CC BY
170
УДК 347.98/35.075
Н.Е. КОСАЧ, канд. юрид. наук, доцент кафедры административного и финансового права, e-mail: [email protected]
ГОУ ВПО «Донецкий национальный университет», г. Донецк, ДНР
О ВЗАИМОСВЯЗИ ПОНЯТИЙ «КОМПЕТЕНЦИЯ» И «УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ»
Рассмотрен вопрос о соотношении и трактовке понятий «компетенция», «полномочия», «управленческие функции». Предложены уточнения в Закон «О системе органов исполнительной власти» Донецкой Народной Республики.
Ключевые слова: государственная власть, государственное управление, компетенция, полномочия, управленческие функции.
Kosach N.E. On the interconnection of the "competence" and "administrative functions".
The article discusses the interconnection and the interpretation of the concepts of competence, powers, and administrative functions. The improvements to the Law of the Donetsk People's Republic on the System of Executive Bodies are suggested.
Keywords: governmental authorities, public administration, competence, powers, administrative functions.
Органы публичной власти в государстве функционируют на правовой основе. Термин «компетенция» производен от латинского «competentia» - принадлежность по праву. В Конституции РСФСР 1918 г. применялось понятие предметов ведения. Оно было использовано в Положении о СНК СССР (1923 г.) Позднее применялись понятия «права», «компетенция» в Конституции СССР
1936 г., «полномочия» - в Конституции СССР 1977 г. В дальнейшем применение этих понятий сохраняется, но не всегда они используются с правильным отображением их содержания, соотношением между собой по объему.
Вопрос содержания термина «компетенция» актуален и для формирующегося законодательства Донецкой Народной Республики об органах исполнительной власти. В ст. 1 Закона ДНР «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» компетенция органа исполнительной власти определяется как совокупность полномочий органа исполнительной власти по осуществлению определенных управленческих функций, а полномочия органа исполнительной власти, как права и обязанности органа исполнительной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий в сфере его деятельности [1].
Из текста статьи мы видим, что термин «компетенция» раскрывается через понятие полномочия. А полномочия, одновременно, связываются и с «осуществлением определенных управленческих функций», и определяются как «права и обязанности органа исполнительной власти, в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий».
© Н.Е. Косач, 2016
Существуют различные подходы в трактовке термина «компетенция». Он может раскрываться через права и обязанности, полномочия, функции и предметы ведения. Отмечают, что в советский период, в основном, наука административного права проводила разработки вопросов компетенции и функций органов государственного управления [2, с. 41]. Ц.А. Ямпольская, рассматривая статус органа государственного управления, особо выделила такой элемент, как властное полномочие [3, с. 97]. Наиболее значительный труд, в котором разработаны теоретические основы компетенции органа - «Компетенция органов управления». Поскольку рассмотрение компетенции как системы полномочий не давало полного представления о ее содержании, Б.М. Лазарев обратился к некоторым исходным положениям общей теории управления. Компетенция органов государственного управления очерчивается путем указания на управленческие функции, которые возложены на тот или иной орган применительно к той или иной сфере жизни общества, к тем или иным управляемым объектам. Существует связь между функциями управления в целом и функциями, возложенными на конкретный орган, - вторые производны от первых и закрепляются за ним властным, волевым путем, с указанием объекта, на который каждая функция направлена. В общем виде компетенция характеризуется как система полномочий органа по осуществлению государственной власти. Характеризуя компетенцию с точки зрения содержания, автор отмечает, что она включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные функции (планирование, регулирование, контроль и др.). Подчеркивается, что управленческие функции и управляемые объекты не являются сами по себе элементами компе-
тенции, поскольку главное в ней составляют права и обязанности осуществлять указанные в законе функции применительно к определенного рода объектам [4, с. 101-102].
Вопрос о соотношении функций и компетенции органов управления долгое время был предметом дискуссий в административно-правовой литературе. По мнению И.Л. Бачило, функции, входя составной частью в компетенцию органа, определяют, «что» делает орган. Осуществляя определенные ему функции и правомочия, он реализует свою компетенцию, действует в соответствии с ней и в ее пределах [5, с. 54].
Г.В. Атаманчук указывает, что в юридическом смысле функция органа государственного управления - это еще не реальные воздействия органа, а воздействия, которые он должен осуществлять, для выполнения которых он создан, в реализации которых весь смысл его существования. А компетенцию органов государственного управления он определил как юридическое выражение совокупности функций и полномочий органа в соответствующей сфере общественной жизни [6, с. 120-121].
Позднее В.Б. Аверьянов, по рассматриваемому вопросу, подтвердил вывод о том, что функции не являются од-нопорядковыми с полномочиями элементами компетенции органа, а выражаются в ней путем правового закрепления (регламентации) последних. [7, с. 57-60].
Ю.А. Тихомиров относит к элементам компетенции: 1) нормативно установленные цели; 2) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; 3) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий [2, с. 63].
Представляется наиболее обоснованным подход В.Б. Аверьянова, при котором и компетенция, и функции органа
власти рассматриваются в качестве элементов его правового статуса. Указывается, что правовой статус органа включает компетенцию (как главную составляющую содержания правового статуса), а также цели, задачи, функции, характер взаимоотношений с другими органами, место в иерархической структуре органов власти, порядок решения учредительных и кадровых вопросов. Цели, задачи и функции органа являются определяющими по отношению к характеру его прав и обязанностей. Также автор обращает внимание на то, что с технико-юридической точки зрения нередко в действующем законодательстве нет четких границ между формулировкой задач и функций; функций и полномочий [8, с. 247].
В научных работах встречаются различные характеристики органа публичной власти (и функциональные, и юридические). Юридическая характеристика органа власти всегда связана с наделением органа необходимой компетенцией и отличается от функциональной, которая раскрывает его в качестве структуры, выполняющей определенные функции управления. Категорию «управленческая функция» нельзя назвать юридической. Поэтому возникает необходимость определить соотношение понятий компетенция, полномочия и управленческие функции.
Целью данной статьи является выяснение того, каким образом функции органа государственной власти, как субъекта управления, взаимосвязаны с его компетенцией.
Органы всех ветвей государственной власти и органы местного самоуправления являются субъектами публичной власти. Реализуется публичная власть в процессе осуществления публичного управления. Соответственно государственная власть реализуется в процессе осуществления государственного
управления. В этом процессе различные функции управления распределяются между специализированными органами власти, т.е. происходит функциональная специализация.
В управлении термин «функция» используется в разных значениях, в зависимости от контекста. Общее понятие функции может быть сужено до ее понимания как вида деятельности, способствующего существованию и самовоспроизводству системы за счет воспроизводства определенных результатов. Наиболее употребимое значение понятия «функция»: вид деятельности, обязательный для сохранения системы. Важная черта любой функции - она существует лишь по отношению к системе, по отношению к целому, частью которого является. Традиционно выделяемые функции управления - части системы, объединяющей субъекта управленческих воздействий, объект и связи между объектом и субъектом [9, с. 112].
Общее определение деятельности субъекта (органа) по организации и развитию подчиненного ему коллектива в целях достижения социально полезного результата называют функцией управления вообще. Указывают, чтобы действие было управленческим, нужны, во-первых, два социально организованных и соподчиненных центра - субъект и объект в системе государственного организма, если речь идет о государственном управлении; во-вторых, социально значимая цель их совместной деятельности; в-третьих, достижение известного результата. Эти признаки функции вообще обретают реальность при конкретизации субъекта управления. Определяющим элементом в системе управления является его объект. Им управляют, в связи с ним возникает управление. Управление учитывает закономерности развития объекта. Таким образом, не всякое действие органов управления является функцией
управления, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект либо совершается в интересах объекта. Содержание действия субъекта определяется с учетом специфики управляемой системы и назначения субъекта. Производственная сфера требует иных целенаправленных действий, чем сфера обслуживания или здравоохранения. Орган функционирует не сам по себе, он должен получить результат - вызвать, обеспечить определенное состояние объекта, привести его к поставленной цели. Функция управления не просто действие, но активное, целенаправленное воздействие. То есть у субъекта есть не только право влиять на объект, но и обязанность организовать достижение определенного результата [5, с. 40-41].
Таким образом, можно утверждать, что если субъект государственного управления совершил действие, которое не вызвано подвластным объектом, не направлено на него и не совершается в его интересах, то это действие не связано с осуществлением функции государственного управления. Однако и в этом случае субъект государственного управления не теряет и не изменяет свою властную сущность.
Государство распределяет между органами системы государственного управления управляющее воздействие на управляемые объекты. По своему содержанию функции управления, как всей системы государственного управления, так и ее отдельных органов, подразделяются на общие и специфические. Общие функции присущи любому процессу управления и среди них выделяют: организацию, осуществление кадровой политики, планирование, регулирование, координацию, контроль. Наряду с общими функциями системы и функциями органов государственного управления выделяют специфические (специализированные, особенные, специальные). Такие функции отра-
жают особый характер взаимодействия элементов управления, специфику управления в различных сферах общественной жизни [6, с. 84].
Из множества различных классификаций функций государственного управления можно привести следующую:
1) основные функции (политико-административные, экономические, социальные, гуманитарные);
2) общие (стратегическое планирование, принятие управленческих решений, организация деятельности, мотивация, контроль);
3) вспомогательные (управление человеческими ресурсами, бюджетная функция, юридическая функция, делопроизводство и документирование, связи с общественностью) [10, с. 209-210].
Функцию государственного управления определяют как часть или направление государственной деятельности, которой свойственно единство содержания и которая осуществляется на основе закона специально созданными органами с помощью специальных методов для проведения в жизнь задач государственного управления [5, с. 43].
Государственное управление как проявление государственной власти облекается в соответствующую правовую форму. Право выступает юридической основой организации государственного управления самыми различными сферами общественной жизни. При этом оно само является обязательным и важнейшим элементом в системе управляющего воздействия со стороны государственной власти. Процесс правового воздействия на общественные отношения осуществляется, в свою очередь, тоже на основе реализации ряда функций:
определение правовой задачи воздействия на управляемый процесс;
исследование юридической проблемы и постановка диагноза;
выявление основных целей, задач;
поиск решения юридической проблемы;
принятие нормативно-правового
акта;
его реализация;
контроль за исполнением нормативно-правового решения и оценка его эффективности [11, с. 83].
Орган государственной власти может выступать одновременно и как субъект государственного управления, и как субъект правового воздействия. Кроме того, не все действия органа по осуществлению управленческих функций имеют юридическое значение, влекут юридически значимые последствия, хотя и имеют правовую основу.
Важно напомнить о том, что конкретные действия органа власти, его должностных и служебных лиц в процессе осуществления управленческих функций при реализации компетенции, конкретного полномочия находят внешнее выражение в правовой форме (имеют юридическое значение) и неправовой форме (не имеют юридического значения).
Компетенция органа государственного управления обладает государственно-правовым характером, так как производна от компетенции государства и им определяется. Властное полномочие понимается как обеспеченное законом ориентирующее требование уполномоченного субъекта определенного поведения и действий, обращенное к физическим и юридическим лицам. В законодательстве иногда используется понятие «полномочие», но нередко закрепляются права и обязанности органа отдельно. Ученые-юристы рассматривают полномочия органа как права, которые он обязан реализовать при соответствующих обстоятельствах. Полномочие - право и одновременно обязанность соответствующего субъекта действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом или
иным правовым актом. Орган получает возможность самостоятельной оценки ситуации и принятия решений и осуществления управленческих действий [2, с. 64].
Исходя из рассмотренного, можно утверждать, что функции управления (управленческие функции) органа государственной власти входят в его правовой статус (отдельно указываются в соответствующем нормативном правовом акте) и находят юридическое отображение в конкретных полномочиях. Полномочия, в свою очередь, также закрепляются в соответствующем нормативном правовом акте и образуют компетенцию органа государственной власти.
Таким образом, можно сделать вывод, что понятие «компетенция» характеризует орган государственной власти не в полном объеме. Для правильной и полной характеристики необходимо использовать понятие правового статуса. Кроме того, функции управления или управленческие функции являются частью правового статуса, а не компетенции. Юридическое отображение они находят в полномочиях, которые и образуют компетенцию.
Правовая характеристика управленческих функций органов государственной власти и отображение их в компетенции органов является не отвлеченной и теоретической, а конкретной и практической. Это помогает правильно оценивать решения и действия органов государственной власти при их обжаловании, а также совершенствовать правовой статус органов и улучшать на этой основе их управленческую деятельность.
Закон ДНР «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» является базовым для нормативных правовых актов, закрепляющих правовой статус конкретных органов исполнительной власти и должен содержать точные формулировки. По-
этому необходимо в п.4 ч. 1 ст. 1 Закона ДНР «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» уточнить содержание определения «компетенция органа исполнительной власти Донецкой Народной Республики». Компетенция органа исполнительной власти Донецкой Народной Республики - это совокупность полномочий органа исполнительной власти Донецкой Народной Республики. Указание на то, что - это совокупность полномочий по осуществлению определенных управленческих функций, является неверным. Те функции, для осуществления которых создается орган исполнительной власти, перечисляются в соответствующем нормативном правовом акте отдельно, наряду с целями и задачами. После этого указываются конкретные полномочия органа (по принятию правовых актов, осуществлению каких-либо юридически значимых действий, заключению административных договоров).
Список использованной литературы
1. Закон Донецкой Народной Республики от 24 апреля 2015 года: О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики / Постановление № 1-148 П-НС. - Режим доступа: http://old.dnr-online.ru/wp-content/ uploads/2015/03/Zakon_DNR_O_sisteme_o rganov_ispolnitelnoy_vlast_I_148P_NS.pdf.
2. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции / Ю.А. Тихомиров. - М.: Юрин-формцентр, 2004. - 355 с.
3. Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период / Ц.А. Ямпольская. -М.: Изд-во АН СССР,1954. - 189 с.
4. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления (правовые проблемы оформления и реализации) / Б.М. Лазарев. - М.: Юридическая литература, 1972. - 280 с.
5. Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации) / И.Л. Бачило. - М.: Юридическая литература, 1976. - 200 с.
6. Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования / Г.В. Атаманчук. -М.: Юридическая литература, 1975. -238 с.
7. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления / В.Б. Аверьянов. -К.: Наукова думка, 1979. - 150 с.
8. Исполнительная власть и административное право / под общ. ред. В.Б. Аверьянова. - К.: Ин-Юре, 2002. -668 с.
9. Старцев Я.Ю. Система государственного управления: политический анализ / Я.Ю. Старцев. - Екатеринбург, 2001. - 288 с.
10. Малиновский В.Я. Государственное управление / В.Я. Малиновский. -К.: Атика, 2003. - 576 с.
11. Рассолов М.М. Проблемы управления и информации в области права / М.М. Рассолов. - М.: Юридическая литература, 1991. - 223 с.
Статья поступила в редакцию 22.12.16
