CC BY
776
О ВОЗМОЖНОСТЯХ АДАПТАЦИИ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В СОВРЕМЕННЫХ РОССИЙСКИХ УСЛОВИЯХ
Я. Ю. РАДЮКОВА
Статья посвящена исследованию методов государственного регулирования естественных монополий за рубежом, а также выявлению путей адаптации зарубежного опыта в современных российских условиях.
Ключевые слова: естественные монополия, государственное регулирование, тарифообразование, ценообразование.
Учитывая тот факт, что продукция естественных монополий имеет высокую социальную значимость, следовательно, от эффективности государственного регулирования данных отраслей зависит непосредственно функционирование экономики в целом [9]. Следует отметить, что на сегодняшний день в мире не существует универсального метода государственного регулирования естественных монополий, так как каждый имеет свои преимущества и недостатки, а выбор зависит от целого ряда факторов, основным из которых является уровень социально-экономического развития страны.
Зарубежными странами давно разработаны и широко применяются специальные методики для вычисления естественных монополистов. Примечательно, что в странах с развитой рыночной экономикой система государственного регулирования монополистических образований сформировалась еще до появления антимонопольного права. Например, в США судебная практика регулирования монополистической деятельности относится к середине XIX в., однако органы регулирования естественных монополий возникли в начале ХХ в. (Федеральная комиссия по торговле - 1914 г.). Следует подчеркнуть, что государственное регулирование естественных монополий через регулирующие органы в США осуществляется только в отношении частных компаний. Основой государственного регулирования частных фирм, действующих в условиях естественной монополии, считают конституционную обязанность государства обеспечить защиту благосостояния, безопасности и здоровья граждан. Такие же обязанности по обеспечению защиты интересов жителей штата лежат и на местных властях. С учетом этого, а также того, что естест-
венные монополии характерны, в первую очередь, для региональных рынков, неудивительно, что формирование системы государственного регулирования естественных монополий в США началась «снизу» - с уровня отдельных штатов.
В развитых рыночных системах регулирование государства по отношению к естественным монополиям построено по-разному, но обычно выделяют три основных способа их регулирования [2; 4]:
- создание специальных полномочных органов регулирования, в компетенцию которых входит контроль за деятельностью фирм, в первую очередь, частных;
- непосредственное управление предприятиями, находящимися в государственной (муниципальной) собственности, со стороны государства (муниципалитета) как собственника;
- конкурсный доступ на рынок (или регулирование через договорные отношения).
Создание специальных полномочных органов, регулирующих деятельность естественных монополий, наиболее характерно для американской системы, где государственное регулирование естественных монополий через регулирующие органы осуществляется в США только в отношении частных компаний. Национализация в силу исторических и идеологических причин не приобрела там существенных масштабов. Регулированию естественных монополий (в США в отношении них применяется термин pablic utilities) подлежат такие отрасли, как связь, газо-, электро-, водоснабжение. Название Pablic utilities (PU) впервые было использовано в XIX в. по отношению к фирмам, производящим товары и услуги, в которых коренным образом заинтересовано большинство людей [2].
Согласно Закону Шермана от 1890 г., государственные органы осуществляют защиту торговли и промышленности от незаконных действий монополистических структур. В соответствии с американским законодательством, компании, контролирующие 30 % рынка отдельного товара или услуги, представляют собой угрозу экономической безопасности США. Однако, в случае если другие компании имеют сравнимые доли на данном рынке, то эта компания не рассматривается в качестве монополиста. Кроме того, деятельность естественных монополий контролируется законами отдельных штатов, которые зачастую устанавливают отличающиеся друг от друга предписания по одним и тем же вопросам, что объясняется стремлением штатов создать максимально благоприятных условий для учреждения компаний именно в данном штате, с целью получения максимальной материальной выгоды.
Государственное регулирование деятельности естественных монополий в США осуществляют Federal Energy Regulatory Commission (FERC), Federal Communications Commission (FCC), а также Комиссии по регулированию штатов США.
Несмотря на то, что наибольший опыт в использовании регулирования естественных монополий через специальные полномочные органы накоплен в США, в конце ХХ в. другие страны, такие как Великобритания, Новая Зеландия, Мексика, Аргентина, Япония стали прибегать к данному средству регулирования после приватизации некоторых предприятий. Например, Великобритания приступила к регулированию через специальные органы государственного регулирования естественных монополий в 1984 г., после приватизации телефонной компании British Те1есот. В Японии, Канаде, и многих странах Европы и Латинской Америки были приватизированы водоснабжение, производство и распределение электроэнергии, добыча и распределение газа, телефонная связь. В Японии уже осуществлена, а в Великобритании развертывается передача в частную собственность железной дороги. В Голландии и Германии частный капитал был внедрен в почтовую службу [10]. При этом создание системы государственного регулирования естественных монополий являлось необходимым шагом перед тем, как государственные предприятия естественных монополий перешла в частные руки. Кроме того, большинство упомянутых стран создали специальные агентства, отвечающие за установление цен приватизированных естественных монополий.
Следует отметить, что в ходе осуществления приватизации некоторые страны ввели понятие «зо-
лотой» акции, находящейся в собственности правительства и дающей особые права по регулированию некоторых видов деятельности компаний, даже если все остальные акции находятся в руках частных владельцев. Например, государство может использовать золотую акцию, чтобы предприятие, которое служит национальным интересам, не попало под нежелательный контроль со стороны иностранных владельцев. В то же время, золотая акция не может служить подходящим механизмом для регулирования цен естественных монополий.
Однако, государственное регулирование естественных монополий через специальные полномочные органы не лишено недостатков, к числу которых можно отнести:
- наличие больших затрат, из-за очень высокой степени трудоемкости процесса регулирования;
- независимость и необъективность регулирующих органов, из-за тесной работы с компаниями;
- слишком активное вмешательство и детальный патронаж со стороны регулирующих органов оказывает подавляющее воздействие на администрацию фирмы, которую отнюдь не должны заменять регулирующие органы;
- полномочия органов, регулирующих деятельность частных естественных монополий, не позволяют осуществлять структурную перестройку отрасли и разделять вертикально интегрированные компании, только часть деятельности которых относится к сфере естественных монополий;
- регулирующие органы могут препятствовать развитию конкуренции в отраслях, которые утрачивают черты естественной монополии.
В связи с этим, система регулирования естественных монополий сама нуждается в контроле, в частности, со стороны антимонопольных органов с тем, чтобы она не стала тормозом на пути развития экономики и роста благосостояния общества.
Вторым основным средством государственного регулирования естественных монополий, используемым в странах с развитой рыночной экономикой, является регулирование через отношения собственности (государственное предпринимательство), то есть непосредственное управление предприятиями, находящимися в государственной (муниципальной) собственности, со стороны государства (муниципалитета) как собственника. В данном случае регулирование рассматривается как одна из функций управления.
Наибольшее распространение такого рода государственного регулирования естественных монополий получило в Великобритании, Франции, Италии и других западноевропейских странах, где
предприятия энергетики, газоснабжения, порты, аэропорты были полностью монополизированы государством, которое приобрело ряд отраслей, невыгодных частному капиталу, осуществляя их реконструкцию, создавая тем самым условия для экономического роста в стране.
Например, в Швеции применяется акционерная форма собственности со 100 % участием муниципалитета (коммуны) [5]. В Стокгольме в состав единого городского Концерна входят предприятия - энергетики, водопровода и канализации, обработки мусора, объединенный порт г. Стокгольма и др. Следует отметить, что 91 % данных предприятий принадлежит непосредственно Концерну, а остальные 9 % - муниципалитету, что согласно шведскому законодательству позволяет перераспределять прибыль внутри концерна до налогообложения. Законодательное собрание Стокгольма формирует Правления АО, утверждает бизнес-планы предприятий. В принципе, цену назначает не госорган, но она утверждается предприятием на основе стратегического плана развития предприятия, утвержденного Законодательным собранием города.
Подобного рода практика существует и в США, где имеются так называемые «общественные предприятия», находящиеся в собственности муниципалитета и имеющие строгую традицию бесприбыльной деятельности.
Наиболее эффективна система контрактации, когда:
- условия и объемы предоставления услуг могут быть четко сформулированы;
- существует несколько фирм, имеющих желание и возможности для выполнения контракта;
- нет необходимости в больших новых капвложениях для выполнения контракта;
- контракт может регулярно возобновляться или перезаключаться.
Однако, если эти условия отсутствуют, то субъект естественной монополии при применении данного способа регулирования может выйти из-под государственного контроля. Победитель может затруднить вступление на рынок новых фирм к моменту истечения срока контракта.
При этом, полноценное государственное регулирование естественных монополий не возможно без осуществления контроля и регулирования следующих параметров деятельности субъектов естественных монополий: уровень и структура цен; объем производства; уровень дохода; вход на рынок и выход с него; слияние; качество производимых товаров и услуг; соблюдение требований безопасности; стандартов качества; финансы и структура
собственности данных субъектов; применяемые методы бухгалтерского учета и выполнение других требований по раскрытию коммерческой информации; стратегии развития естественных монополий, техническое лицензирование и др.
Кроме того, ввиду особой значимости естественно-монопольных отраслей для обеспечения эффективности и динамичности общественного производства в странах с развитой рыночной экономикой государственная политика в области регулирования монополистических образований дополняется мерами экономической поддержки (частичное бюджетное финансирование) [11], а также другими косвенными методами государственного регулирования экономики.
Последние годы наметилась тенденция снижения роли «торгово-политического инструментария» экономической политики в странах с развитой рыночной экономикой и расширение использования бюджетного финансирования и кредитования отраслей и регионов, нуждающихся в поддержке. Потребность в таком вмешательстве государства возрастает, поскольку национальные экономические пространства становятся все более интегрированными в мировую экономику и легко уязвимыми для всяких неожиданностей извне.
Наибольшая часть государственных ассигнований за рубежом направляется на поддержание и развитие транспортной и коммуникационной инфраструктуры, от развития которых зависит сбалансированность социально-экономического развития регионов, производственно-кооперационные связи между предприятиями и привлекательность национальной экономики для иностранных инвесторов, и другие условия эффективного развития [8]. Например, в США за счет средств федерального бюджета осуществляется дорожное строительство, развитие внутреннего водного транспорта, строительство ряда предприятий коммунального хозяйства.
Перечисленные выше три основных средства регулирования могут быть использованы в различной форме. Общим правилом при выборе прямых или косвенных методов регулирования экономики является использование косвенных методов регулирования при равновесном состоянии хозяйства и прямых методов - при его существенной несбалансированности. Следует отметить, что предпочтительнее являются прямые методы государственного регулирования деятельности естественных монополий, такие как ценообразование.
Однако следует отметить, что основным направлением является государственное регулирование ценообразования субъектов естественных монополий в силу того, что самый распространенный
способ получения монопольной сверхприбыли - это установление монопольно высоких цен.
Общепринятыми методами регулирования ценообразования за рубежом являются:
- регулирование на основе «нормы прибыли» (степени возврата капитала), наибольшее распространение получившее в США;
- регулирование на основе тарифных формул «предельных цен» (или стимулирующее ценообразование), широко применяемое в Европе.
На практике в США отказались от ценообразования в естественных монополиях на основе предельных издержек. Доминировавшей до недавнего времени здесь практикой регулирования отраслей естественной монополии было ограничение нормы прибыли, осуществляемое на основе надбавки на издержки. Компаниям разрешалось получать чистый посленалоговый доход в известных пределах. Государство устанавливает цену на уровне средних издержек, которую называют «ценой, обеспечивающей справедливую прибыль». Хотя такая цена ведет к сокращению объема предоставляемых благ в сравнении с оптимальным случаем, потребители получают, тем не менее, больше, чем в случае нерегулируемой естественной монополии. При такой системе все аспекты деятельности компаний - тарифы, инвестиции, прибыльность - подлежат детальному правовому регулированию со стороны государственных органов (соответствующей Федеральной комиссии, органов штатов, графств и муниципалитетов).
Структура тарифа разрабатывается так, чтобы избежать нечестной и несправедливой дискриминации. Поэтому тариф должен устанавливаться по каждому виду продажи или характеру услуги, что обычно требует разбивки по ним общих издержек на основе какого-либо принципа, например, объемов производства, размеров продаж, величине прямых издержек, получаемых прибылей и т. п.
Основными недостатками данного метода ценообразования являются дороговизна (большое количество расчетов, требуется привлечение массы специалистов, лоббирование; необходимость сложной детализации затрат и применения нормативов затрат) и отсутствие у фирмы стимулов к снижению издержек и росту эффективности производства.
Следует отметить, что Законы США не дают подробных указаний, каким образом комиссия по регулированию должна устанавливать цены. Закон дает лишь очень обобщенный критерий, что цены должны быть «справедливыми и разумны-ми».Следует отметить, что в последние годы в США и других странах данный метод ценообразования в чистом виде редко применяется.
В результате приватизации компании British Telecom в 1984 г. впервые был применен метод расчета цен предприятий естественных монополий -метод ценового ограничителя (price сар - верхний предел). Метод «предельных цен» устанавливает ограничение темпов изменения тарифов на услуги фирм - монополистов в пределах инфляции минус Х процентов (ИПЦ-X, где ИПЦ - индекс потребительских цен). Уровень «X» устанавливается на основе предполагаемых тенденций в отношении затрат. Метод направлен на успокоение потребителей по поводу будущих уровней тарифов. При этом, доходы естественных монополий не попадают под прямой контроль. В случае, если затраты субъекты естественных монополий имеют тенденцию к росту в основном из-за необходимости модернизации существующей инфраструктуры, тарифам позволено расти до уровня инфляции плюс Х (т. е. Х может иметь отрицательное значение), где Х представляет собой процент дополнительных доходов, необходимых каждый год для финансирования модернизации и расширения.
Следует отметить, что взаимосвязь повышения тарифов с инвестициями стимулирует контроль естественных монополий над собственными затратами. Стимулирование монополистов к экономии ресурсов, снижению издержек является основным преимуществом данного метода, в связи с чем данный метод часто называют «методом стимулирующего ценообразования» [7]. При этом, основным недостатком данного метода является тенденция к снижению качества обслуживания как из-за общего стремления к снижению затрат, так и вследствие излишней ориентации на рыночную активность. Кроме того, данный метод не позволяет полностью отказаться от определения обоснованных издержек и справедливой доходности, так как на их основе должны быть посчитаны первоначальные цены, к которым в дальнейшем будут применяться рассчитанные индексы.
Третьим методом ценового регулирования естественных монополий является ограничение тарифов совместно с ограничением нормы прибыли.
Таким образом, во всех странах транспорт, связь, производство и снабжение электроэнергией и другие предприятия общественного пользования в той или иной степени подвергаются государственному регулированию. В отношении естественных монополий правительство часто образовывает комиссии для регулирования цен и устанавливает стандарты на предоставляемые услуги [6]. На уровне местных органов власти довольно обычной является государственная собственность на предприятия электроэнергетики и водоснабжения.
Учитывая огромную значимость естественных монополий в экономике любого государства, за рубежом для обеспечения эффективности и динамичности общественного производства государственная политика в области регулирования дополняется мерами экономической поддержки - частичное
бюджетное финансирование и бюджетное кредитование.
В обобщенном виде действующая система государственного регулирования деятельности естественных монополий за рубежом представлена в таблице 1.
Таблица 1
Система регулирования естественных монополий за рубежом
Отрасль Регулирующий орган Средства регулирования
Соединенные Штаты Америки
Железнодорожный транспорт Комиссия по торговле между штатами (или Федеральная комиссия межштатных перевозок) с системой территориальных подразделений Регулирование тарифов, объемов поставок (в некоторых случаях). Регулирование тарифов на основе ограничения нормы прибыли
Электросвязь (дальняя) Федеральная комиссия по связи Регулирование тарифов на услуги дальней связи. Регулирование верхнего предела тарифа (Дефлятор (индекс цен ВНП)-Х) дополняется ограничением нормы прибыли
Связь, энергетика, транспорт, водоснабжение Комиссии штатов (Pablic Service Commision) Организация конкурсов на право получения лицензии в сочетании с утверждением тарифов
Великобритания
Железные дороги Департамент регулятора железных дорог (при Правительстве), Бюро по распределению франшиз Обеспечение справедливого доступа частных операторов к железнодорожным путям. Организация торгов за франшизу в отношении пассажирских перевозок. Отсутствует регулирование тарифов
Связь Управление телекоммуникации и «Офтел» Установление средней цены
Газоснабжение Управление газоснабжения «Офгэс» Установление средней цены корзины услуг
Водоснабжение и канализация Управление водоснабжения «Офуот» Установление средней цены корзины услуг
Электроснабжение Управление электроснабжения «Оффер» Установление средней цены на товары и услуги
Аэропортовая деятельность Британское управление аэропортов Регулирование платы за взлет, посадку, расценок за обслуживания пассажиров
Франция
Железнодорожный транспорт Национальное общество железных дорог Франции. Один из департаментов занимается вопросами антимонопольной политики и регулирования естественных монополий Регулирование тарифов на пассажирские перевозки, установление объема дотаций. Регулирование тарифов осуществляется на основе ежегодной индексации в соответствии с индексом инфляции
Аэропортовая деятельность (аэронавигация, техобслуживание самолетов), авиаперевозки Министерство экономики Регулирование тарифов на взлет-посадку, сопровождение и техобслуживание самолетов, авиаперевозки
Италия
Телефонная связь Министерство государственного имущества Италии, Институт промышленной реконструкции (ИРИ) Управление контрольным пакетом акций; осуществление политики по продажам либо отдельных компаний, либо их акций
Нефтегазовая отрасль Министерство государственного имущества Италии, Национальное управление жидкого топлива (ЭНИ) Регулирование разведывательных мероприятий, добычи, транспортировки, распределения, переработки и сбыта нефти и газа как внутри страны, так и за рубежом
Германия
Железнодорожный транспорт Федеральное бюро железных дорог Регулирование тарифов на пассажирские перевозки
Электроэнергетика Федеральное сетевое агентство Регулирование ценообразования (государством введен метод эталонного сравнения тарифов) [4], контроль за инвестиционной деятельностью. Установление публичных обязанностей
В целом, основные принципы регулирования естественных монополий за рубежом можно определить следующим образом:
- необходимость альтернативных источников информации об объекте регулирования;
- предпочтительность ценового регулирования перед регулированием нормы прибыли естественной монополии;
- полное институциональное отделение регулируемого естественно-монопольного сектора от конкурентных сфер деятельности отрасли [1].
Таким образом, в процессе адаптации зарубежного опыта государственного регулирования естественных монополий в России необходимо учитывать тот факт, что «отечественная экономика и экономики западных стран находятся на разных этапах технологического развития».
Литература
1. Гольденберг И. А. Проблемы институциональной реформы и регулирование естественной монополии // Проблемы прогнозирования. 2002. № 2. С. 99.
2. Государственное регулирование естественных монополий: опыт, проблемы, перспективы / под ред. О. В. Коломейченко, В. Н. Ворожейкина. СПб., 2000.
3. Жиров А. С. Государственное регулирование в развитии электроэнергетики стран Западной Европы. Значение зарубежного опыта для электроэнергетической отрасли России: монография. Севастополь, 2010.
4. Качалин В. Регулирование и дерегулирование -два направления антимонопольной стратегии в США // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 6. С. 5-18.
5. Коломейченко О. В., Котелкина Е. И., Соколова И. П. Регулирование естественных монополий: анализ мирового опыта и построение системы регулирования в России. СПб, 1995.
6. Малинникова Е. В. Зарубежный опыт регулирования естественных монополий // Экономический журнал ВШЭ. 1998. № 3. С. 342-357.
7. Ордовер Я. А., Питтман Р. В. Конкурентная политика для естественных монополий в условиях развивающейся рыночной экономики (доклад на конференции ОЭСР / Всемирного банка по конкуренции и регулированию в отраслях коммуникационной инфраструктуры. Будапешт, 1994.
8. Радюкова Я. Ю. Согласование экономических интересов естественных монополий в меняющейся внешней экономической среде // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2011. № 9.
9. Степичева О. А., Юрьев В. М., Лоскутова М. В. Политическая экономика: государство перед лицом новых требований мировой цивилизации. Тамбов, 2009.
10. Студенцов В. Б. Государственное предпринимательство: теория и практика // Общество и экономика. 1997. № 3-4. С. 26-52.
11. Шишков Ю. Экономическая роль государства в современном мире // Экономист. 1999. № 1. С. 25-34.
* * *
ABOUT OPPORTUNITIES OF ADAPTATION OF FOREIGN EXPERIENCE OF STATE REGULATION OF NATURAL
MONOPOLIES IN MODERN RUSSIAN CONDITIONS
Ya. Yu. Radyukova
Article is devoted to research of methods of state regulation of natural monopolies abroad, and also to identification of ways of adaptation of foreign experience in modern Russian conditions.
Key words: natural monopoly, state regulation, tariff setting, pricing.
