CC BY
11
проблемы и перспективы
воспроизводства естественной
монополии как формы
рыночной трансформации
В российской экономике существует особая форма рыночной организации - новый монополизм. Считаем целесообразным осуществление тандема мероприятий по совершенствованию: информационно-статистические базы принятия решения; нормативной составляющей экономического хозяйства.
На наш взгляд, мероприятием, направленным на совершенствование информационной базы, должна стать разработка единой системы государственного наблюдения за специфическими отношениями вертикального контроля в России. Полагаем, что система должна быть ориентирована:
1) на статистику использования даваль-чества как на макроуровне (доля давальчества в поставках сырья в разных отраслях промышленности), так и на отраслевом уровне и уровне предприятий (крупнейшие поставщики сырья, осуществляющие давальческие операции; длительность давальческих отношений и т. д.). Статистика давальчества даст возможность предсказывать возможные направления фирмы «теневого» вертикального контроля в экономике;
2) мониторинг предприятий, связанных отношениями «материнской - дочерней компании», что позволит наблюдать за развитием наиболее предпочтительной формы вертикального контроля в экономике России - вертикальной интеграцией в форме слияний и поглощений;
3) статистику динамики цен на разных этапах технологической цепи, когда производители промежуточной и конечной продукции не связаны отношениями вертикальной интеграции, что позволит сделать вывод о ключевых агентах вертикального контроля вдоль схемы движения продукта;
4) анализ системы вертикального контроля в отраслях промышленности России; выявление ключевых агентов рынка - инициаторов вертикального контроля позволит обоснованно планировать и осуществлять структурную политику.
В целях компаративного анализа затро-
А. И. ГАВРИЛОВ
нутых проблем обратимся к реалиям РФ и отметим основные проблемы, обусловленные отсутствием механизма подчиненности региональных энергетических комиссий федеральной власти:
- нерешенность вопроса о разделении функций регулирования между энергетическими комиссиями и органами местных администраций;
- отсутствие обязательности подчинения регулирующим органам для всех хозяйствующих субъектов, функционирующих в отрасли;
- использование только затратных механизмов регулирования тарифов, не создающих стимулов к снижению производственных издержек;
- отсутствие связи между планируемыми потоками электроэнергии и мощности, положенными в основу тарифа, и реальными потоками;
- большая трудоемкость процедуры регулирования на основе метода «затраты-плюс»;
- расширение состава генерирующих мощностей делает невозможным регулирование индивидуальных тарифов электростанций на основе метода «затраты-плюс» и требует упрощения процедур рассмотрения обоснований материалов.
Таким образом, направления регулирования монополии и конкуренции на рынках России определяются задачами формирования хозяйственной системы, обеспечивающей эффективность рыночного производства внутри страны.
Считаем, что в современных условиях развития отечественной экономики в качестве основных задач в этой области можно выделить следующие три:
- ограничение монополистической деятельности на конкурентоспособных рынках производства и распределения общественных благ;
- стимулирование развития среднего и малого бизнеса;
- регулирование деятельности субъектов естественной монополии.
Реализация задач становления конкурентоспособного национального производства требует выработки мероприятий по стимулированию деятельности монополии, факторы формирования которой определяются технологически взаимозависимым производством.
Функционирование отраслевых монополий должно стать приоритетным направлением координирующей промышленной политики РФ, которую надо строить на основе перспективных прогнозных оценок потребностей в услугах и продукции отраслевых монополий на отечественном и мировом рынках с императивом национальных экономических интересов.
Факт отказа исполнительной и законодательной ветвей власти в РФ от термина «естественная монополия», вернув этому явлению его истинную, «инфраструктурную» сущность, говорит о начале серьезного переосмысления их роли в российской экономической жизни [1].
В контексте изложенного опишем мероприятия по совершенствованию нормативной базы и ее правоприменения.
1. Изменение правового статуса ключевых агентов нелегитимных отношений вертикального контроля. Это относится к поставщикам давальческого сырья. Очевидно, что в настоящее время ожидать такого рода политики по инициативе агентов вертикального контроля нет никаких оснований, так как существующее положение позволяет им достаточно эффективно контролировать деятельность производителей, одновременно перекладывая на них основную часть налогового бремени и хозяйственного риска.
2. Уточнение критериев антимонопольной политики в отношении вертикального контроля. В настоящее время законодательство запрещает соглашения неконкурирующих хозяйствующих субъектов, один из которых занимает доминирующее положение, а другой является его поставщиком или покупателем, если соглашения могут иметь своим результатом ограничение конкуренции. Разрешается иметь подобные соглашения в том случае, если хозяйствующие субъекты докажут, что положительный эффект от их действий превысит негативные последствия для рассматриваемого товарного рынка. В то же время в соответствующих законодательных актах зарубежных стран положения, касающиеся вертикальной интеграции и верти-
кального контроля, формализованы весьма актуально.
На наш взгляд, можно сформулировать три фактора, способных рассматриваться в качестве положительных критериев вертикальной интеграции:
1) снижение региональной цены;
2) повышение налоговых поступлений в бюджет;
3) расширение объема экспорта.
Считаем целесообразным более подробно остановиться на методологии госконтроля в сфере естественных монополий.
Методы и инструментарий государственного контроля деятельности монополистических образований в национальном хозяйстве России, способствующие повышению эффективности реализации их экономических интересов, включают:
1) создание эффективных условий государственного регулирования деятельности монополистических образований;
2) развитие форм и повышение качества государственного контроля за хозяйственной деятельностью предприятий - естественных монополий;
3) введение системы государственного контроля за соблюдением субъектами рынка установленных правил осуществления хозяйственной деятельности, лицензионных требований и ограничений, установленных в их лицензиях;
4) отделение органов регулирования естественных монополий от антимонопольных органов, по мере наделения органов регулирования монополистических образований функциями, позволяющими контролировать все основные условия их договоров с потребителями;
5) создание на всех уровнях регулирования независимых профессиональных регулирующих органов;
6) внедрение многоуровневой системы государственного регулирования естественных монополий через профессиональные специальные регулирующие органы;
7) формирование независимых органов регулирования региональных и муниципальных естественных монополий;
8) сохранение ценового регулирования участков рынка, занимающих на нем доминирующее положение, до достаточного увеличения доли на рынке независимых производителей, введение ограничений на процессы горизонтальной и вертикальной интеграции финансового и промышленного капитала;
9) подготовка квалифицированных кадров для органов контроля за деятельностью естественных монополий.
Мы глубоко убеждены, что необходимо уделить особое внимание созданию законодательной базы, формирующей механизмы реализации Стратегии экономического развития России до 2020 г, для чего целесообразно ускорить работу по подготовке и принятию федеральных законов: «О федеральных энергетических системах», «О государственном регулировании тарифов на услуги субъектов естественных монополий», «О концессиях», «О магистральном трубопроводном транспорте», «О государственном регулировании в области добычи и использования угля», а также подготовки новых редакций федеральных законов: «Водного кодекса» Российской Федерации, «О недрах», «О естественных монополиях», «Об энергосбережении», «О газоснабжении» [4].
Нам представляется целесообразным детерминировать следующие конституирующие признаки механизма рыночной энергозоны отечественного рынка:
- обеспечение невмешательства исполнительной власти в функционирование конкурентной среды на стороне одного из экономических агентов;
- недопущение использования государственной помощи для создания неравных условий конкуренции;
- совершенствование и оптимизация взаимоотношений между крупными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства - использование потенциала малых предприятий в ускорении процессов реструктуризации отраслей и реформирования предприятий - упрощение механизма и процедуры заключения договоров концессии.
Вместе с тем следует использовать потенциал структуры отраслевых монополистов, который предполагает поддержку организационно-административными мерами процесса формирования новых независимых производителей и поставщиков продукции естественных монополий, а также новых организаций - субъектов рынка, оказывающих на конкурентной основе услуги на монопольных рынках.
Особенности механизма рыночной устойчивости естественных монополий в РФ нацелены в первую очередь на:
- введение недискриминационных тарифов на услуги по транспортировке продукции по инфраструктурным сетям (линиям
электропередач, магистральным трубопроводам, железным дорогам, линиям электрической связи);
- отладку механизмов доступа независимых производителей к этим сетям;
- мобилизацию всех внутренних резервов предприятий - естественных монополий по сокращению избыточных затрат и повышению эффективности хозяйственной деятельности, в том числе путем сокращения текущих затрат и их оптимизации;
- эффективный контроль за поступлением и использованием доходов;
- проведение инвентаризации осуществляемых инвестиционных проектов и отказ от реализации убыточных;
- установление контроля за инвестиционными затратами естественных монополий.
Считаем уместным подчеркнуть, что регулирование деятельности компаний непосредственно на рынках монопольных отраслей может происходить в соответствии с тремя основными вариантами. Во-первых, возможен государственный надзор за деятельностью доминирующей фирмы в соответствии с антимонопольным законодательством. Два других варианта представляют собой различные модели. В основе одной из них - регулирование нормы прибыли (регулирование на основе издержек, традиционно принятое в США), другой - регулирование верхнего предела тарифа (стимулирующее регулирование, традиционное для стран ЕС).
На практике в США отказались от ценообразования в естественных монополиях на основе предельных издержек. Доминировавшей до недавнего времени здесь практикой регулирования отраслей естественной монополии было ограничение нормы прибыли, осуществляемое на основе надбавки на издержки. Компаниям разрешалось получать чистый посленалоговый доход в известных пределах. Государство устанавливает цену на уровне средних издержек, которую называют «ценой, обеспечивающей справедливую прибыль». Хотя такая цена ведет к сокращению объема предоставляемых благ в сравнении с оптимальным случаем, потребители получают больше, чем в случае нерегулируемой естественной монополии. При такой системе все аспекты деятельности компаний - тарифы, инвестиции, прибыльность - подлежат детальному правовому регулированию со стороны государственных органов (в США - соответствующей Федеральной комиссии, органов штатов, графств и муниципалитетов) [1].
Структура тарифа разрабатывается так, чтобы избежать дискриминации. Тариф должен устанавливаться по каждому виду продажи или характеру услуги, что обычно требует разбивки по ним общих издержек на основе объемов производства, размеров продаж, величине прямых издержек.
Определение тарифа состоит из трех этапов: выявление текущих издержек, инвестиций и задание нормы прибыли на инвестиции.
Определение текущих издержек в большинстве штатов США происходит по единой системе, обязательной для всех компаний. Комиссии следят за тем, чтобы у компаний не было излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам, установления высокой заработной платы или отказа от поставщиков дешевых товаров и услуг.
В этой схеме оценка инвестиций становится одним из самых сложных аспектов, так как капитальные вложения можно оценивать по-разному. Предпочтение отдается оценке капитала в ценах приобретения. Амортизация осуществляется на основе предписанных регулирующей комиссией нормативов. В базу включается только та часть инвестиций, которая была признана оправданной.
В Великобритании со второй половины 80-х гг. ХХ столетия после приватизации естественных монополий получила развитие практика регулирования тарифов при отсутствии жестких ограничений на норму прибыли.
Суть данной модели заключается в установлении на согласованный срок формулы расчета ежегодного тарифа, которая содержит дефлятор и фактор повышения производительности (Х). Каждые пять лет тарифные ограничения пересматриваются, но возможен и пересмотр - в условиях форс-мажора.
В Великобритании динамика тарифов компаний отраслей естественных монополий фиксируется относительно индекса розничных цен (ИРЦ), в США - дефлятора ВНП. Мы полагаем, что для производителей предпочтительней дефлятор ВВП и индекс цен производителей (ИЦП). Они могут существенно расходиться с реальными изменениями затрат конкретной регулируемой отрасли. В некоторых странах, хозяйство которых интегрировано с другими более мощными экономиками, при неустойчивости курса национальной валюты и высокой доле импортных материалов и услуг в издержках регулируемых компаний целесообразно фиксировать тариф относительно соответствующего индекса экстерналь-ной экономики [2].
Мы убеждены, что данная модель регулирования естественных монополий имеет ряд достоинств: во-первых, в центре внимания находится наиболее важный для потребителей параметр - уровень цен; во-вторых, прозрачность и, как следствие, простота отслеживания и принятия решений; в-третьих, сублимацию процесса регулирования; в-четвертых, стимулирование эффективности. Вместе с тем, мы считаем, что недостатком такой модели регулирования становится вероятность недоинвестирования. В периоды, когда прибыли высоки, у регулирующего органа может возникнуть желание ужесточить тарифы, а в периоды снижения спроса и низких прибылей - напротив, их ослабить. Учитывая, что прибыли связаны с инвестициями и что потенциальные действия регулирующих органов известны производителю, последний может ограничивать инвестиции с тем, чтобы избежать частичного отчуждения прибылей.
Полагаем, что стимулирующий эффект регулирования значителен, когда пересмотр тарифа намечается нескоро, но с приближением времени пересмотра он снижается до нуля. Иными словами, по мере приближения момента пересмотра тарифов у фирмы возникают основания занижать результаты своей деятельности, чтобы добиться установления для себя преференциального режима ценообразования.
Таким образом, принципы построения систем регулирования идентичны: и там, и здесь за основу берется определение дохода компании, достаточного для ее развития.
Принципиальные отличия модели регулирования тарифов от модели регулирования нормы прибыли заключаются в следующем: в первом случае срок фиксирован, во втором -компания может обращаться с просьбой о пересмотре тарифа так часто, как это допускается установленной процедурой; модель фиксированной нормы прибыли базируется на данных прошлых периодов, модель установления относительно предельного тарифа - на прогнозных оценках; в первой модели меньше вероятность субъективного подхода, т. к. все аспекты взаимоотношений регулирующего органа и компании осуществляются в рамках четких юридических процедур.
Вместе с тем заметим, что эти модели регулирования дифференцированы. При фиксировании верхнего предела цен рост прибылей может быть достигнут за счет снижения качества услуг. Поэтому такое регулирование неизбежно требует контроля качества путем
установления стандарта услуг. Сложности возникают и в связи с диверсификацией деятельности фирм, что существенно затрудняет разграничение регулируемых и нерегулируемых видов деятельности. Решить эту задачу можно, выделив регулируемые виды деятельности в самостоятельную компанию, ограничив диверсификацию или путем введения требования, что компании могут осуществлять диверсификацию только по согласованию с регулирующими органами.
В последнее время в США под воздействием британского опыта сложилась модель, сочетающая черты регулирования и нормы прибыли и тарифа. Так, введенное в 1990-е годы ограничение тарифов «AT&T» дополняется лимитом на норму прибыли. Подобные ограничения установлены в Великобритании для энергосистемы. Если прибыль не выходит за отведенные ей рамки, она полностью остается у компании. Тем не менее, регулирование нормы прибыли в США все еще сохраняется.
Итак, проанализировав особенности механизма рыночной устойчивости естественных монополий, мы можем утверждать, что монополизм интересов - сложное явление, требующее комплексного подхода к его изучению. От степени оптимальности согласования экономических интересов разных уровней и видов зависят, в конечном итоге, объективные условия воспроизводства как в целом ВВП, так и его составных частей. Согласование экономических интересов субъектов естественных монополий происходит в конкретной экономической среде, и степень оптимума их взаимодействия корреспондируется с объективными условиями воспроизводства ВВП. Вот почему реализация экономических интересов субъектов энергозоны отечественного рынка, единонаправленность их разрешения с экономическими интересами государства во многом определяются функционирующим хозяйственным механизмом.
1. Государственное регулирование естественных монополий: опыт, проблемы, перспективы/Под ред. О. В. Коло-мейченко, В. Н. Ворожейкина. СПб., 2000.
2. Коржубаев А. Г Закономерности глобального энергообеспечения и нефтегазовая политика России//ЭКО. 2005.
№ 10.
3. Синюгин В. Ю. «Мы создаем новую карту энергетики»//Русский фокус. 2002. 10 июня.
4. Энергетика за рубежом: Справочник. М., 2002.
