CC BY
134
О ВОЗМОЖНЫХ НАПРАВЛЕНИЯХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ, НАПРАВЛЕННЫЕ ПРОТИВ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ON POSSIBLE WAYS TO IMPROVE THE LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR OFFENSES AGAINST PUBLIC ORDER AND PUBLIC SAFETY
В статье анализируется состояние как действующего законодательства об административной ответственности за правонарушения, направленные против общественного порядка и общественной безопасности, так и проекта нового закона об административных правонарушениях, вносятся предложения о дальнейшем совершенствовании российского законодательства в этой сфере.
The article analyzes the state of the current legislation on administrative responsibility for offenses against public order and public safety, as well as the draft new Law on administrative offenses, and makes proposals for further improvement of Russian legislation in this area.
Несмотря на ежегодное совершенствование законодательства об административной ответственности, проведение анализа административной практики органов внутренних дел и улучшение итогов их деятельности в целом, продолжает оставаться стабильно высоким количество совершенных населением административных правонарушений. Так, в 2019 год рассмотрено 5 911 007 дел об административных правонарушениях (в 2017 году — 5 509 733, в 2018 году — 5 943 053), из них подвергнуто административному наказанию по гл. 20 КоАП РФ 2 219 977 человек (в 2017 году — 2 155 814, в 2018 году — 2 198 788) [5]. Официальные статистические данные показывают, что при небольшой тенденции снижения административных проступков за последний отчетный год уровень наказанных за правонарушения, посягающие на общественный порядок и
общественную безопасность, неуклонно растет последние три года.
Согласно обзору о результатах деятельности территориальных органов МВД России по исполнению административного законодательства в 2019 году [8], 55,3% количество выявленных подразделениями МВД России административных проступков (без учета практики подразделений по обеспечению безопасности дорожного движения и по вопросам миграции), или, в абсолютном исчислении, 4 031 595, были направлены на общественный порядок и общественную безопасность. При этом самыми распространенными правонарушениями были: употребление алкогольных напитков в общественных местах — 1 496 646, что составляет 37,1%; нахождение в местах, признанных общественными, в состоянии опьянения — 1 226 008, или 30,4%, мелкое хулиганство — 794 724, или 19,7%.
14000000 12000000 10000000 8000000 6000000 4000000 2000000 0
Динамика пресечённых органами МВД России административных правонарушений
11486484 11279519
2015 г.
2016 г. ■ 2017 г. ■ 2018 г. ■ 2019 г.
Соотношение АПН, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, за 2019 год
АПН по гл. 20 КоАП РФ ■ остальные АПН
Безопасность, наряду с жизнью и здоровьем, является одной из наиболее значимых ценностей для любого человека. Это понятие настолько же многогранно, насколько многочисленными являются опасности, сопровождающие человека на всем его жизненном пути. В первую очередь это, конечно же, опасности природного характера. Стоит отметить, что к большинству опасностей природного характера человек за тысячелетнюю историю своего развития успешно адаптировался, научился более-менее успешно им противостоять, хотя предотвратить сами эти явления пока не в силах. Однако помимо угроз такого рода множество опасностей постоянно возникает в связи с результатами деятельности самих людей.
Особого рода опасность возникает в результате взаимодействия людей между собой. Различного рода войны, локальные вооруженные столкновения, иное насилие человека над человеком в различных формах, обман, подкуп сопровождают человечество на протяжении всей его истории. И также на протяжении всей этой истории люди вырабатывают и воплощают в жизнь различные способы противодействия указанным общественным явлениям, используя для этого особые институты государства и права, постоянно совершенствуя их.
Российское общество не является исключением. Оно, как и все прочие, подвергается тем же опасностям и пытается найти пути, чтобы мак-
симально обезопасить себя во всех сферах существования.
Правовой основой обеспечения безопасности в Российской Федерации служит Конституция Российской Федерации, в тексте которой термин «безопасность» использован неоднократно в различных контекстах. Например, статья 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относит обеспечение общественной безопасности.
Между тем само понятие «общественная безопасность» крайне слабо раскрыто в действующем законодательстве, теоретически и методологически проработано в современной науке [см., напр.: 6, 9, 7]. Это касается и иных видов безопасности, например национальной и государственной. В настоящее время в науке содержание понятия «безопасность» раскрывается преимущественно через использование термина «состояние защищенности» [10]. Однако защищенность также не имеет своего четкого однозначного определения и, соответственно, какого- либо выражения, позволяющего определить ее уровни. Данные понятия в большей степени являются философскими, нежели правовыми. И. Б. Кардашова справедливо отмечает: «Существует опасность трактовки общественной безопасности слишком широко, поскольку термин "общественный" охватывает своим содержанием всю совокупность социальных явлений и тем смешивается видовое и родовое значение — «общественная» и «национальная» [7]. Попытки выразить безопасность через защищенность были учтены авторами Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [3] и Концепции общественной безопасности в Российской Федерации [4]. Но, как показывает жизнь, состояние постоянной, абсолютной защищенности (а следовательно, безопасности) никому и нигде гарантировать еще не удавалось. Можно лишь до определенной степени минимизировать уровень той или иной опасности, которая постоянно угрожает любому человеку в самых различных местах, в том числе и признаваемых общественными. Думается, было бы верным уклониться от понятия безопасности, в том числе общественной, заменив его на общественно приемлемый уровень опасности. Вопрос подобной замены, безусловно, является дискуссионным, поэтому мы вынуждены использовать ту терминологию, которая закреплена в нашем законодательстве.
Административные правонарушения, направленные против общественной безопасности, можно подразделить на семь групп, и в отличие от правонарушений в области защиты общественного порядка в соответствии с ч. 2 ст. 28.3 КоАП Российской Федерации [1] полиции предостав-
лено право составлять протоколы об административных правонарушениях и вести производство по делам об административных правонарушениях по меньшему ряду составов: например, правонарушения, посягающие на пожарную безопасность (ч. 6 ст. 20.4); правонарушения, посягающие на правила оборота оружия (как самостоятельные составы ст.ст. 20.8— 20.10, ч. 1 ст. 20.11 и др.); правонарушения, посягающие на правила поведения, установленные в рамках режима чрезвычайного положения, с целью предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. 20.5, ст. 20.6); правонарушения, посягающие на правовые и организационные основы экстремистской деятельности (ст. 20.3, ст. 20.28, ст. 20.29); правонарушения, посягающие на установленный режим для охраняемых объектов и ЗАТО, порядок отбывания административного ареста (20.17, 20.19, ч. 2 ст. 20.25); правонарушения, направленные на нарушения безопасности транспортных коммуникаций и ядерных объектов (ч. 3 ст. 20.2, ст. 20.18); проступки, посягающие на установленные в законе правила осуществления частной охранной и детективной деятельности (ч. 1 и 2 ст. 20.16, ч. 3 ст. 20.16, ч. 4. ст. 20.16).
В настоящее время в законодательстве широко используется понятие «общественный порядок». Однако, к сожалению, законодатель не раскрыл содержание этого термина в нормативных правовых актах, устанавливающих административно -правовые основы общественного порядка. Официально не определено соотношение данного понятия с феноменом общественной безопасности.
Определение общественного порядка в широком смысле, когда он фактически включает в себя весь правопорядок, и в узком, касающемся только общественных отношений, складывающихся более всего в общественных местах, в сочетании с отсутствием легального определения данного понятия (или понятий?) не отвечает современным потребностям правового регулирования соответствующих общественных отношений и эффективности их обеспечения и охраны. Учитывая многолетние фактически безрезультатные для практического воплощения попытки научного исследования понятия «общественный порядок», полагаем, что было бы правильным решить данную проблему, отказавшись от использования самого понятия «общественный порядок» в законодательстве, поскольку это влечет за собой неоднозначную практику правоприменения с соответствующими ошибками и нарушениями законодательства и, как следствие, ущерб для эффективности применения соответствующих правовых норм.
Полагаем, что от использования таких понятий в законодательной практике следует отказаться. Альтернативой могли бы служить более
понятные большинству формулировки. В административно-деликтном законодательстве можно использовать такие формулировки, как «административные правонарушения в сфере поддержания безопасности» и «административные правонарушения в общественных местах», поскольку именно общественное место является определяющим в конструкции узкого смысла понятия «общественный порядок». Стоит поддержать и инициативу разработчиков Проекта нового КоАП Российской Федерации [2], которые предлагают законодателю разнести административные правонарушения против этих двух объектов в разные главы кодекса, поскольку, несмотря на наличие определенных общих черт, данные общественные отношения все же имеют разную природу и их формальное разделение уже давно назрело.
Несмотря на правовую неопределенность понятий «общественная безопасность» и «общественный порядок», задачи их обеспечения и охраны имеют настолько большое значение, что получили закрепление в нормах Конституции Российской Федерации. И значительную роль в решении этих задач играет установление действенных мер юридической ответственности за совершение соответствующих правонарушений, включая меры административной ответственности.
В настоящее время административная ответственность за совершение правонарушений в области общественного порядка и общественной безопасности в Российской Федерации установлена нормами главы 20 КоАП РФ и соответствующих кодексов и законов субъектов Российской Федерации.
Например, к правонарушениям, посягающим на общественные отношения по поводу соблюдения общественного порядка, законодатель относит составы статей 20.20, 20.22, 20.25.
Под мелким хулиганством законодатель предлагает понимать «нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, сопровождающееся нецензурной бранью в общественных местах, оскорбительным приставанием к гражданам, а равно уничтожением или повреждением чужого имущества» (ч. 1 ст. 20.1).
Диспозиция данной нормы не содержит указания на существенные признаки этих понятий, а законодатель сформулировал достаточно сложную юридическую конструкцию, в которой используемые термины подчинил друг другу, в результате чего в деятельности субъектов административной юрисдикции возникают трудности с квалификацией. Так, непонятно, будет ли хулиганством только нецензурная брань либо она только сопровождает иное нарушение порядка. То же самое относится к приставанию к гражданам, уничтожению и повреждению имущества.
В целях решения данной проблемы, думается, необходимо расширить признаки его объек-
тивной стороны путем их уточнения. По логике вещей, правильно было бы вернуться к существовавшему в советское время варианту, когда и нецензурная брань, и приставание к гражданам образовывали состав правонарушения самостоятельно, без увязки с какими-то иными действиями. Именно такой вариант предложен авторами Проекта нового КоАП Российской Федерации.
По нашему мнению, стоило бы рассмотреть вопрос и о расширении диспозиции данной статьи КоАП РФ путем внесения состава, устанавливающего административную ответственность за невыполнение правонарушителем требования прекратить анализируемые выше противоправные действия не только со стороны представителя власти, но и со стороны обычного гражданина, права которого в общественном месте нарушаются.
Крайне негативным явлением считаем отсутствие в законодательстве детального определения часто встречающегося в главе 20 КоАП РФ понятия «общественное место». На сегодня в КоАП РФ содержание этого понятия раскрыто лишь частично в двух статьях главы 20 КоАП РФ — ст. 20.21 и ч. 2 ст. 20.20. Но, к сожалению, всего лишь путем далеко не исчерпывающего перечисления общественных мест. Законодатель перечисляет: «на улицах, стадионах, в скверах, парках, в транспортном средстве общего пользования», всегда заканчивая фразу: «а также в других общественных местах». Это фактически делает бессмысленным предшествующий перечень. В административно-деликтном законодательстве субъектов Российской Федерации можно встретить аналогичные редакции данного определения, однако ни один из перечней общественных мест не является исчерпывающим. Наиболее полный перечень мест, признаваемых общественными, дан в примечании 2 к ст. 14.1 «Мелкое хулиганство» проекта нового КоАП Российской Федерации. Однако данный перечень также не может быть полным, поскольку опять использовано дополнение «и иные места». Также явно ошибочно применять для определения общественного места подход о возможности свободного доступа неограниченного круга или количества лиц, как это сделано в предложении разработчиков данного проекта. Полагаем, что нет никакой разницы, в присутствии какого количества лиц употребляется нецензурная лексика. Если ее неприятно слушать даже одному постороннему человеку, то это уже должно рассматриваться как хулиганство. И не важно, где люди слышат это — на многолюдной площади или при сборе грибов в глухой тайге. Главное, что виновный понимает, что его слышат, или допускает это. Полагаем, что для целей административной ответственности нужно использовать совершенно иной подход к определению общественного места. Здесь нужно исходить из того, затрагивали ли
соответствующие противозаконные действия права, чувства или интересы других лиц (или другого лица). Поэтому общественным предлагаем считать любое место, совершаемые в котором признаваемые административно-наказуемыми деяния либо их последствия могли быть слышимы, или видимы, или иным образом ощутимы хотя бы одним лицом, не принимавшим в этих деяниях участия, которое не было заранее предупреждено об их совершении и не давало своего информированного согласия на свое присутствие при их совершении либо на претерпевание в какой-либо форме последствий таких деяний.
Правоприменительная практика остро нуждается в единообразном, лаконичном, исчерпывающем и понятном для всех нормативном определении понятия «общественное место».
Что касается ч. 3 ст. 20.1 КоАП РФ, которая устанавливает ответственность за распространение в информационно-телекоммуникационном пространстве информации в неприличной форме, а также «оскорбляющей человеческое достоинство и общественную нравственность, демонстрирующей явное неуважение» и к обществу, и к государству, и к официальным государственным символам России, а также к Основному закону нашей страны и государственным органам, то, как показывает практика, в настоящее время имеются проблемы с правильным пониманием сотрудниками полиции объективной стороны данного административного правонарушения. Как отмечено в указанном обзоре, в отдельных случаях сотрудники полиции затрудняются в толковании понятия «органы, осуществляющие государственную власть в Российской Федерации», распространяя это понятие на должностных лиц данных органов, на органы местного самоуправления и даже сотрудников муниципальных образовательных учреждений. Так, в Еврейской автономной области был составлен протокол о совершении указанного правонарушения по факту размещения в социальной сети «ВКонтакте» неприлично оформленной фотографии учителя местной школы.
Учитывая это, МВД России были направлены в территориальные подразделения полиции специально разработанные алгоритмы действий по документированию и процессуальному оформлению правонарушений, предусмотренных указанной правовой нормой, территориальные органы обязаны направлять в ГУОООП МВД России информацию о фактах выявления таких правонарушений до направления соответствующих материалов в суд.
Это позволило в 2019 году исключить возбуждение 12 дел об административных правонарушениях по ч. 3 ст. 20.1 КоАП РФ при реальном
отсутствии состава данного правонарушения. Тем не менее из 83 возбужденных дел 30 было прекращено судами в связи с отсутствием состава административного правонарушения [4].
Необходимо отметить и тот факт, что диспозиция ч. 3 ст. 20.1 КоАП РФ изложена законодателем таким образом, что позволяет толковать ее по-разному. Что значит, например, словосочетание «информация, выражающая явное неуважение к обществу»? Будет ли такой информацией неприлично оформленное изображение конкретного учителя? А если это будет неприличное изображение собирательного образа учителя Российской Федерации? И как соотнести изображение в сети Интернет с изображением, расклеенным, например, на улицах населенного пункта? Ведь неприличное содержание изображения и надписи в общественных местах по сложившейся практике квалифицируются как явное неуважение к обществу по ч. 1 ст. 20.1 КоАП РФ.
Полагаем, что необходима корректировка формулировок статей главы 20 Особенной части КоАП РФ с целью конкретизации закрепленных в ней составов административных правонарушений. В первую очередь это касается мелкого хулиганства, описание которого законодателем заведомо не охватывает всего спектра возможных деяний, которые очевидно должны быть охвачены составом данного правонарушения, а кроме того, сформулировано таким образом, что не дает четкого представления об объекте административного правонарушения по ст. 20.1 КоАП РФ при его квалификации.
Более значительной проблемой, на наш взгляд, является отсутствие эффективной системы административных наказаний, которая позволяла бы реально достигать целей установления административной ответственности, в том числе в отношении рассматриваемых нами деяний.
Проблемой рассматриваемых нами составов административных правонарушений, безусловно, является использование законодателем относительно-определенных и альтернативных санкций, что, во-первых, в ряде случаев бессмысленно для решения вопроса об индивидуализации назначаемого наказания, так как установленный размер наказания незначителен (например, по ч. 1 ст. 20.1 штраф от пятисот до тысячи рублей), а во-вторых, создает почву для произвольного усмотрения правоприменителя и коррупционных проявлений с его стороны при привлечении к административной ответственности (например, по ч. 3 ст. 20.1 есть альтернатива получить штраф в сумме от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административный арест на срок до пятнадцати суток, то есть за одни и те же действия один правонарушитель получит триста тысяч рублей штрафа, а
другой — двести тысяч, третий же может получить за то же самое даже не пятнадцать, а только одни сутки ареста, и все это будет в рамках закона). К сожалению, предлагаемый сейчас Проект нового КоАП Российской Федерации сохраняет аналогичные санкции.
Полагаем, что конкретное наказание должно рассчитываться на основе абсолютно-определенного минимального размера с применением установленных в законе поправочных коэффициентов,
находящихся в связи со смягчающими и отягчающими административную ответственность обстоятельствами. Основным административным наказанием должен быть штраф, другие виды наказания возможно применять только в исключительных случаях, установленных в законе, когда применение штрафа либо невозможно (например, в отношении несовершеннолетнего), либо заведомо не достигает целей установления административной ответственности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // Рос. газ. — 2001. — 31 дек.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : проект (подготовлен Минюстом России, ID проекта 02/04/0120/00099059) не внесен в ГД ФС РФ // Офиц. портал для размещения информации о подготовке нормативных правовых актов. — URL: https://regulation. gov. ru/proj ects#npa=99059 (дата обращения: 29.10.2020).
3. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Рос. газ. — 2009. — 19 мая.
4. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации : утв. Президентом РФ 14 ноября 2013 № Пр-2685 // URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 19.10.2020).
5. Агентство правовой информации. Статистика административных правонарушений [Электронный ресурс]. — URL: http://stat.xn—7sbqk8a
chja.xn--p1ai/stats/adm/t/33/s/0 (дата обращения: 31.10.2020).
6. Демин И. В. Сущность и содержание понятий «безопасность», «общественная безопасность» и «национальная безопасность» // Вестник Екатерининского института. — 2009. — № 1. — С. 29.
7. Кардашова И. Б. Об общественной безопасности // Административное право и процесс. — 2008. — № 2. — С. 28.
8. Обзор о результатах деятельности территориальных органов МВД России по исполнению административного законодательства в 2019 году : информ. письмо ГУООП МВД России от 30 апр. 2020 г. № 12/2023 // Документ опубликован не был.
9. Халиуллин Р. Г. Безопасность: многообразие подходов и проблемы определения понятия // Юридическое образование и наука. — 2007. — № 4. — С. 31.
10. Хамхоев Б. Т. Генезис формирования понимания сущности общественной безопасности // Вестник Московского университета МВД России. — 2010. — № 8. — С. 178.
REFERENCES
1. Kodeks Rossiyskoy Federatsii ob administra-tivnyih pravonarusheniyah ot 30 dek. 2001 g. # 195-FZ // Ros. gaz. — 2001. — 31 dek.
2. Kodeks Rossiyskoy Federatsii ob administra-tivnyih pravonarusheniyah : proekt (podgotovlen Minyustom Rossii, ID proekta 02/04/01-20/00099059) ne vnesen v GD FS RF // Ofits. portal dlya razmesche-niya informatsii o podgotovke normativnyih pravovyih aktov. — URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa =99059 (data obrascheniya: 29.10.2020).
3. O Strategii natsionalnoy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii do 2020 goda : ukaz Prezidenta RF ot 12 maya 2009 g. # 537 // Ros. gaz. — 2009. — 19 maya.
4. Kontseptsiya obschestvennoy bezopasnosti v Rossiyskoy Federatsii : utv. Prezidentom RF 14 noy-abrya 2013 # Pr-2685 // URL: http://www.consultant.ru (data obrascheniya: 19.10.2020).
5. Agentstvo pravovoy informatsii. Statistika ad-ministrativnyih pravonarusheniy [Elektronnyiy re-
surs]. — URL: http://stat.xn—7sbqk8achja.xn— plai/stats/adm/t/33/s/0 (data obrascheniya: 31.10.2020).
6. Demin I. V. Suschnost i soderzhanie ponyatiy «bezopasnost», «obschestvennaya bezopasnost» i «natsionalnaya bezopasnost» // Vestnik Ekate-rininskogo instituta. — 2009. — # 1. — S. 29.
7. Kardashova I. B. Ob obschestvennoy bezopas-nosti // Administrativnoe pravo i protsess. — 2008. — # 2. — S. 28.
8. Obzor o rezultatah deyatelnosti territorialnyih organov MVD Rossii po ispolneniyu administra-tivnogo zakonodatelstva v 2019 godu : inform. pismo GUOOP MVD Rossii ot 30 apr. 2020 g. # 12/2023 // Dokument opublikovan ne byil.
9. Haliullin R. G. Bezopasnost: mnogoobrazie podhodov i problemyi opredeleniya ponyatiya // Yuridicheskoe obrazovanie i nauka. — 2007. — # 4. — S. 31.
10. Hamhoev B. T. Genezis formirovaniya // Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. ponimaniya suschnosti obschestvennoy bezopasnosti — 2010. — # 8. — S. 178.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Антонова Лариса Борисовна. Старший преподаватель кафедры административного права. Воронежский институт МВД России. E-mail: larisa.antonova1511@rambler.ru
Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 200-52-94.
Antonova Larisa Borisovna. Senior lecturer of the chair of Administrative Law. Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia. E-mail: larisa.antonova1511@rambler.ru
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-52-94.
Ключевые слова: административные правонарушения; общественный порядок; общественная безопасность; общественное место; административные наказания.
Key words: administrative offenses; public order; public safety; public place; administrative penalties.
УДК 342.9
ИЗДАНИЯ ВОРОНЕЖСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ
Насонова И. А.
Начальник подразделения дознания в уголовном судопроизводстве России : учебное пособие / И. А. Насонова, Т. А. Красноруцкая. — Воронеж : Воронежский институт МВД России, 2020. — 76 с.
В учебном пособии проанализированы основные направления процессуальной деятельности начальника подразделения дознания в уголовном судопроизводстве России; исследованы процессуальные полномочия начальника подразделения дознания в уголовном судопроизводстве России; разработана система принципов осуществления полномочий начальником подразделения дознания; выявлены проблемы осуществления полномочий начальника подразделения дознания в уголовном судопроизводстве России, а также предложены пути их решения. Предназначено для курсантов, слушателей, адъюнктов, преподавателей, научных сотрудников образовательных организаций МВД России, практических работников.
