CC BY
194
P.P. ХЛКИМОВ,
аспирант Томского государственного университета
ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ В СФЕРЕ ЖКХ И ОСОБЕННОСТИ ИХ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В коммунальном секторе современной России доминируют в основном естественные монополии. Естественная монополия формируется тогда, когда у одной фирмы её средние издержки ниже издержек конкурирующих фирм. Как правило, естественная монополия обеспечивает возможность экономии на масштабе производства, что определяет их преимущество.
Для естественных монополий характерно наличие сетевых систем (трубопроводный транспорт, линии электропередач, системы водоснабжения и т.п.). При использовании сетей возникает так называемый сетевой эффект: чем больше пользователей подключено к сети, тем больше выгод получает каждый из них. В этих условиях несомненное преимущество получает производитель, который может построить сеть первым. Таким образом, из-за технологических особенностей возможно появление естественных монополий. Кроме того, большинство естественных монополий связано с ограниченным пространством: с локальными потребителями услуг (водоканалы), либо с соединением различных территорий (линии электропередач, трубопроводы).
В теории доказана необходимость государственного регулирования естественных монополий. Задача государства заключается в нахождении баланса и в согласовании интересов сторон: с одной стороны, нужно защищать потребителей от естественных монополистов, а с другой - учитывать интересы естественного монополиста. Для этого государство воздействует через включение показателей качества в перечень регулируемых нормативов, компенсирует потери потребителей за счёт предприятия - производителя в случае снижения качества товара ниже допустимого уровня, определяет нормативы фирмам по ус -ловиям их деятельности [1, с.86-97].
Для фирм жилищно-коммунальной сферы в Рос -сии требуется изменение принципов их функционирования с использованием опыта экономически развитых стран. Сложилось несколько особых систем их организации.
1. Немецкая система. Коммунальные предприятия теплоснабжения и водоснабжения являются акционерными предприятиями, основной пакет акций (от 50% плюс одна акция до 100%) принадлежит муниципалитету. Данный вариант предусматривает со -хранение контроля за деятельностью компании со стороны власти.
Большая часть предприятий, отвечающих за водоснабжение, имеют коммунальные организационные формы - это государственные и унитарные предпри-
ятия, профильные объединения и унитарные компании. Около 30% действующих предприятий имеют частную форму. Значительная власть по регулированию отдана региональным правительствам, а предприятия, функционирующие в данном секторе экономики, являются локальными монополиями.
В области же электроэнергетики реформы в Германии фактически начаты в 1996 г. Перед реформированием была полностью принята необходимая законодательная и нормативная база по электроэнергетике. Цены на различные виды топлива для электростанций были взаимоувязаны и находились на уровне мирового рынка. При реформе не было никакой радикальной ломки, в результате ни одна из энергокомпаний не сменила свою организационную структуру, была осуществлена возможность свободного доступа к сети и свобода выбора поставщика (с достаточно высокой степенью развития транспортной инфраструктуры). Требование о дерегулировании и разделении бизнеса в электроэнергетике не привело к дроблению капитала. Ведь прибыль всех выделенных по бизнесу дочерних компаний - транспорт, генерация, сбыт - объединялась в холдинге, который уже использовал её в том направлении, где она давала наивысший эффект в повышении надёжности и эко-номичности. Реакция же германских компаний на свободный доступ поставщиков электроэнергии на европейский, а следовательно, и на внутренний рынок электроэнергии заключалась в укрупнении основных компаний (до проведения реформ было семь компаний, производящих более 90% электроэнергии, а после четыре). Кроме того, сотни мелких энергетических компаний стали дочерними компаниями этих гигантов, что также помогло консолидировать капитал. Эти национальные компании очень успешно конкурировали и конкурируют в рамках объединённого Европейского рынка (Испания, Италия). Свободное ценообразование и для генерации, и для транспорта электроэнергии Германии означает, что компаниям для повышения тарифа необходимо показать, насколько вырос уровень инфляции и цен на мировом рынке топлива (повышение тарифа для населения происходит только в результате роста дохода граждан). Для влияния на рост тарифов в услугах электрических сетей успешно применяется метод эталонного сравнения (по каждой статье затрат эталоном являются не только лучшие электросети Германии, но и других европейских государств) [2].
2. Французская система интенсивно развивается во всем мире. Муниципальной власти принадлежат инженер ные инфраструктурные объекты, а их управ -
лением занимается частный бизнес на основании долгосрочного (30-50 лет) концессионного соглашения. Такое соглашение может предусматривать право собственности инвестора как на передаваемое в концессию имущество, так и на все вновь создаваемые объекты, но данное право прекращается, и любое имущество подлежит безусловному возврату в государственную или муниципальную собственность при завершении установленного срока. В идеале эта модель позволяет муниципалитету минимизировать свои расходы по содержанию и модернизации принадлежащих ему коммунальных объектов, а инвестор в течение срока действия соглашения экономически заинтересован в его развитии и поддержании в надлежащем состоянии, т.к. в противном случае вложенные инвестиции себя не окупят.
3. Английская система (Великобритания, Чили). Данная модель подразумевает полную приватизацию: коммунальные объекты переходят в собственность частных компаний. Все системы водоснабжения и водоотведения принадлежат семи частным компаниям (после приватизации).
В области энергетики предприятия данной отрасли первоначально прошли через разъединение различных видов деятельности в независимые компании, и только впоследствии регулирующими органами были разрешены слияния генерирующих и сбытовых компаний до определённой степени. Регулирующие органы также препятствовали образованию иностранных компаний с большой долей на рынке для предотвращения манипулирования рыночной ценой. Конкурентная модель организации электроэнергетики подразумевала либерализацию доступа к магистральным и распределительным сетям (предоставление доступа к сети на равных условиях). Одновременно с этим обеспечена свобода выбора поставщиков электроэнергии квалифицированными потребителями, круг этих потребителей расширялся постепенно (темп расширения определялся технической оснащённостью). Регулирование тарифов на передачу электроэнергии осуществлялось с учётом индексов, учитывающих инфляцию и стимулирование снижения издержек, которое направлено на сдерживание роста тарифов для потребителей. При этом важнейшее условие - обеспечение максимальной конкуренции между производителем энергии и энер-госнабжающей организацией на оптовом рынке.
4. Скандинавская система (Норвегия, Швеция, Дания и Финляндия). В 1989 г. в Норвегии был принят Закон об энергетике, после этого в течение двух лет она готовилась к проведению реформы в сфере производства и торговли электроэнергией. В результате реформирования государственное предприятие «Статкрафт» сохраняло свой статус, исполняя только функции генерирующей компании. При этом из состава «Статкрафт» выделяли все транспортные сети и передавали их вновь создаваемой государственной компании «Статнетг», которая получала от государства особые полномочия, касающиеся организации экспорта электроэнергии. Диспетчерский центр, передаваемый компании «Статнетт», отвечал за энергобаланс страны.
«Статкрафт» всё же терял часть своих генерирующих мощностей, которые передавались местным
коммунам (как правило, маломощные станции). Важнейшим стимулом для развития рынка в Норвегии послужила структура национальной энергосис-темы : большая часть производства размещена на севере, а потребителей - на юге страны. Определённую роль в формировании рынка сыграла и торговля электроэнергией между Норвегией и Швецией, а также Норвегией и Данией (норвежская энергосистема в целом избыточна и позволяет экспортировать значительные объёмы электроэнергии в соседние страны). Большинство энергопоставок осуществляется на основании двусторонних долгосрочных контрактов между производителем и потребителем.
В Норвегии существует достаточно сильная регулирующая администрация, осуществляющая контроль за деятельностью рынка и уровнем цен на электроэнергию. Норвежский Регулятор наделён весьма существенными правами. Его решение практически не может быть оспорено (должность утверждается не решением парламента, а королевским указом, как премьер-министр или главнокомандующий).
В остальных Скандинавских странах реформа протекала почти по такому же сценарию. В результате реформирования и сотрудничества Норвегия, Дания, Швеция и Финляндия создали не только внутренние рынки электроэнергии, но и объединили их, создав общий рынок электроэнергии стран Скандинавии. В 1993 г. на основе энергетического рынка Норвегии была учреждена первая в мире международная товарная биржа, специализирующаяся на торговле электрической энергией, - Nord Pool. Первоначально в торговле участвовали только Норвегия и Швеция, в 1998 г. к ним присоединилась Финляндия, а 2000 - Дания (сейчас на бирже заключаются договоры на поставку примерно 30% электроэнергии, а 70% поставляются в рамках прямых двусторонних договоров).
Интересен опыт Дании в развитии центрального теплоснабжения. В этой стране создано около 300 компаний центрального теплоснабжения. Как правило, в крупных городах этими компаниями владеют местные власти, малыми компаниями теплоснабжения - кооперативы потребителей. В первом случае интересы потребителей отражаются через представителей, избранных в органы власти, во втором - правления компаний избираются на ежегодных собраниях представителей потребителей. С целью снижения до минимума расходов потребителей все компании действуют как бесприбыльные кооперативы, и, следовательно, нет затрат потребителей на покрытие налогов с прибыли компаний. При этом реальная прибыль, получаемая теплоснабжающей компанией в течение года, направляется в виде дотаций на снижение тарифов на тепло для всех потребителей (в будущем году) [2].
5. В экономике США при регулировании отраслей ЖКХ были сформулированы большие комиссии на федеральном, штатном или локальном уровне в зависимости от юрисдикции, под которой находится рас -сматриваемая отрасль (например, водоснабжение регулируется, в основном, на местном уровне, а электроснабжение - на уровне штата). Обязанности и
права этих комиссий четко определены в постоянно модернизируемом законодательстве.
В области водоснабжения «американский путь» предполагает проведение масштабного акционирования водоканалов с последующей передачей их в концессию отечественным или иностранным компаниям.
Примером «реформы», результатом ко торой с тали спекулятивные манипуляции, осуществлённые под диктовку и в интересах частного финансового капитала, может послужить энергетический кризис в штате Калифорния (США), где он побудил многие американские штаты (в том числе Нью-Мексико, Оклахома, Арканзас, Западная Виржиния, Невада и др.) немедленно приостановить процесс децентрализации энергетики, а некоторые эксперты в США объявили дерегулирование в принципе неприемлемым для такой важной отрасли, как энергетика. В настоящее время Федеральная Энергетическая Комиссия США предложила объединить энергетические компании в Региональные сетевые компании (ЯТО), это даст возможность обеспечить равный доступ к сети поставщиков и сократит издержки. При этом экономический эффект от их объединения оценивается в 10 млрд долларов в год [3, с.10-17].
В экономически развитых странах в коммунальной системе работают, как правило, частные компании, но государственная поддержка социально незащищенных слоев населения очень значительна. Однако в западной практике дотируется не предприятие, а потребители, для которых коммунальные услуги слишком дороги. Так, в рамках программы «Жилье» в США федеральное правительство, штаты и местные органы власти предоставляют субсидии малоимущим, чтобы сократить их расходы на жилье.
В Швеции предоставляются два вида жилищных пособий - для пенсионеров и для семей с низкими доходами. Размер пособия зависит от уровня доходов семьи, размера квартплаты и числа детей. Жилищные пособия получают 30% пенсионеров, 20% семей с одним ребенком, 20% - с двумя детьми, свыше 50% -с тремя и более детьми. Размер пособия может составлять от 15 до 80% размера квартплаты.
Что касается платы за жилье и ее структуры, то процент расходов на эти цели на данный момент составляет в Германии - 17-20%, Великобритании -20%, Канаде - 24-25%, США - 27%, Финляндии -20-25%, Дании - 19-32% совокупных личных доходов. Следует учесть, что эти показатели включают расходы, связанные с отношениями собственности, не развитыми у нас (ипотека, проценты за кредит, налоги на недвижимость и т.п.), составляющими, по оценкам, примерно половину общей величины.
При этом следует учитывать, что объекты оплаты в этих странах не совпадают с российскими условиями. Так, в США граждане оплачивают в среднем площадь 65 кв.м. на человека, в Германии - 40 кв.м., в Дании - 50 кв.м., в России же - 19 кв.м [4, с.27-56].
Для выбора наиболее оправданной схемы необходим тщательный учёт не только чисто экономических, но и социальных её аспектов. В основе должны лежать интересы прежде всего граждан страны в удовлетворении потребности жить в безопасном, энергоэффективном и относительно недорогом жи-
лье. Если же этого не сделать, то возможны значительные невосполнимые экономические и социальные издержки.
В коммунальной сфере России выделяют более 30 видов деятельности, в том числе жилищное хозяйство, водоснабжение, теплоснабжение, электроснабжение. Действует более 50 тыс. предприятий, из которых 10 тыс. - муниципальные и государственные. Занято около 4 млн человек, в том числе около 1,5 млн человек в государственных и муниципальных предприятиях ЖКХ. Стоимость основных фондов составляет четвёртую часть национального богатства страны [4, с .106].
Износ основных фондов коммунальных предприятий определяется от 50 до 80%, и каждый год этот показатель возрастает на 5-7% (по данным исследования АО РКС). Нарушен экономичный механизм их воспроизводства. На реформу российского ЖКХ, по заключению экспертов, нужно порядка 100 млрд долларов, объём коммунальных услуг достигает 750 млрд рублей (порядка 25 млрд долларов) в год.
Компания ОАО «Российские коммунальные сис-темы» (РКС), образовавшаяся в 2003 г., является, по сути, монополией (после подписания договора об аренде инфраструктуры ЖКХ) на рынке коммунальных услуг, что в конечном счёте ведёт к завышению цен на её услуги. Сдерживающим фактором повышения цены сегодня является то, что правом собственности на объекты коммунальной инфраструктуры обладают муниципалитеты. Однако возможность же у РКС приобрести в собственность коммунальную инфраструктуру достаточно велика из-за долгов муниципалитетов перед РАО «ЕЭС России» и Газпромом (акционеры РКС), тем самым местные самоуправления потеряют возможность влиять на техническое развитие инфраструктуры, а ответственность за обеспечение населения коммунальными услугами за ними сохранится.
Особое значение в ЖКХ имеет электроснабжение. Во-первых, это связано с климатическим положением страны, которое требует бесперебойного отопления и освещения на протяжении шести и более месяцев. Если представить, что подобный калифорнийскому кризис мог бы произойти в нашей стране, особенно в зимний период, то человеческих жертв было бы не избежать, не говоря уже о финансовых потерях. Во-вторых, энергетика жизненно необходима для поддержания важнейших систем из объектов инфраструктуры (транспорта, связи, коммунального обслуживания), для обеспечения базовых отраслей экономики - добычи сырьевых ресурсов, тяжёлой и оборонной промышленноети. В-третьих, продукция топливно-энергетического сектора - важнейший элемент российского экспорта.
Согласно плану реформирования российской электроэнергетики, предполагается образование десяти генерирующих компаний, шесть из которых объединяют тепловые электростанции. Таким образом, в ходе реформы осуществляется разделение функций естественной монополии (передача и распределение электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентных (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис). Вместо
прежних вертикально интегрированных компаний, контролирующих эти функции, создаются структуры, специализирующиеся на отдельных видах деятельности (при этом генерирующие, сбытовые и ремонтные компании планируются быть частными). Электростанции федерального уровня должны объединять в Оптовые генерирующие компании, которые впоследствии будут крупнейшими участниками оптового рынка электроэнергии. За счёт этого предполагается создать конкурентный рынок, где по предположению угроза внедрения потенциальных конкурентов из других регионов ведёт к снижению равновесной цены.
Равновесная цена же на олигополистическом рынке электроэнергии (который планируется создать) исходит из того, что эта цена будет определяться на основе предельных издержек производства электроэнергии самой неэффективной из действующих на рынке генерирующих компаний. Ведь олиго-полисты - не только конкуренты, но и одновременно негласные партнёры (размер прибыли зависит от объёмов и от цен, установленных другими олигопо-листами). Если же государство не сможет регулировать тарифы в электроэнергетике, то монополисты попросту смогут решать свои проблемы, переложив их на потребителей. Доходы, получаемые от потребителей, будут направляться на прирост монетарного капитала, а не генерирующих мощностей (за счёт монополистического сговора). Частный капитал привержен краткоерочным, конъюнктурным инвестициям, не связанным с технологической модернизацией и товарным воспроизводством.
Присутствие естественных монополий в структуре ЖКХ означает, что государство несёт ответственность за функционирование этой отрасли. Либерализация же приведёт к снятию контроля над ценами и устранению препятствий международной торговле и перетоку капиталов. «Подтягивание» цен к мировому уровню будет разрушительным шоком для всей экономики в целом. Реструктуризация отрасли, в которой доминируют естественные монополии, объективно необходима, однако следует учитывать её определяющее значение для экономики России.
В электроэнергетике, являющейся инфраструктурной основой экономики, которая присутствует в каждом товаре или услуге (электроэнергия не просто товар, у неё нет альтернативы). В структуре затрат промышленностью строительных материалов топливно-энергетические ресурсы составляют около 20%, а в отдельных отраслях и более. Зачастую отечественные технологии производства основных видов строительных материалов характеризуются в несколько раз более высокой энергоемкостью, чем технологии, применяемые в промышленно развитых странах. Государственное регулирование этой отрас -ли должно определять предельные уровни тарифов, потому что при недобросовестной конкуренции всегда можно провести понижение тарифов для одних за счёт повышения для других. Поэтому сохранение государственной формы собственности наиболее целесообразно. Но нужно решить целый ряд накопленных проблем. Во-первых, инвестиции (для привлечения инвестиций необходима прозрачность при установлении тарифов и гарантия возврата вкладываемых
средств) должны направляться, прежде всего, не на новое строительство электростанций, а на реконструкцию старых. Во-вторых, нужна система стимулирования, которая будет привязывать труд менеджеров к финансовым результатам работы фирмы, а зарплаты рабочих - к росту производительности труда: будет достойная оплата, будут и высококлассные специалисты.
Регулируемая государством естественная монополия - наиболее эффективная модель организации экономики ЖКХ. Преимущество в том, что государственные компании действуют в общественных интересах в отличие от частных (результат их деятельности - максимизация прибыли). Монополии, которые не сталкиваются с контролем цен, безусловно, предпочтут повышение цен количественному росту производства. Предприятие-монополист в «погоне» за прибылью не гарантирует, что социальные нужды будут удовлетворяться.
Европейские и американские пути реформирования водоснабжения не подходят России по той причине, что для большинства её населения денежные доходы не соответствуют уровню тарифов на жилищные услуги. Так, во Владимире, где начали работать немецкие компании, за время реализации проекта, т.е. за 1,5 года, тарифы для потребителей увеличились в 8 раз. При этом средний доход в Германии составляет 2780 евро на человека, а во Владимире лишь 140 евро, т.е. разрыв почти в 20 раз. Но кубометр воды обходится немцу в 1,71 евро, т.е. около 60 рублей. Таким образом, если доходы россиян различаются в 20 раз, то тарифы на воду - в 12. Если государство будет субсидировать потери иностранных фирм, то получается, что мы «пришли к тому, отчего бежали» (цены выросли, на рынке иностранный монополист, который диктует цены, а налоги от его деятельности идут в бюджет Германии).
Мировой опыт свидетельствует, что в каждой стране степень госрегулирования экономики различна. Образно выражаясь, большинство развитых западных государств практикует принцип «скользящих» решений, когда увеличение или сокращение государственного сектора происходит в зависимости от складывающейся конкретной ситуации. На практике это означает непрерывность процесса «приватизация - национализация» [5, с.3-18].
ЛИТЕРАТУРА
1. Студенцов В. Государство и естественные монополии // Мировая экономика и международные отношения. 1995. №9.
2. Карнюк А. Если монополия естественна, зачем её разрушать? Из мирового опыта реформирования электроэнергетики // Промышленные ведомости. 2001. №2-3 (13-14).
3. Сергеев С. Калифорнийский кризи:: частные инвестиции против социальных // Экономист. 2002. №8.
4. Егорова Е.В., Потапова М.В. Экономика жилищного хозяйства России: Учебное пособие. М: ТЕИС, 2002.
5. Воронин А. Государственное регулирование структурных преобразований в ТЭК в условиях глобализации мировой экономики // Экономист. 2003. №10.
