых, указанными выше правовыми нормами в арбитражных судах по сути введено административное судопроизводство. Во-вторых, это сделано путем принятия федеральных и федеральных конституционных законов. В-третьих, в соответствии со ст. 126 и 127 Конституции РФ рассмотрение административных дел отнесено к подведомственности судов общей юрисдикции. В-четвертых, нормы федеральных и федеральных конституционных законов, регулирующих административное судопроизводство в арбитражных судах, не корреспондируют названным конституционным положениям.
С момента принятия названных выше арбитражных процессуальных норм прошло довольно много времени, но до сих пор отсутствует убедительное юридическое обоснование того, что решение законодателя согласуется с Конституцией РФ. Этот аспект оказался вне научного интереса авторов, исследующих деятельность арбитражных судов, что свидетельствует, как нам представляется, о неподтверждении правовой доктриной возможностей правового регулирования федеральными конституционными законами и федеральными законами обсуждаемых юрисдикционных полномочий арбитражных судов.
Представляется, что уяснение правовой природы экономического спора является одним из самых актуальных вопросов для формирования концепции юрисдикцион-ных полномочий арбитражных судов. Не менее важно разобраться с возможностью существования экономических споров, возникающих
процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. П. В. Крашенинникова. 2-е изд. М., 2009; Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / отв. ред. Д. А. Фурсов. М., 2011; Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. В. В. Яркова. 3-е изд. М., 2011.
из административных и иных публичных правоотношений. В связи с этим целесообразно обратиться к анализу судебной практики Конституционного Суда РФ в целях всестороннего осмысления понятий «экономический спор» и «экономический спор, возникающий из административных и иных публичных правоотношений».
В процессе конституционного судопроизводства КС РФ реализует свои контрольные полномочия в системе сдержек и противовесов организационного разделения государственной власти на соответствие Конституции РФ всего правового регулирования. Обеспечивая ее верховенство и прямое действие на всей территории России, КС РФ тем самым определяет высший уровень законности и правопорядка.
Однако деятельность Конституционного Суда РФ, как это следует из ст. 125 Конституции РФ, не охватывает проверку содержания иных нормативных актов на соответствие федеральному законодательству. Такие юрисдикционные полномочия предусмотрены в ст. 126 Конституции РФ, согласно положениям которой Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по административным делам. Если эту норму соотнести с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, то получается, что Верховный Суд РФ осуществляет административное судопроизводство. В статье 127 Конституции РФ, устанавливающей компетенцию Высшего Арбитражного Суда РФ, административные дела не предусмотрены. Поэтому данную категорию дел нельзя относить к числу экономических споров.
Следует также учитывать, что цель административного судопроизводства заключается в осуществлении контрольных полномочий в системе сдержек и противовесов в том сегменте правового регулирования, который не охватывается конституционным судопроизводством. В ином качестве административное судопро-
изводство, как показывает международный опыт, не может быть востребовано обществом и государством.
Таким образом, по своим целям и задачам конституционное судопроизводство и административное судопроизводство совпадают. Имеющиеся различия в данном случае не принципиальны. Важно подчеркнуть, что эти различия не приближают административное судопроизводство к гражданскому судопроизводству. Наоборот, судя по всему, судопроизводство в арбитражных судах в значительной степени аналогично гражданскому судопроизводству. Вероятно, поэтому арбитражное судопроизводство и не предусмотрено в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ2.
Изучение постановлений показывает, что за защитой своих прав в Конституционный Суд РФ обращаются не только физические, но и юридические лица. В число последних входит немало организаций, цель деятельности которых — извлечение прибыли. Организационная форма таких юридических лиц для данного рассмотрения также не является юридически значимым обстоятельством. Важно другое: организации, обращаясь в КС РФ, защищают свои экономические интересы, о чем прямо говорится в судебных актах КС РФ3.
2 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд. М., 2011; Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / отв. ред. Д. А. Фурсов. М., 2011. С. 80; Арбитражный процесс: учебник / под ред. В. В. Яркова. М., 2012. С. 13.
3 См. постановления КС РФ от 17 января 2008 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений статей 9 и 10 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и статей 181, 188, 195, 273, 290, 293 и 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "СЕБ Русский
Три акта из числа названных приняты КС РФ, по существу, по одним и тем же процессуальным «лекалам». Вынося постановления, Суд в каждом случае ссылается на ст. 71, 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации». Отказывая в принятии жалобы ОАО «Фабрика производства платков», КС РФ в своем определении ссылается на п. 2 ч. 1 ст. 43 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Несмотря на это различие, КС РФ в каждом из актов так или иначе анализирует проблемы предпринимательской деятельности исходя из свободного права на осуществление такой деятельности.
Если признать существование экономического спора и иных дел, возникающих из административ-
Лизинг", общества с ограниченной ответственностью "Нефте-Стандарт" и общества с ограниченной ответственностью "Научно-производственное предприятие "Неф-те-Стандарт"»; от 20 декабря 2011 г. № 29-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта 3 пункта 2 статьи 106 Воздушного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "Авиационная компания "Полет" и открытых акционерных обществ "Авиакомпания "Сибирь" и "Авиакомпания "ЮТэйр"»; от 9 июля 2012 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации — Протокола о присоединении Российской Федерации к Марра-кешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации»; определение КС РФ от 28 июня 2012 г. № 1252-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Фабрика производства платков" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 337 и пунктом 1 статьи 352 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также пунктом 1 статьи 50 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)"».
ных и иных публичных правоотношений, как это предусмотрено в ч. 1 ст. 29 АПК РФ, то можно сделать вывод о том, что, принимая названные четыре акта, а также другие акты по аналогичной категории дел, КС РФ разрешил экономические споры, возникшие из конституционных правоотношений. Такое впечатление усиливается тем, что КС РФ, например, при рассмотрении заявления ЗАО «СЕБ Русский Лизинг», ООО «Нефте-Стандарт» и ООО «Научно-производственное предприятие "Нефте-Стандарт"» обсуждал вопросы о конституционности ряда правовых норм АПК РФ, в частности ст. 195 «Решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта».
Высказанное предположение приводит нас к гипотетическому выводу о том, что конституционное судопроизводство предназначено не только для реализации контрольных полномочий в системе сдержек и противовесов, но и для разрешения экономических споров. Это не соответствует ст. 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в которой однозначно говорится о Конституционном Суде РФ как о судебном органе конституционного контроля, осуществляющем в том числе и защиту частных интересов предпринимателей и лиц, занимающихся иной экономической деятельностью. Однако приоритет здесь имеют не конкретные частные интересы лиц, осуществляющие предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а их соотношение с публичными интересами, сформулированными в конституционных положениях, и обеспечение баланса этих интересов.
Следует обратить внимание и на побудительный мотив заявителя, далекий от конкретики предпринимательства и заключающийся в несогласии с правилами правового регулирования отдельно взятого сегмента экономической жизни го-
сударства или субъекта РФ. Защищаемые заявителями частные интересы только тогда признаются уважительными, когда оспариваемая законодательная норма не согласуется с конституционными нормами. Такая несогласованность правового регулирования отдельных общественных отношений не приобретает качества экономического критерия, подтверждающего обоснованность доводов заявителя. Она свидетельствует совершенно о другом: публичные интересы, сформулированные в оспариваемом законодательном акте или отдельной его норме, не корреспондируют публичным интересам, сформулированным в Конституции РФ. Частные интересы лиц, защищающих в КС РФ свои предпринимательские и иные экономические интересы, являются всего лишь локальным подтверждением несогласованности публичных интересов в оспариваемом законодательном акте или его части и интересов, предусмотренных Конституцией РФ.
Экономический спор и спор об оспаривании нормативного правового акта экономической направленности или его части не могут объединиться в один экономический спор, возникающий из административных и иных публичных отношений. Несовместимость материальной правовой природы данных конфликтов предопределяет и специфику юридического процесса, опосредующего деятельность судов по осуществлению правосудия в форме гражданского или административного судопроизводства.
Необходимо отметить, что признание оспариваемого нормативного правового акта или его части недействительными или недействующими, а также отказ в удовлетворении заявления никак не сказываются на экономических отношениях заявителя и авторов нормативного правового акта. Объясняется это тем, что у авторов оспариваемого нормативного правового акта экономической направленности или его отдельной ча-
сти по определению не может быть материального интереса, составляющего суть предпринимательской и иной экономической деятельности.
Фактически речь идет о том, что Конституционный Суд РФ защищает высший публичный интерес через призму конкретных частных предпринимательских и иных экономических интересов. Следует иметь в виду, что законодатель выступает не в качестве участника предпринимательской или иной экономической деятельности. У него абсолютно другое правовое положение, определяемое статусом правового регулятора общественных отношений, в данном случае в области предпринимательской и иной экономической деятельности.
Деятельность КС РФ, связанную с проверкой качества такого регулирования на соответствие Конституции РФ, конечно же нельзя относить к сфере правосудия по разрешению экономических споров, в которых правовое значение имеет автономия воли и имущественная самостоятельность участника предпринимательской или иной экономической деятельности, а также их равноправие во взаимоотношениях. В данных спорах законность рассматривается и оценивается через соотношение поведения каждого из участников предпринимательской или иной экономической деятельности на предмет соответствия заключенным между ними соглашениям, контрактам и принятым на себя обязательствам на основании соответствующих норм, в первую очередь норм ГК РФ.
Приведенная полярность соотношения публичных и частных интересов в экономическом споре и споре в сфере действия системы сдержек и противовесов имеет принципиальное значение не только для отграничения конституционного судопроизводства от гражданского судопроизводства. На наш взгляд, достаточно убедительны и различия экономического спора и спора, возникающего из
административных и иных публичных правоотношений при оспаривании нормативного правового акта, имеющего экономическую направленность, или его части.
Суд, рассматривающий дело об оспаривании нормативного правового акта экономической направленности или его нормы, также исходит не из автономии воли и имущественной самостоятельности заявителя. Его главная задача — установить, согласуются или нет публичные интересы, сформулированные в оспариваемом нормативном правовом акте экономической направленности или его отдельной норме, с публичными интересами, предусмотренными вышестоящим по иерархии нормативным правовым актом, за исключением Конституции РФ.
Таким образом, отсутствие в юридической литературе доводов о том, что критерии, позволяющие проверить обоснованность оспаривания нормативных правовых актов по нормам ГПК РФ, чем-то отличаются от правовых критериев проверки нормативных правовых актов или их частей, регулирующих экономическую деятельность по нормам АПК РФ, не случайно. Объяснение этому одно: правовая природа первых и вторых споров одна и та же. Она проистекает из публично-правовой, а не частноправовой сферы. Поэтому проверка законности оспариваемых нормативных правовых актов по нормам АПК РФ не предполагает исследования каких-либо экономических вопросов, затрагивающих только частные интересы заявителя.
В пользу данной трактовки говорит и претерпевшая изменения правовая позиция Конституционного Суда РФ. Так, в п. 4 упомянутого постановления от 17 января 2008 г. № 1-П он сделал вывод о том, что «с целью обеспечения единообразного подхода к рассмотрению судами общей юрисдикции и арбитражными судами сходных категорий дел федеральный законодатель в рамках своих дискреционных полномочий
вправе реформировать процедуры рассмотрения высшими судебными инстанциями в системе судов общей юрисдикции и системе арбитражных судов дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти на основе Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления».
Данная правовая позиция интересна тем, что по указанному делу не оспаривались нормы ГПК РФ, регулирующие рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов судами общей юрисдикции. Несмотря на это, КС РФ говорит о единообразии подхода к рассмотрению подобных дел и возможности реформирования процедуры такого рассмотрения высшими судебными инстанциями, а также подчеркивает, что это должно делаться на основе Конституции РФ.
Еще раз подчеркнем, что в соответствии со ст. 126 Конституции РФ административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида отнесено к компетенции только судов общей юрисдикции.
Исходя из приведенной правовой позиции КС РФ, по существу, законодателю предлагается унифицировать разрешение дел данной категории с учетом конституционных норм. В то же время в п. 7 постановления КС РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ» сформулирована другая точка зрения — о возможности законодательного наделения арбитражных судов юрисдикционными полномочиями по проверке соответствия перечисленных в ст. 125 Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ. При этом КС РФ, сопоставляя ст. 126 и ст. 127 Конституции РФ, фактически вел речь об иных делах,
а не конкретно о делах административных. Эта правовая позиция высказана задолго до того, как была сформулирована идея о реформировании процедуры рассмотрения дел данной категории высшими судебными инстанциями в постановлении КС РФ от 17 января 2008 г. № 1-П. Об иных делах говорится и в ст. 126 Конституции РФ, что, конечно, не означает возможности заимствования судами общей юрисдикции компетенци-онных полномочий на рассмотрение экономических споров, названных в ст. 127 Конституции РФ. Следовательно, можно предположить, что в приведенных правовых позициях КС РФ произошла существенная динамика в пользу буквального толкования конституционных положений.
Законодатель же фактически преодолел названную позицию путем перераспределения юрисдикци-онных полномочий в сфере административного судопроизводства в пользу арбитражных судов Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации». В результате вместо повышения согласованности правового регулирования в анализируемой сфере общественных отношений фактор неопределенности возрос.
Так, Высший Арбитражный Суд РФ рассмотрел заявление и принял решение от 8 февраля 2012 г. № ВАС-13813/11 по делу о признании незаконными положений п. 15 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 307. Между тем при оказании организациями, осуществляющими предпринимательскую или иную экономическую деятельность, коммунальных услуг гражданам не может возникнуть экономического спора, потому что здесь гражданин не является субъектом предпринимательской деятельности, как и Правительство РФ, утвердившее ука-
занные Правила. Поэтому следует говорить не о предпринимательских, экономических, а об административных правоотношениях. На основании этого постулата оспариваемые положения п. 15 Правил уже проверялись Верховным Судом РФ4. Характерно, что при рассмотрении указанного гражданского дела по заявлению ЗАО «Сибирский коммунальник» о признании недействующим п. 15 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам заинтересованным лицом являлось Правительство РФ, которое поручило представлять свои интересы в ВС РФ Министерству регионального развития РФ (поручение от 1 ноября 2008 г. № СИ-П9-6718). Возражая против удовлетворения заявленных требований, представители заинтересованного лица ссылались на то, что несвойственно экономическому спору, а именно:
оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют нормативным правовым актам большей юридической силы;
нормативный правовой акт издан в пределах компетенции Правительства РФ;
оспариваемые положения не нарушают прав заявителя.
Аналогичные вопросы применительно к тому же нормативному правовому акту рассматривались и Высшим Арбитражным Судом РФ в упомянутом выше решении, что подтверждает наш тезис о возрастании фактора неопределенности, размывании границ юрисдикционных полномочий арбитражных судов и судов общей юрисдикции в сфере административного судопроизводства.
Такое положение может привести к ряду негативных последствий, в том числе к формированию различных подходов в судебной практике, возможности обращаться по одному и тому же вопросу и в арбитражный суд, и в суд общей юрисдикции
4 См. Решение ВС РФ от 25 декабря 2008 г. № ГКПИ08-1871.
в случае недостижения желаемого результата. Рассмотренное перераспределение юрисдикционных полномочий в пользу арбитражных судов, как было показано, не согласуется с позициями Конституционного Суда РФ и требует корректировки в первую очередь правовой доктрины и, как следствие, законодательства относительно самой возможности существования границ юрисдик-ционных полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов в сфере административного судопроизводства.
Библиографический список
Абова Т. Е., Тадевосян В. С. Разрешение хозяйственных споров. М., 1968.
Арбитражный процесс: учебник / под ред. В. В. Яркова. М., 2012.
Арбитражный процесс в СССР: учеб. пособие / под ред. К. С. Юдельсона. М., 1984.
Бурова И. Л. Подведомственность дел арбитражным судам. Владивосток, 2008.
Гапеев В. Н. Сущность арбитражной формы защиты права: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1971.
Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. В. Ф. Яковлева, М. К. Юкова. М., 2003.
Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. П. В. Крашенинникова. 2-е изд. М., 2009.
Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / отв. ред. Д. А. Фурсов. М., 2011.
Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. В. В. Яркова. 3-е изд. М., 2011.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд. М., 2011.
Стрелкова И. И. Подведомственность арбитражному суду дел по экономическим спорам и иных дел: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002.
Сухарева Н. В. Административно-правовые споры в сфере экономики // Право и экономика. 2001. № 4.
