CC BY
253
УДК 342.52
В.А. СИЧКАР, канд. юрид. наук, доцент кафедры административного права, e-mail: s.viktor1305@mail.ru
ГОУ ВПО «Донецкая академия управления и государственной службы при Главе Донецкой Народной Республики», г. Донецк, ДНР
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ НАРОДНОГО СОВЕТА ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ
Рассмотрены теоретико-правовые основы формирования и деятельность высших органов законодательной ветви Донецкой Народной Республики. Данная тема раскрывает аспекты деятельности высших органов государственной власти, которая осуществляется в соответствии с принципом разделения властей и принципами демократического устройства государства. Выявлены сущность, содержание и основные характеристики процесса становления и развития современного парламентаризма в ДНР.
Ключевые слова: Народный Совет Донецкой Народной Республики, Конституция ДНР, парламент, представительные органы народовластия, демократия.
Sichkar V.A. Theoretical and legal basis of the formation of the People's Council of the Donetsk People's Republic.
Theoretical and legal bases of formation and activity of the supreme authorities of the legislative power of the Donetsk People's Republic are considered. This topic reveals the aspects of the activities of the supreme bodies of state power, which is carried out in accordance with the principle of separation of powers and the principles of the democratic structure of the state. The essence, content and main characteristics of
the process of forming and developing modern parliamentarism in the DPR are revealed.
Keywords: People's Council of the Donetsk People's Republic, Constitution of the DPR, parliament, people's representative bodies, democracy.
Значимость парламентаризма в деятельности государств, а также в жизни гражданского общества обусловливает необходимость научных исследований сущности парламентаризма, его конституционно-правовой базы, а также определения перспектив развития реализации народом своей власти через представительные органы.
Традиционно тема представительства находит отражение в исследованиях, посвященных проблемам парламентаризма. В работах С.С. Алексеева [1],
A.А. Безуглова [2], А.В. Зиновьева [3], Б.И. Кретова [4], P.M. Романова [4],
B.Е. Чиркина [5] посредством анализа функциональных характеристик законодательного органа власти, прежде всего национального уровня, его официальных полномочий, взаимодействий с другими органами власти делается вывод об эффективности реализации принципа народовластия.
В.А. Сичкар, 2018
Цель данного исследования - выявить сущность, содержание и основные характеристики процесса становления и развития современного парламентаризма в Донецкой Народной Республике.
Анализ теоретических и конституционно-правовых аспектов содержания и особенностей конституционно-правового статуса Народного Совета Донецкой Народной Республики состоит в возможности оценить уровень эффективности его деятельности, направленной на реализацию задач по совершенствованию правовых отношений в период становления Донецкой Народной Республики (далее ДНР), необходимость обеспечения устойчивого развития государства и общества, а также потребность повышения организующей роли политической власти, государственных и общественных институтов в демократическом государстве, прежде всего выборного органа представительной власти - парламента.
Донецкая Народная Республика определена в ст. 1 Конституции ДНР как демократическое правовое социальное государство. Среди высших органов государственной власти особое место занимает Народный Совет Донецкой Народной Республики (парламент).
«Термин «парламент» происходит от франц. parler и лат. parlare - говорить. Парламент - это общенациональное представительное учреждение общества, носитель верховной законодательной власти» [6, с. 207].
В цивилизованных правовых государствах парламенты занимают главенствующее положение в системе государственного строя. Столь широкому распространению способствовало становление парламентаризма. Парламентаризм -широкое по содержанию понятие, которое охватывает и форму организации государственной власти, и конкретный способ управления государством, и механизм взаимодействия парламента с институтами исполнительной и судебной ветвей власти, и систему взаимодействия
государства и общества. При этом привилегированное положение занимает именно парламент, наделенный правом верховной законодательной власти в совокупности всех высших органов государственной власти [6, с. 217].
Современные тенденции в развитии парламентских институтов во многом определяются продолжающимися процессами глобализации. Глобальные процессы проникли во все сферы политической, социально-экономической жизни общества, охватили разные континенты и регионы мира. Государства и общества имеют тенденцию к взаимозависимости и взаимовлияний. Обобщение положительного опыта различных государств и воплощение его в общественную практику является залогом демократии и общественного прогресса. С этих позиций заслуживает внимания сравнительное теоретико-правовое исследование становления и развития парламентаризма в ДНР.
Генезис парламентаризма в ДНР и России отражает этническое родство, ментальное сходство, близкий уровень социально-экономического развития и аналогичные политические процессы в государствах-соседях, что обусловлено сходством формирования государственности. Однако видим различия в процессе становления парламентаризма. В частности, специфической чертой для нашего республиканского парламентаризма есть тесные отношения с Россией и ее непосредственное влияние на процессы в нашей стране.
В Республике отсутствует закон о парламентской оппозиции, законодательно не закреплено понятие института оппозиции. Принятие законов об оппозиции является необходимым и закономерным этапом на пути установления развитой демократии. В современных условиях в ДНР важным является четкое разграничение власти, ее функций, контроля и ответственности за результаты работы. В этом контексте важно было бы закрепление на конституционном уровне поло-
жения о гражданском обществе. Вместе с тем этот процесс является взаимосвязанным, поскольку становление гражданского общества зависит от дальнейшего развития парламентаризма в рамках действующей Конституции ДНР путем создания соответствующих законов для функционирования этого института.
Составной частью сложного процесса становления молодого государства стало создание и формирование высших законодательных и исполнительных органов государственной власти и процесс регулирования их деятельности с целью построения внутригосударственного законодательства.
Таким образом, рассматривая теоретико-правовые основы формирования и деятельность законодательной ветви власти Донецкой Народной Республики, необходимо отметить, что согласно ч. 1 ст. 2 Конституции ДНР: «...источником власти в Донецкой Народной Республике является ее народ..», который осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Народный Совет Донецкой Народной Республики - парламент Донецкой Народной Республики является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Донецкой Народной Республики.
2 ноября 2014 г. совместно с выборами Главы Донецкой Народной Республики состоялись выборы депутатов в Народный Совет Донецкой Народной Республики первого созыва. В избирательной кампании победу на выборах получили два общественных движения: «Донецкая Республика» и «Свободный Донбасс».
По истечении 11 дней с момента оглашения результатов голосования в Доме Правительства Донецкой Народной Республики состоялось первое Пленарное заседание Народного Совета ДНР первого созыва.
После начался процесс создания институтов парламента ДНР. В Народном Совете сформировано 16 комитетов, которые ведут работу над законопроектами согласно своему профилю. Еженедельно (согласно графику) Комитеты Народного Совета проводят рабочие заседания, на которые, по мере необходимости, приглашаются представители министерств и ведомств Донецкой Народной Республики, а также профильные специалисты.
Законодательная функция парламента играет большую роль в установлении надёжного правопорядка в государстве. Основы законодательной деятельности парламента регулируются строгим соблюдением конституционных норм, прав, свобод и интересов меньшинства при принятии важнейших государственных решений, что позволяет гарантировать стабильность в стране, обеспечить диктат права и закона в процессе осуществления государственной власти.
Народный Совет ДНР в сфере своей деятельности руководствуется правилами, которые установлены в Конституции ДНР, общепризнанными принципами и нормами международного права, законами Донецкой Народной Республики и иными нормативными правовыми актами, касающимися его деятельности.
Народный Совет Донецкой Народной Республики, согласно Конституции ДНР, состоит из 100 депутатов, которые избираются сроком на 5 лет тайным голосованием на основе всеобщего равного и прямого избирательного права. Народный Совет является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.
В ст. 1 Закона «О статусе депутата Народного Совета Донецкой Народной Республики», принятым Народным Советом ДНР 15.08.2015 г., говорится, что депутатом Народного Совета ДНР является избранный в соответствии с Законом «О выборах депутатов Народного Совета Донецкой Народной Республики» пред-
ставитель народа, уполномоченный осуществлять в Народном Совете ДНР законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией ДНР и настоящим Законом». При этом кандидат в депутаты должен быть гражданином ДНР, достигшим 21 года и обладающий в соответствии с Конституцией ДНР и законом ДНР пассивным избирательным правом согласно ст. 65 Конституции ДНР.
Полномочия депутата Народного Совета начинаются после принятия им присяги на верность народу Донецкой Народной Республики перед Народным Советом ДНР с момента скрепления присяги личной подписью под ее текстом.
Депутат не может принимать участие в заседаниях Народного Совета и его органов, а также осуществлять другие депутатские полномочия до того времени, пока он не скрепит присягу личной подписью под ее текстом. Отказ принять и подписать присягу ведет к потере депутатского мандата.
Полномочия депутата прекращаются с момента открытия первого заседания Народного Совета нового созыва за исключением случаев, предусмотренных частями первой и второй ст. 5 настоящего Закона [7, ст. 3].
При этом согласно Закону «О статусе депутата ДНР» основанием для досрочного прекращения полномочий депутата Народного Совета являются:
1. Письменное заявление депутата Народного Совета о сложении своих полномочий, если депутат не выполняет требования относительно несовместимости депутатского мандата.
2. Систематическое невыполнение депутатских полномочий и обязанностей, утрата доверия общественного движения.
3. Вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом Народного Совета.
4. Вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособно-
сти депутата Народного Совета либо признание его недееспособным.
5. Признания депутата Народного Совета безвестно отсутствующим либо объявление его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу.
6. Смерть депутата Народного Совета.
Решение о прекращении полномочий депутата Народного Совета в связи с невыполнением депутатских полномочий и обязанностей принимается на основании заключения Комитета по этике, регламента и организации работы Народного Совета.
Еще основанием досрочного прекращения полномочий депутата Народного Совета в случаях непосещения без уважительных причин более четверти плановых пленарных заседаний Народного Совета в течение сессии либо более четверти плановых заседаний комитета, членом которого он является, в течение месяца и непосещения по уважительным причинам (болезнь, командировка, обстоятельства непреодолимой силы) более половины плановых пленарных заседаний Народного Совета либо плановых заседаний комитета, членом которого он является, в течение сессии.
Под утратой доверия общественного движения, по спискам которого депутат был допущен к распределению мандатов в Народном Совете, понимается решение руководящего органа общественного движения об утрате доверия общественного движения к депутату Народного Совета.
Формами деятельности депутата Народного Совета являются:
а) участие в заседаниях Народного Совета в порядке, установленном Регламентом Народного Совета;
б) участие в работе комитетов и комиссий Народного Совета в порядке, установленном Регламентом Народного Совета Донецкой Народной Республики, в работе согласительных и специальных
комиссий, создаваемых Народным Советом, а также рабочих групп, создаваемых комиссиями Народного Совета;
в) участие в выполнении поручений Народного Совета и его органов;
г) участие в слушаниях;
д) внесение законопроектов в Народный Совет;
е) внесение запроса депутата Народного Совета (депутатского запроса);
ж) обращение с вопросами к членам Совета Министров Донецкой Народной Республики на заседании Народного Совета;
з) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.
Формой деятельности депутата Народного Совета также является работа с избирателями и участие в работе соответствующей фракции.
Деятельность депутата Народного Совета может осуществляться также в иных формах, предусмотренных Конституцией Донецкой Народной Республики, Законом «О статусе депутата народного совета ДНР», другими законами и Регламентом Народного Совета Донецкой Народной Республики [7, ст. 11].
В период своей деятельности депутат не имеет права заниматься какой либо другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, если иное не предусмотрено Законом.
Государство действует главным образом через систему органов и учреждений, которые в совокупности своей деятельности образуют государственный механизм. Функционирование государственных органов и учреждений, как мы видим, происходит через решение и действие их должностных лиц, наделённых индивидуальными полномочиями, осуществление которых порождает юридические последствия других лиц. В ДНР, как и во многих современных странах,
Конституционное право регулирует статус государственных органов и основы статуса государственных учреждений. Конституционно-правовое регулирование государственного механизма в демократических государствах основывается на ряде принципов, среди которых необходимо назвать принцип народного суверенитета.
Принцип народного суверенитета заключается в том, что источником всей власти считается народ (ст. 2 Конституции ДНР: «источником власти в Донецкой Народной Республике является ее народ»).
Власть народа - это и есть демократия в буквальном значении слова. Представительская демократия, или, иначе говоря, представленное правление, осуществляется через государственные органы, избираемые народом. Выборные государственные органы могут, в свою очередь, формировать иные государственные органы. Правовой статус общенациональных представительных органов (прежде всего парламентов), как правило, достаточно подробно определяется в конституциях [9, с. 54].
Правовые основы деятельности Народного Совета ДНР заложены в положениях Конституции ДНР, которые регулируют законодательный статус парламента, его внутренние и внешние отношения в сфере законодательной деятельности.
Народный Совет самостоятельно избирает из своего состава Председателя Народного Совета Донецкой Народной Республики, а также его заместителей, которые ведают его внутренним распорядком. В составе Народного Совета образуются комитеты и комиссии из числа депутатов, главной целью которых является подготовительная работа по созданию и оценке законопроектов, а также контроль за выполнением законов или контроль за деятельностью исполнительной власти.
В соответствии с международной практикой комиссии парламента бывают временные и постоянные. Также они бывают специализированные и универсальные. Чаще всего создаются постоянные комиссии. Постоянные комиссии создаются на весь срок деятельности парламента и прекращают свои действия вместе с прекращением, окончанием срока полномочий парламента. Постоянные комиссии бывают специализированными и неспециализированными.
Специализированные комиссии легче всего представить, если вспомнить типичный набор министерств любого государства. Так как в каждой стране есть министерство обороны, внутренних дел, здравоохранения, народного образования и т.д., то примерно по такому принципу и создаются постоянные комиссии. То есть, как правило, в парламентах есть комиссия по иностранным делам, сельскому хозяйству, транспорту, охране здоровья и т.д. Параллели с правительством здесь очевидны.
Неспециализированные комиссии не имеют четкой компетенции, заранее заданного круга вопросов, а занимаются рассмотрением любых законопроектов по решению палаты либо спикера палаты.
В период своих полномочий Народный Совет наделен правом принимать властные решения с целью правового регулирования деятельности субъектов, а также органов всех ветвей государственной власти.
Полномочия Народного Совета определены в ст. 69 Конституции ДНР [8, ст. 69].
В Донецкой Народной Республике законы принимаются во время пленарного заседания Народного Совета большинством голосов от установленного числа депутатов. Законопроекты рассматриваются Народным Советом Донецкой Народной Республики в двух чтениях. Решение о принятии или отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением На-
родного Совета Донецкой Народной Республики.
Постановления Народного Совета Донецкой Народной Республики принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов.
При этом право законодательной инициативы в Народном Совете Донецкой Народной Республики принадлежит Главе Донецкой Народной Республики, депутатам Народного Совета Донецкой Народной Республики, его комитетам и комиссиям, представительным органам местного самоуправления, образованным на территории Донецкой Народной Республики. Право законодательной инициативы также принадлежит Верховному Суду Донецкой Народной Республики и Генеральному прокурору Донецкой Народной Республики по вопросам их ведения.
Досрочное прекращение полномочий Народного Совета установлены в ст. 74 Конституции ДНР, а именно, в результате самороспуска, роспуска Главой ДНР и вступления в силу решения Верховного Суда Донецкой Народной Республики о неправомочности данного состава депутатов Народного Совета Донецкой Народной Республики, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий [8, ст. 74].
С момента образования государства Донецкая Народная Республика столкнулась со сложным процессом становления и формирования высших законодательных и исполнительных органов государственной власти. Но, несмотря на это, специалистам удалось создать прочные государственные и социально-культурные институты. Законодательство Народного Совета ДНР строилось и создавалось в тяжелых условиях, за короткий промежуток времени, и сейчас необходимо не только исправить некоторые недочёты, но и укреплять весь вектор государственного строительства в целом.
Выводы
Таким образом, на сегодняшний день в Донецкой Народной Республике Народный Совет не сложился как система представительства интересов широких социальных групп граждан. Этот факт объясняется тем, что становление парламентаризма в ДНР происходит в сжатые исторические сроки в условиях слабого развития гражданского общества, и тем более, в условиях военного конфликта.
Процесс становления парламентаризма обусловил рассмотрение института политической оппозиции в ДНР, который сейчас находится в зачаточном состоянии. Существует проблема законодательного обеспечения правовых основ ее деятельности. В республике отсутствует закон о парламентской оппозиции, не закреплено законодательно определенного толкования понятия «институт оппозиции». Принятие законов об оппозиции является необходимым и закономерным этапом на пути становления развитой демократии. Развитого парламентаризма не может состояться без активной роли парламента и деятельности в нем оппозиции в процессе осуществления государственной власти на демократических началах и развития гражданского общества.
Необходимо обратить самое пристальное внимание на качество кодифицированных нормативных актов, которые должны содержать принципиальные положения действующей правовой доктрины, а не подвергаться постоянному изменению в связи с принятием других нормативных актов.
Список использованной литературы
1. Алексеев, С.С. Государство и право. Начальный курс / С.С. Алексеев. -3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрид.лит., 1996. - 192 с.
2. Безуглов, А.А. Конституционное право России: учеб. для юрид. вузов / А.А. Безуглов, Л.Л. Беломестных. - М.: Изд-во АЭФП, 2004 (Йошкар-Ола: ГУП РМЭ Марийского полигр. комб.). -1023 с.
3. Зиновьев, А.В. Конституционное право России. Проблемы теории и практики: монография / А.В. Зиновьев. - М.: СПб: Издательский Торговый Дом «Гер-да», 2000. - 406 с.
4. Романов, Р.М. Российский парламентаризм. История и современность: монография / Р.М. Романов. - М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2000. - 336 с.
5. Чиркин, В.Е. Конституционное право России: учебник / В.Е. Чиркин. -2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристь, 2003 (ОАО Можайский полигр. комб.). -447 с.
6. Барашков, Г.М. Парламенты мира: учебно-методическое пособие / Г.М. Барашков. - М.: Норма, 2010. -277 с.
7. Закон Донецкой Народной Республики «О статусе депутата Народного Совета Донецкой Народной Республики» [Электронный ресурс] Официальный сайт ДНР. - URL: http://doc.dnr-online.ru/wp-content/uploads/2015/03/Za-kon_DNR_O_statyse_deputata_PostanovI_3 00P_NS.pdf.
8. Конституция Донецкой Народной Республики от 14 мая 2014 г. [Электронный ресурс] Официальный сайт ДНР. -URL: https://dnr-online.ru/download/konsti tutsiya-donetskoj -narodnoj -respubliki/.
9. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / Г.Н. Андреева, И.А. Андреева, А.Ш. Бу-дагова и др.; в 4-х томах. - Т. 1; отв. ред. Б.А. Страшун. - М.: Изд-во. «БЕК», 1993. - 246 с.
Статья поступила в редакцию 22.05.18
