CC BY
302
Ротенберг А.С.
Административный договор как форма государственного управления
Активное внедрение в практику государственного управления договорных начал, обусловленное трансформацией системы политико-правовых связей между государством и обществом, неизбежно актуализирует вопрос о роли и месте договора в механизме реализации исполнительной власти. Категория административного договора, незаслуженно забытая в науке административного права, вновь оказывается на «гребне» научных дискуссий, и здесь мы в очередной раз сталкиваемся с фантастическим многообразием мнений, обусловленным, не в последнюю очередь, неразработанностью понятийного аппарата административного права в целом [1, с. 86-99].
Вопрос о возможности использования договора в отношениях государственного управления дискутируется главным образом через призму правового положения субъектов последних, находящихся в состоянии юридического неравенства. Логика рассуждений противников управленческих договоров проста: договор имеет смысл лишь в условиях взаимодействия юридически равных субъектов [2, с. 3; 3, с. 197]. «Договор может существовать только между субъектами, которые в данном конкретном случае занимают равное положение.» [4]. Доводы оппонентов «пестрят» многообразием: от изысков типа «равноправия, связанного с властными полномочиями одной из договаривающихся сторон» [5, с. 339] до простого указания на возможность заключения договоров в условиях юридического неравенства, ибо последнее вовсе не означает «ни бесправия одной стороны, ни возможности чинить произвол - для другой» [6, с. 132-136].
На наш взгляд, проблема использования договора в сфере осуществления исполнительной власти требует, прежде всего, решения вопроса о его управленческой природе. В этом смысле формально-юридические признаки договора (в том числе юридическое равенство сторон) отодвигаются на второй план, освобождая место функциям управления, посредством которых раскрывается сущность этого социального феномена.
Важнейшей функцией управления является планирование [7, с. 7; 8, с. 12; 9, с. 136; 10; 11, с. 31108], сущность которого может быть представлена как определение целей и средств их достижения. С этой точки зрения любой договор может быть представлен как программный акт, ибо в основе любого договора лежит определенная цель, для достижения которой он и совершается. О наличии этого элемента свидетельствует исследование как частных, так и публичных договоров. Для цивилистической науки указанная цель предстает в виде causa - сделки; недостижимость ее является основанием недействительности договора [12, с. 50; 13, с. 92; 14, с. 130; 27, с. 82]. В свою очередь, исследователи публичного договора в качестве одного из необходимых признаков указывают на его функционально-целевую направленность - удовлетворение публичных интересов [15, с. 290; 5, с. 340]. В качестве основного критерия административного договора Ж. Ведель называет «цели публичной службы» [16, с. 165]. На уровне договора как соглашения двух или более субъектов административного права абстрактный публичный интерес получает свое конкретное выражение, обозначая тот социально значимый результат, на достижение которого направлено совместное волеизъявление сторон. В этом качестве договор предстает как элемент системы общегосударственного планирования, который с максимальной степенью конкретности формализует публичный интерес, выраженный в плановых актах высшего уровня: законах и подзаконных нормативных актах.
Под регулированием как функцией управления понимается установление определенного правового режима той или иной деятельности либо решение вопроса и его корректировка в зависимости от изменяющихся условий [7, с. 8]. В качестве самостоятельной функции управления регулирование рассматривают большинство авторов [15; 17, с. 79; 18, с. 78]. Правовое регулирование осуществляется путем наделения субъектов определенными правами и обязанностями, в совокупности образующими соответствующий правовой режим - своеобразный «коридор», движение по которому ведется по направлению к поставленной в результате планирования цели. Реализация общих правил поведения, выраженных посредством административно-правовых норм, может быть обусловлена принятием актов индивидуального регулирования, проецирующих на конкретную ситуацию нормативное предписание и непосредственно порождающих (изменяющих, прекращающих) субъективные права и обязанности, правовой статус в целом и т.п. Уникальность договора как средства регулирования общественных отношений состоит в том, что он, будучи юридическим фактом, не просто «включает» в действие соответствующую норму права, но в допускаемых законом пределах сам создает правила поведения, обязательность которых локализована порожденными договором правоотношениями. Возможность адаптации таким образом поведенческих моделей сторон административного договора к конкретным условиям (в
том числе в процессе исполнения договора путем внесения в него изменений) позволяет обеспечить большую гибкость правового регулирования в сравнении с односторонними актами управления.
Определенными возможностями обладает договор и в контексте реализации функции организации, в содержание которой обычно включают формирование системы государственного управления и обеспечение ее функционирования [7, с. 9]. Необходимым условием существования любой системы является четкая функциональная дифференциация ее элементов; для системы государственного управления эта задача решается посредством института компетенции, под которой в литературе понимается «возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел»* [19, с. 55-56]. Д.Н. Бахрах и другие авторы включают в понятие компетенции властные полномочия или обязанности и права и подведомственность (круг дел) [20, с. 177-178; 21, с. 81].
Исследование механизма формирования и юридического закрепления компетенции государственных органов позволяет сделать однозначный вывод о наличии здесь договорного элемента, в основе которого лежат нормы ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ, предусматривающие возможность заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче осуществления части своих полномочий. Свое развитие это положение получило в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [22], ст. 26.8 которого определяет принципы и порядок заключения таких соглашений. Более того, ст. 26.7 указанного закона допускает заключение договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.
Между тем, как справедливо замечает Д.В. Осинцев, «договорный способ структуроформирования, по всей видимости, практически не должен широко применяться, ибо существуют ситуации, абсолютно отрицающие возможность его использования, например, в случае решения стратегических задач, а также при создании программно-целевых структур, занятых ликвидацией чрезвычайных и иных аномальных ситуаций» [23]. Кроме того, наделение «одноуровневых» органов управления различным объемом полномочий чревато разбалансированностью системы государственного управления в целом. Вряд ли это может служить поводом для полного отказа от договоров; в контексте реализации организационной функции управления им должна быть отведена иная роль: «договоры должны стать вспомогательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом региональной специфики. Заключение договоров оправдано только в исключительных случаях, если оно обусловлено юридически значимыми особенностями субъектов Российской Федерации в той мере, в которой указанные особенности обусловливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграничение полномочий» [24].
Нормативно этот подход получил свое выражение в законодательном закреплении условий допустимости использования соглашений о передаче «федеральных» полномочий органам власти субъекта Федерации: соглашения заключаются только в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Заключение соглашений о разграничении компетенции вообще рассматривается как исключительный механизм, допустимый лишь в случаях, когда его использование вызвано экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации и в тех аспектах, которые невозможно урегулировать федеральными законами.
Не вызывает, на наш взгляд, сомнений возможность реализации посредством договора функции координации, ибо «обеспечение согласованной (курсив наш. - Авт.) работы различных органов управления, подведомственных им объектов с целью наиболее эффективного выполнения их общих или взаимосвязанных задач» [7, с. 9], требует согласования режима осуществления соответствующих совместных мероприятий. В этой плоскости управленческое значение договора проявляется наиболее выпукло, ибо в конечном счете его изначальная сущность в том и состоит, чтобы координировать поведение нескольких субъектов в направлении достижения договорной цели. Не случайно практика дает огромное количество примеров подобных соглашений, заключаемых как между органами государственного управления, так и с организациями, не входящими в систему исполнительной власти, но реализующими соответствующие функции в режиме, например, самоуправления. Заключение подобных соглашений обусловлено причинами как объективного, так и субъективного свойства. Разделение объективно единой социальной реальности на сферы управления, отраженное в разграничении компетенции органов исполнительной власти, далеко не всегда адекватно отражает особенности объекта управления, что ставит задачу согласования деятельности тех органов, чьи задачи лежат в смежных или даже пересекающихся сегментах управления. «Элементы режимов регулирования деятельности с подведомственными им объектами не могут быть разделены и достаточно динамичны, а функции органов исполнительной власти статичны и специализированны.» [23].
«Стандартные» варианты завершают перечень функций управления контролем и учетом. Некоторые авторы рассматривают их как различные функции, некоторые - объединяют в единую учетно-
контрольную; в данном случае это не имеет принципиального значения, ибо по этому направлению управленческий потенциал договора представлен наиболее «скромно» (либо не представлен вообще). В качестве непосредственного средства контроля и учета договор использован быть не может, хотя и является своеобразной предпосылкой осуществления указанных функций, ибо осуществление контроля, понимаемого как установление соответствия или несоответствия фактического состояния управляемого объекта требуемому стандарту и уровню [25] предполагает наличие этого самого стандарта. Его роль и выполняет административный договор, который устанавливает параметры поведения его сторон. Кроме того, контроль может быть включен в механизм исполнения договора; наделение контрольными полномочиями одной из сторон характерно даже для частноправовых договоров.
Совокупная реализация контрольной и учетной функций в контексте договорного механизма управления возможна посредством использования института государственной регистрации [26]; ясно, что в этом случае договор выступает не в качестве формы управления, а в качестве его объекта*.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что управленческая сущность договора проявляется в реализации им таких функций управления, как планирование, регулирование, организация и координация, что, в свою очередь, позволяет определить принципиальные подходы к решению вопроса о сферах использования договорного механизма в государственном управлении.
Литература
1. Воронков А.В. Проблемы теории административного права: сравнительно-правовое исследование. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского ун-та, 2001.
2. Mayer О. Zur Lehre vom offentlicbrechtHchen Vertrage // Archiv des öffentlichen Rechts. Bd. 3. 1888.
3. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М., 2000.
4. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. Кн. 1. Изд. 3-е, стереотип. М.: Статут, 2001.
5. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА - ИНФРА-М, 2000.
6. Ямпольская Ц.А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. № 10.
7. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М., 2005.
8. Петров А.С. Основы организации управления промышленным производством (методологические проблемы). М.: Экономика, 1969.
9. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. 2-е изд., перераб. и доп. Ростов н/Д, 2001.
10. Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. М., 1992.
11. Киллен К. Вопросы управления / Пер. с англ. М., 1981.
12. Халфина P.O. Значение и сущность договора в советском социалистическом гражданском праве. М.: Изд-во АН СССР, 1952.
13. Гражданское право. М., 1994. Т. 1.
14. Гражданское право / Под ред. Е.А. Суханова. М., 1993. Т. 1.
15. Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Кн. 2: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 2001.
16. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.
17. Талапина Э.В. Вопросы правового регулирования функции государства // Государство и право. 1999. № 11.
18. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.
19. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Изд. г-на Тихомирова М.Ю., 2001.
20. Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2000.
21. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003.
22. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) // Российская газета. 1999. 19 октября; 2005. 26 июля.
23. Осинцев Д.В. Договор и приказ // Чиновник. 2002. № 5.
24. Чертков А.Н. Проблема договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами // Право и политика. 2004. № 5.
25. Рябко А.И. Социальный контроль и его правовые формы (вопросы теории): Монография. Ростов н/Д, 1999.
26. Шмалий О.В. Регистрация как форма государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004.
27. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Статут, 2005. Т. 2.
