CC BY
20
ЭПП ЭКОНОМИКА, 1 ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО И ПРАВО 1 Том 7 • Номер 4 • Октябрь-декабрь 2017 ISSN 2222-534Х Journal of Economics, Entrepreneurship and Law 1 издательство Креативная экономика
m
0 внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы»
Хуторова Н.А.1, Фофанова А.Ю.2, Калмыков Н.Н.3, Антонова Н.Е.4, Крючков А.Н.5, Емельянов А.В.6
1 Институт Права и Национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Москва, Россия
2 Мурманский филиал РАНХИГС, Мурманск, Россия
3 Экспертно-аналитический центр РАНХиГС , Москва, Россия
4 Институт экономических исследований ДВО РАН, Хабаровск, Россия
5 Тольяттинское отделение русского Ботанического общества, Тольятти, Россия
6 Институт математики, естествознания и информационных технологий Тамбовского государственного университета имени Г Р. Державина, Тамбов, Россия
АННОТАЦИЯ:_
Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов на период до 2030 года заложен вектор на внедрение модели интенсивного лесного хозяйства в староосвоенных лесах и прекращение экспансии лесной промышленности в малонарушенные лесные территории, что соответствует и социально-экономическим, и экологическим интересам и требует приведения в соответствие этим целям законодательной базы и государственных программ развития. На практике государственная программа «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 года пока остается ориентированной на сохранение изжившей себя и неэффективной экстенсивной модели лесопользования, приведшей к кризису в лесном секторе, не предусматривает развития в ближайшие годы дифференцированных подходов лесопользования в соответствии с целевыми функциями лесов. В статье на основе анализа приводятся рекомендации по переходу на интенсивный путь.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: лесное хозяйство, лесные ресурсы
On amending the state program of the Russian Federation "Forestry Development" for 2013-2020
Khutorova N.A.1, Fofanova A.Yu.2, KalmykovN.N.3, Antonova N.E.4, KryuchkovA.N.5, EmelyanovA.V.6
1 Institute of Law and National Security of RANEPA, Russia
2 Murmansk Branch of RANEPA, Russia
3 Expert and Analytical Center of RANEPA, Russia
4 Economic Research Institute FEB RAS, Russia
5 Togliatti branch of the Russian Botanical Society, Russia
6 Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Russia
введение
Важной составляющей промышленного комплекса Российской Федерации выступает лесное хозяйство, что обусловлено наличием существенного объема лесных запасов, составляющих пятую часть мировых объемов, и значительного потенциала для освоения лесных ресурсов. В то же время сохраняется низкий уровень переработки древесины, что находит отражение в освоении не более 30 % от потенциально возможного (допустимого) объема ее использования (расчетной лесосеки). Потенциал промышленной продукции лесного сектора экономики Российской Федерации в настоящее время оценивается в объеме 80-100 млрд долларов США, при этом доход, получаемый от продажи товаров леса, составляет всего 20 млрд долларов. Это обусловливает низкую долю лесопромышленного комплекса (1,7 %) в валовом внутреннем продукте РФ (ВВП РФ)1. Принятие Лесного кодекса РФ и Государственной программы РФ «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 гг., направленной на обеспечение инновационного уровня использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов
1 По данным Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.rosleshoz.gov.ru/ свободный.
ABSTRACT:_
The foundations of State policy on the use, protection and reproduction of forests for the period until 2030 are aimed at introduction of the model of intensive forestry in old-cultivated forests and at stopping the expansion of the forest industry into intact forest landscapes, which are in line with socioeconomic and environmental interests and require the alignment of these objectives with the legislative framework and state development programs. In practice, the State program "Forestry Development" for 2013-2020 remains focused on preserving the outdated and inefficient extensive forest management model that led to the crisis in the forest sector, and does not provide the development of differentiated forest management approaches in the coming years in accordance with the target forest functions. In the article, based on the analysis, we give recommendations for improving the efficiency the implementation of this model.
KEYWORDS: forestry, forest resources
JEL Classification: L73, l78 Received: 03.10.2017 / Published: 30.12.2017
© Author(s) / Publication: CREATIVE ECONOMY Publishers For correspondence: Khutorova N.A. ([email protected])
CITATION:_
Khutorova N.A., Fofanova A.Yu., Kalmykov N.N., Antonova N.E., Kryuchkov A.N., Emelyanov A.V. (2017) O vnesenii izmeneniy v gosudarstvennuyu programmu Rossiyskoy Federatsii «Razvitie lesnogo khozyay-stva» na 2013-2020 gody» [On amending the state program of the Russian Federation "Forestry Development" for 2013-2020"]. . Ekonomika, predprinimatelstvo i pravo. 7. (4). - P. 273-292. doi: 10.18334/ epp.7.4.38398
при сохранении их глобальной экологической значимости, выступают предпосылками формирования национальной системы организации лесного хозяйства и управления производством, создания действенной институциональной среды нововведений в данном секторе национальной экономики и условием эффективной реализации лесами средообразующих и средозащитных функций, интенсификации процессов их использования. Передача отдельных полномочий в сфере управления лесным хозяйством субъектам Российской Федерации вызвала необходимость изменения ее организационной структуры и внедрения в деятельность субъектов хозяйствования принципов проектной деятельности. В региональных программных документах определены основные приоритетные направления инновационного роста производительности, воспроизводства леса и лесопользования, в том числе инновационное развитие лесозаготовительной и лесоперерабатывающей промышленности; повышение конкурентоспособности продукции лесного сектора экономики на внутреннем и внешнем рынках; повышение вклада лесного комплекса в социально-экономическое развитие страны и регионов.
Анализ программы «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 гг.»
Лесной комплекс Российской Федерации, включающий в свой состав лесное хозяйство и лесопромышленные отрасли по заготовке и переработке древесины, занимает важное место в экономике страны. Леса России как возобновляемые природные ресурсы находятся в государственной собственности, составляют четверть мировых запасов древесной биомассы и выполняют важнейшие средообразующие функции. Воспроизводством и защитой лесов, заготовкой и переработкой древесины занимаются около 60 тыс. крупных, средних и мелких предприятий, расположенных во всех регионах.
Это требует в целях дальнейшего создания разветвленной сети лесосырьевых плантаций при высокой агротехнике выращивания и интенсификации лесов осуществле-
ОБ АВТОРАХ:_
Хуторова Наталья Александровна, к.э.н. доцент кафедры экономической безопасности (legion_o0mail.ru)
Фофанова Анна Юрьевна, к.э.н., доцент кафедры экономики (academy510mail.ru)
Калмыков Николай Николаевич, директор (kalmykov0kalmykovnn.ru)
Антонова Наталья Евгеньевна, д.э.н., главный научный сотрудник (antonova0ecrin.ru)
Крючков Андрей Николаевич, к.г.н. (land_19670yandex.ru)
Емельянов Алексей Валерьевич, директор (emelyanovav0yandex.ru)
цитировать СТАТЬЮ:_
Хуторова Н.А., Фофанова А.Ю., Калмыков Н.Н., Антонова Н.Е., Крючков А.Н., Емельянов А.В. О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013 — 2020 годы // Экономика, предпринимательство и право — 2017. — Том 7. — № 4. — С. 273-292. doi: 10.18334/epp.7.4.38398
ния мероприятий по повышению их доступности и освоению новых лесных массивов через развитие транспортной инфраструктуры (то есть лесных дорог).
Вследствие передачи основных полномочий по охране лесов, в том числе и тушению лесных пожаров, произошла децентрализация и рассредоточение сил и средств пожаротушения, нарушились единые подходы к профилактике и обнаружению лесных пожаров. На региональном уровне частично возникли проблемы с привлечением дополнительных ресурсов в условиях чрезвычайной лесопожарной обстановки. Ухудшилась работа подразделений авиалесоохраны, что выразилось в нарушении режима патрулирования лесов, ухудшении взаимодействия с наземными силами пожаротушения.
Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов на период до 2030 года (далее — лесная политика) утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 года № 1724 р2. В результате многоступенчатого процесса согласований, в котором участвовали основные заинтересованные стороны, в лесную политику были включены важные положения по интенсификации лесного хозяйства и отказу от экстенсивной модели, связанной с освоением участков ранее неосвоенных лесов, по развитию участия общественности в управлении лесами, сохранению биоразнообразия, других общественно значимых экоситемных услуг леса.
Лесной политикой была поставлена задача по корректировке утвержденных Правительством Российской Федерации государственных программ «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы (далее — программа) и «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» в части уточнения приоритетных отраслевых направлений. В программу постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 318 внесены изменения. Реализация Программы направлена на формирование условий социально-экономического развития в части обеспечения инновационного уровня использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов при безусловном сохранении их глобальной экологической значимости.
Помимо этого, следует обратить внимание на такие документы, как «Концепция интенсификации использования и воспроизводства лесов» с «дорожной картой» по ее реализации. Концепция разработана в соответствии с Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. № 1724-р, Государственной программой Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства»
2 Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года [Электронный ресурс]. Режим доступа: цгц^.тпг.доу.га/геди1а1огуМе1а1[.рЬр?Ю=131500 свободный.
на 2013-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 318, а также существующим российским и зарубежным опытом по применению интенсивной модели.
Внедрение интенсивной модели в первую очередь планировалась в пилотных регионах, которые территориально тяготеют к крупным центрам лесопереработки. Приказом Минприроды России были выделены семь новых лесных районов: Двинско-Вычегодский таежный район (Архангельская область и Республика Коми), Балтийско-Белозерский таежный район (Ленинградская и Вологодская области), Карельский таежный район (Республика Карелия), Среднеангарский таежный район (Иркутская область), Нижнеангарский таежный район (Красноярский край), Верхнеленский таежный район (Иркутская область) и Западно-Уральский таежный район (Пермский край, Республика Коми). Разработку новых научно-обоснованных нормативов интенсивной модели в пилотных районах ведет ФБУ «СПбНИИЛХ». Также существуют следующие нормативно-правовые документы: основные положения Правил лесовосста-новления, Правил ухода за лесами, Правил заготовки древесины. Следует учитывать, что разработаны и Проекты правил заготовки древесины, Правил лесовосстановле-ния и Правил ухода за лесами для Двинско-Вычегодского лесного района, а также для Балтийско-Белозерского таежного лесного района, в настоящее время они проходят процедуру обсуждения.
Кроме того, подготовлен Проект Постановления Правительства РФ «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы» (подготовлен Минприроды России).
Из 37 установленных госпрограммой показателей (индикаторов), в 2013 г. не было достигнуто 15 (40,5 %), в 2014 г. — 13 (36,1 %), в 2015 г. — 20 (54,1 %). При этом ежегодно не достигается такой важный показатель, как «Отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины»: в 2013 г. он был исполнен на 89,7 %, в 2014 г. — на 88,5 %, в 2015 г. — на 81,4 %.
Уровень выполнения контрольных событий по детальным планам-графикам составил в 2013 г. 56,5 % (не исполнено 10 из 23 контрольных событий), в 2014 г. — 35,7 % (не исполнено 9 из 14), в 2015 г. — 61,9 % (не исполнено 16 из 42).
Проведенный анализ показал, что в 2014-2015 гг. кассовое исполнение госпрограммы не достигало плановых объемов финансового обеспечения (в 2014 г. — 99,2 %, в 2015 г. — 95,3 %). В части проверенных регионов установлено, что из 14 установленных для регионов программных показателей (индикаторов) Ханты-Мансийским автономным округом-Югрой в 2014 и 2015 годах не выполнялись 6, Приморским краем — 8 показателей в 2014 г. и 7 в 2015 году; Республикой Бурятия — 3 в 2014 г. и 7 в 2015 году.
На Коллегии также отмечалось, что целевые показатели (индикаторы) региональных программ не в полной мере соответствуют показателям госпрограммы. Так,
например, из 14 показателей, установленных госпрограммой, в программу Республики Бурятия включено только 5, в программу Ханты-Мансийского автономного округа — 8, Иркутской и Ленинградской областей — 2, Калининградской области всего 1 пока-затель3.
Проведенный анализ программы выявил следующие сильные и слабые стороны:
Слабые стороны Сильные стороны
Децентрализация управления лесами и передача из федерального центра полномочий субъектам без достаточного финансового подкрепления полномочий Усилилось влияние субъектов РФ в управлении лесами
Значительное количество поправок, вносимых в Лесной кодекс, что говорит о том, что лесное законодательство недостаточно проработано и имеются правовые пробелы Достаточно активно развивается нормативно-правовая база субъектов РФ в области лесных отношений
Не учитываются региональные особенности субъектов Активная позиция муниципальных образований и населения по вопросам охраны лесов
Недостаток квалифицированных специалистов лесного хозяйства Крупные компании российского масштаба готовы к партнерству с субъектами лесного хозяйства
Решение указанных проблем требует проведения скоординированных мероприятий на основе единой государственной программы по интенсификации ведения лесного хозяйства, подъема его на более высокий современный уровень, организации непрерывного многоцелевого использования лесов, применения новых технологий и прогрессивных методов инвентаризации лесных ресурсов и управления лесным хозяйством.
Интенсификация лесного хозяйства
В нашей стране этот подход к управлению лесами, несмотря на его очевидную эффективность, пока не получил широкого распространения. Хотя в той или иной форме похожие методы внедрялись на базе таких опытных лесных хозяйств, как «Русский лес», «Сиверский лес» и др.4
3 Эффективность использования лесных ресурсов проверила коллегия Счётной палаты РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.wood.ru/ru/lonewsid-71627.html свободный.
4 Примеры отечественного опыта устойчивого лесоуправления и лесопользования: Сб. статей / Под общ. ред. Н. Шматкова; Всемирный фонд дикой природы (WWF). — М.: WWF России, 2013.
В настоящее время не существует общепринятого определения интенсивного лесного хозяйства, и это приводит к тому, что разные участники лесных отношений понимают его по-разному. В частности, группа членов Совета Федерации внесла в Государственную думу законопроект № 470589-6 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части интенсификации заготовки древесины предприятиями по глубокой переработке древесины», допускающий снижение возраста рубок для арендных участков предприятий по глубокой переработке древе-сины5. Хотя 13 ноября 2014 г. этот законопроект был снят с рассмотрения Советом Государственной думы в связи с его отзывом авторами, вопрос о снижении возрастов рубок не снят с повестки дня и активно обсуждается, в том числе в Министерстве природных ресурсов и экологии. Помимо этого, интенсификация предполагает не только снижение возраста рубки, но и наличие проблемы сырьевых плантаций вдоль дорог. Согласно позиции6 Минприроды России, основы государственной политики направлены на исключение экстенсивной модели лесопользования, ориентированной на постоянное вовлечение в рубку новых лесных массивов, негативно сказывающееся на состоянии лесов страны. В тексте лесной политики прямо сказано, что длительное применение экстенсивной модели лесопользования, ориентированной на постоянное вовлечение в рубку новых лесных массивов, привело к снижению ресурсного и экологического потенциала лесов. В качестве мер, направленных на развитие интенсивного устойчивого лесного хозяйства, лесной политикой предусматриваются повышение качественного состава лесов на основе региональных нормативов рубок ухода, разработка новых лесохозяйственных и природоохранных нормативов с учетом специфики лесных районов и при условии сохранения экологически ценных лесов и др.
Между тем действующая редакция программы не предусматривает существенного продвижения к этим поставленным целям. Предполагаемое увеличение отношения площади искусственного лесовосстановления к площади выбытия лесов в результате сплошных рубок (с 17,7 до 23,2 %) не является существенным, а увеличение площади рубок ухода в молодняках (с 326 тыс. до 400 тыс. га, что составляет менее 0,5 % площади молодняков) нельзя воспринимать всерьез. Отметим также, что само по себе увеличение площади искусственного восстановления не является удачным показателем — важна эффективность возобновления, а не его способ.
Кроме того, вызывают большие опасения планы по интенсификации использования лесов через освоение ранее недоступных (труднодоступных) лесных территорий (п. 7 приложения 3 программы). Это положение можно толковать как содействие экс-
5 В Госдуму внесён законопроект, допускающий снижение возрастов рубок для арендных участков предприятий ЦБП по спецразрешению правительства [Электронный ресурс]. Режим доступа: // www.wood.ru/ru/lonewsid-56013.html свободный.
6 Утверждены Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=131438 свободный
пансии лесозаготовительной промышленности в неосвоенные леса, т. е. как продолжение экстенсивной модели лесопользования, цель отказа от которой заложена в лесной политике.
В программе не прослеживается связь между вложениями в создание объектов и обеспечение деятельности Единого генетико-селекционного комплекса, лесного семеноводства, выращивания посадочного материала, мероприятий по лесовосста-новлению, проведению осветления и прочисток, прореживаний, рубок ухода (как арендаторами, так и за счет федерального и регионального бюджетов). Отсутствие поддержки последовательного продуманного производственного цикла, обеспечивающего эффективное создание лесных культур и содействие естественному возобновлению, грамотный уход за лесом и получение востребованной продукции очевидно. В документе акцент сделан на площадные и объемные показатели, а не на получение высокого лесного дохода.
огласно позиции Минприроды России, государственная политика направлена на
исключение экстенсивной модели лесопользования, ориентированной на постоянное вовлечение в рубку новых лесных массивов, негативно сказывающееся на состоянии лесов России. В тексте лесной политики прямо сказано, что длительное применение экстенсивной модели лесопользования, ориентированной на постоянное вовлечение в рубку новых лесных массивов, привело к снижению ресурсного и экологического потенциала лесов. В качестве мер, направленных на развитие интенсивного устойчивого лесного хозяйства, лесной политикой предусматривается повышение качественного состава лесов на основе региональных нормативов рубок ухода, разработка новых лесохозяйственных и природоохранных нормативов с учетом специфики лесных районов и при условии сохранения экологически ценных лесов и др. Вполне очевидно, что переход на интенсивную модель лесного хозяйства невозможен без эффективного лесовосстановления целевыми породами, без рубок ухода в молодня-ках при условии транспортной доступности лесных участков, на которых проводятся соответствующие мероприятия, и без ориентации лесного хозяйства на производство тех целевых сортиментов, которые востребованы на рынке.
При развитии лесного хозяйства важно учитывать экономическую (прежде всего транспортную) доступность лесных ресурсов. Там, где сейчас есть экономически доступные лесные ресурсы, они уже в значительной степени осваиваются, причем без обеспечения непрерывности и устойчивости лесопользования, что приводит к масштабной деградации эксплуатационных лесов и серьезным социальным проблемам. Экстенсивное освоение подошло к тому пределу, при котором оно становится экономически невыгодным из-за низкого эксплуатационного запаса древесины в лесах, сложных условий эксплуатации (горные и сильно заболоченные территории) либо
Дорожная инфраструктура
из-за значительной удаленности мест заготовки от центров переработки. Без качественных лесных дорог круглогодичного действия ведение интенсивного лесного хозяйства невозможно. Лесные дороги необходимы для создания лесных культур, ухода за лесом, охраны лесов от пожаров.
Строительство лесных дорог наиболее эффективно там, где каждый вложенный рубль будет работать на развитие лесного хозяйства (интенсивная модель ведения и охрана лесов от пожаров) и сельского, а также на рекреацию и повышение качества жизни населения. Вложение средств в дороги там, где нет и не будет постоянного населения и где будет действовать вахтовый метод, вновь реплицируя модель «кочующих» леспромхозов, где вложения могут быть оправданы только при поддержке государства (национализация издержек за счет строительства инфраструктуры при поддержке из бюджета и приватизация прибыли от «одноразового» лесопользования), представляется тупиковым вариантом с социально-экономической точки зрения и разрушительным с экологической. Последнее, в том числе, и потому, что это путь к уничтожению малонарушенных лесных территорий. В рамках реализации Государственной программы «Развитие лесного хозяйства» к 2020 году планируется создание всего 6,2 тыс. км лесных дорог, в том числе с применением механизмов государственно-частного партнерства. Наиболее крупные лесные компании («Илим», «Монди», «Инвестлеспром») в общей сложности строят около 1 тыс. км лесных дорог в год. Чтобы довести плотность лесных дорог на 1 тыс. га лесов до 10 или 12,3 км (как в США и Финляндии соответственно), запланированного финансирования с учетом существующей дорожной сети в Северо-Западном и Центральном федеральных округах хватит менее чем на 1 млн га лесов, т. е. приблизительно только на 0,5 % площади арендованных лесов. Инвестиции в дальнейшее использование лесов по экстенсивной модели не будут заметно содействовать экономическому развитию Сибири и Дальнего Востока, за исключением, возможно, двух-трех крупных кластеров, поскольку малоэффективны. При реально возможных темпах развития инфраструктуры лесопользования рассчитывать на географическое расширение освоения лесных ресурсов и сколько-нибудь заметное повышение экономической эффективности экстенсивного лесопользования бессмысленно. Поэтому вкладывать средства в дорожное строительство необходимо не для использования удаленных массивов пока малонарушенных лесов, а для внедрения интенсивной модели там, где благоприятствуют природные условия — в регионах Южной и Средней России и на северо-западе европейской части России. Это позволит создать основу долговременного и устойчивого развития этих регионов, которые в настоящее время зачастую находятся не в лучшем социально-экономическом положении. Имеющиеся ограниченные средства на дорожное строительство необходимо вкладывать в тех субъектах федерации, где у интенсивного лесного хозяйства наилучшие перспективы и где крупный лесной бизнес готов вкладывать и собственные ресурсы в формирование интенсивного лесопользования.
В программе констатируется, что неразвитая дорожная инфраструктура сдерживает освоение лесов (с. 7), но не анализируются причины этого.
Строительство дорог сдерживается правовой неурегулированностью некоторых аспектов создания лесной инфраструктуры: в Лесном кодексе и нормативно-правовых актах вопросы строительства и содержания лесных дорог прописаны неполно; не определены права арендаторов, построивших лесные дороги, при их эксплуатации и при окончании сроков аренды лесных участков7. Лесные дороги как объект лесной инфраструктуры не входят в перечень автомобильных дорог регионального и местного значения, не отражены в схемах территориального планирования.
Кроме того, частный инвестор не имеет стимулов таких крупных долгосрочных инвестиций, как строительство магистральных дорог, ибо арендует лес на ограниченный период. Лесопромышленные предприятия ведут строительство только временных лесовозных дорог (со сроком действия 5 лет). Лесопромышленники считают, что инвестировать в крупные магистральные дороги должно государство как главный собственник леса8.
В программе «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 гг.» необходимо разработать мероприятия по правовому урегулированию выше обозначенных вопросов, а также механизм совместного участия государства и лесопользователей в строительстве дорог на основе форм государственно-частного партнерства, четко распределив зоны ответственности по видам дорог.
Самым важным вопросом в этой связи должно стать четкое определение мест разработки территорий, где нужно строить дороги. Необходимо отметить факт, того, что активное сведение лесов происходит в европейской части и в непосредственной близости к мегаполисам. Такую тенденцию необходимо изменить.
Расчетная лесосека
В связи с принятием Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. № 1724-р) необходимо привести в соответствие положения в обоих документах, касающихся вопросов определения расчетной лесосеки.
Ученые и специалисты неоднократно отмечали, что этот показатель не соответствует реальному лесопользованию, поскольку практически не учитывает экономические условия пользования древесиной, которые определяются рыночным спросом на определенные породы и сортименты, а также малой плотностью лесной дорож-
7 Дементьев А. Основные проблемы развития лесопромышленного комплекса. Официальный сайт Минпромторга РФ http://www.minpromtorg.gov.ru/industry/wood/40
8 Экономика регионов. Хабаровский край /под ред. П.А. Минакира. — Хабаровск: ИЭИ ДВО РАН. 2014. 400 с.
ной сети, низким качеством насаждений и т.д.9 Из-за востребованности рынком лишь части древесины все время складывается большое формальное недоиспользование расчетной лесосеки. В качестве альтернативы учеными предлагается использование показателя расчетной лесосеки экономически доступных лесных ресурсов.
В «Основах государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года» в разделе «Механизмы реализации государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов» намечен «переход к определению расчетной лесосеки с учетом экономической доступности лесов и их деления по целевому назначению, а также уровня развития транспортной инфраструктуры, товарной и породно-возрастной структуры насаждений».
Приказом Рослесхоза от 27 мая 2011 г. № 191 утвержден «Порядок исчисления расчетной лесосеки» с целью определения допустимого ежегодного объема изъятия древесины в эксплуатационных и защитных лесах. Статья 29 Лесного кодекса РФ прямо запрещает заготовку древесины в объеме, превышающем расчетную лесосеку. Таким образом, по закону заготовка древесины в объемах, ведущих к истощению лесов, запрещается. Методика также игнорирует требования экономической эффективности лесопользования, лишь подразумевая положительный баланс между стоимостью срубленной древесины и затратами на заготовку древесины и выращивание леса10.
Фактически главная функция расчетной лесосеки сейчас — фискальная: определение начального (минимального) размера арендной платы при выставлении лесного участка на аукцион. Эта функция тоже исполняется плохо: во многих случаях размер платы (вместе с объемами пользования) приходилось корректировать дополнительными соглашениями к договорам вплоть до недавнего запрета.
Предлагаем рассмотреть методику, разработанную творческим коллективом при МРОО «СПОК». Был разработан новый подход для эксплуатационных лесов на основе имитационной модели динамики всей возрастной структуры насаждений — от начальных классов возраста («молодняки») до старших классов («спелые и перестойные»). В отличие от применяемых в настоящее время формул для исчисления расчетной лесосеки, основанных на мысленной модели истощения запасов перестойных, спелых, приспевающих и др. насаждений через то или иное время, разработанная авторами имитационная модель рассчитывает этот процесс во всех деталях относительно всех разновозрастных групп деревьев. Достоинством предлагаемого подхода (и программы на его основе) является независимость процедуры и результатов моделирования от каких-либо заранее задаваемых формул для рас-
9 Большая разница. Завышение расчетной лесосеки грозит леспрому дефицитом сырья? // «Лесные вести» от 16.03.2012 http://lesvesti.ru/news/expert/2346
10 Подсчитали — прослезились... [Электронный ресурс]. Режим доступа: forest-karelia.ru/?id=1100 свободный.
чета допускаемого объема изъятия древесины, что позволяет использовать его для вычисления допускаемых объемов заготовки древесины (т. н. «расчетной лесосеки») в эксплуатационных лесах с различной исходной возрастной структурой и различной интенсивностью лесопользования11.
Плантации быстрорастущего леса
В подпрограмме «Воспроизводство лесов» программы «Развитие лесного хозяйства на
2013-2020 гг.» в качестве результата намечено создание плантаций быстрорастущего леса. В программе основное внимание уделено вопросам создания посадочного материала для плантаций, но не прописан организационно-правовой механизм их создания, что делает неопределенным перевод этого процесса в практическую плоскость.
Необходимо определить место лесных плантаций в системе лесовосстановления, которое будет различаться для многолесных и малолесных регионов. Для многолесных регионов, к которым относится Дальний Восток, где основным способом восстановления лесов является содействие естественному возобновлению, плантации целесообразно выращивать целевым образом для конкретных видов производств, главным образом целлюлозно-бумажного производства на нелесных землях и бывших сельскохозяйственных угодьях. Конкурентными преимуществами плантационного выращивания лесных ресурсов являются низкая стоимость земельных ресурсов в регионе; меньшее расстояние вывозки; более тесная привязка к потребителю; концентрация съема товарной лесной продукции с единицы площади.
Среди основных мероприятий для создания плантаций, кроме выращивания быстрорастущих и высокопродуктивных лесных пород с заданными хозяйственными свойствами, нужно предусмотреть:
• процедуру обеспечения лесопользователей селекционным посадочным материалом с улучшенными наследственными свойствами;
• внедрение системы высокоэффективных мероприятий по охране плантаций от пожаров и защите от вредителей;
• детальные исследования с привязкой на местности возможных площадей, пригодных для создания плантаций на нелесных землях и бывших сельскохозяйственных угодьях. Нужно ввести категории земель для плантационного выращивания леса, порядок их регистрации, обращения и управления ими.
• разработку и внедрение технологий повышения адаптационных способностей посадочного материала из лесопитомников и лесных плантаций путем создания на территориях этих объектов модельных экосистем.
11 В. Голубев, А. Зародов, А. Коросов, д-р биолог. наук, А. Марковский, канд. биолог. наук, А. Родионов, канд. техн. наук, МРОО «СПОК». Непрерывное неистощительное пользование лесом или расчетная лесосека? [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.wwf.ru/resources/publ/ magazines/forest mag/doc2502/page9 свободный.
Многоцелевое использование лесных ресурсов
Статья 25 Лесного кодекса Российской Федерации предусматривает 16 видов использования лесов, и заготовка древесины лишь один из них. На современном этапе развития в условиях усиливающихся процессов урбанизации существенно возрастает значимость многоцелевого использования леса и, в частности, использование недревесных ресурсов. В странах, переходящих на рельсы «зеленой экономики», социально-экономический эффект и доля доходов, полученных от недревесных ресурсов существенно превышает доходы от традиционного использования леса Лес во всех развитых странах давно перестал быть источником только древесного сырья, при этом растет значимость и экономическая эффективность производства и использования недревесных ресурсов. К недревесным ресурсам принято относить ягоды, грибы, лекарственные растения, бересту, живицу и многое другое, особую значимость приобретают рекреационные возможности и рекреационная функция леса.
Неоспоримым фактом является то, что стоимость единицы древесины, даже дорогих пород не может быть сравнена со стоимостью грибов, ягод, лекарственных растений, меда и т. п. В настоящее время уникальные природные богатства варварски используются и часто массово нелегально вывозятся за рубеж. Угрожающие масштабы данные процессы приобретают в приграничных территориях. С учетом низкого уровня занятости и низких доходов населения в таких регионах «тихая охота» давно стала значительным источником дохода, что позволило активизироваться нелегальным скупщикам сырья у населения. Данные тенденции представляют собой нарастающую опасность, т. к. уникальные недревесные ресурсы леса вывозятся бесконтрольно за границу. Еще одной проблемой становится отсутствие легальных заготовительных контор и справедливое назначение закупочной цены.
В соответствии с данными отчета «Информация о состоянии и использовании лесов РФ»12, площадь лесов, используемая для получения недревесных ресурсов в последние годы, сокращается, при этом ставки платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, при осуществлении различных видов деятельности остаются смехотворными. Так ставки платы за единицу площади лесного участка при выращивании лесных плодовых, ягодных, декоративных растений и лекарственных растений установлены от 10 до 160 рублей за 1 га
12 Информация о состоянии и использовании лесов РФ (подготовлено ФБУ ВНИИЛМ по материалам отчетов об осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий РФ в области лесных отношений, государственной статистической и отраслевой отчетности и других открытых источников информации) http://www.rosleshoz.gov.ru/activity/ use/docs/orders/2/Versiya_svod_Informatciya_o_sostoyanii_i_ispolyzovanii_lesov_RDV_21_12_ 2016_D.pdf
в год (!!!), при этом при декларации использовании участка в рекреационных целях плата установлена от 2500 до 7000 рублей за 1 га в год13.
Все эти искажения не позволяют эффективно использовать находящиеся в государственной собственности лесные угодья, еще более осложняя состояние бюджета.
В этой связи необходима разработка комплексных подходов научно-обоснованного и неистощительного использования лесных богатств для каждого региона России в соответствии со спецификой.
Рекомендации
Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов на период до 2030 года» заложен вектор на внедрение модели интенсивного лесного хозяйства в староосвоенных лесах и прекращение экспансии лесной промышленности в малонарушенные лесные территории, что соответствует и социально-экономическим, и экологическим интересам и требует приведения в соответствие этим целям законодательной базы и государственных программ развития. На практике государственная программа «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 года пока остается ориентированной на сохранение изжившей себя и неэффективной экстенсивной модели лесопользования, приведшей к кризису в лесном секторе, не предусматривает развития в ближайшие годы дифференцированных подходов лесопользования в соответствии с целевыми функциями лесов.
Необходимо внести в государственную программу ряд следующих существенных изменений для повышения эффективности достижения ее целей и обеспечения соответствия с «Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года» в части обеспечения перехода к интенсивному устойчивому лесному хозяйству:
• исключить неверное представление об интенсификации, которое сейчас заложено в программе (интенсификация использования лесов через освоение ранее недоступных (труднодоступных) лесных территорий), переориентировав ее на повышение продуктивности староосвоенных лесов;
• обеспечить раздельный сбор и представление основных данных по лесным участкам, переданным в аренду, и по лесам, не переданным в аренду, а также по лесам разного целевого назначения и, соответственно, разделить основные показатели программы в первую очередь по числу инспекторов государственной лесной охраны на единицу площади лесов, по лесовосстановлению, прове-
13 Отчет по многоцелевому использованию лесных ресурсов, существующим барьерам и возможностям (на федеральном и региональном уровне) и по анализу ситуации с многоцелевым использованием лесных ресурсов на региональном уровне http://www.enpi-fleg.org/site/assets/files/1885/ report_bondarev_ai.pdf
дению санитарно-оздоровительных мероприятий, рубок, уходу за молодняком, объему заготовки древесины, борьбе с лесными пожарами;
• ввести четкое определение интенсивного лесного хозяйства и направить основные мероприятия программы на реализацию модели интенсивного хозяйства во вторичных лесах староосвоенных территорий;
• предусмотреть в программе показатели, позволяющие оценить эффективность перехода лесного хозяйства на интенсивную модель, в частности, успешность восстановления экономически ценных лесов и обеспечения интенсивного лесо-выращивания.
• доработать приложение № 4 программы (Сведения о нормативно правовых актах, направленных на достижение цели и (или) ожидаемых результатов реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы), предусмотрев разработку нормативно правовых актов, обеспечивающих: 1) большую открытость для населения сведений о лесах и деятельности органов государственной власти по управлению ими, расширению возможностей для населения участвовать в принятии решений в сфере лесопользования; 2) гармонизацию требований российского лесного законодательства с обязательствами, принятыми на себя Российской Федерацией в рамках подписанных ею международных конвенций и соглашений в части, связанной с лесоуправлением, а также содействие внедрению в России лучших международных стандартов лесоуправления, в первую очередь признанных схем добровольной лесной сертификации; 3) корректировку Правил заготовки древесины, Порядка исчисления расчетной лесосеки, Правил лесовосстановления, Правил ухода за лесами, состава проекта освоения лесов в целях обеспечения их соответствия интенсивной модели ведения лесного хозяйства, разработку соответствующих региональных нормативов с учетом специфики лесных районов;
• предусмотреть разработку нормативно правовых актов для выделения сохранения лесов, не подлежащих хозяйственному освоению (национального лесного наследия);
• включить в программу анализ и обоснование необходимой потребности по ряду основных показателей (штатная обеспеченность органов управления лесами; финансирование научной деятельности; площадь ухода за молодняками), чтобы появилась возможность оценить, насколько те или иные планируемые результаты позволяют обеспечить реальные потребности лесного хозяйства;
• предусмотреть дифференциацию способов лесовосстановления (естественное, искусственное) в зависимости от целевого назначения лесов и оценку эффективности ухода за молодняками в целях обеспечения соответствия ведения хозяйства целевым функциям лесов, не переданных в аренду;
• изучить возможность включения в программу дополнительных показателей, таких как объем заготовки древесины с единицы площади в арендованных
лесах; соотношение лесного дохода (платы за использование лесов) и затрат на ведение лесного хозяйства; доля древесины, использованной и переработанной в стране; доля лесного сектора в экономике (ВВП) страны;
• необходимо ввести показатель «доступная расчетная лесосека» в государственную программу «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 гг.» в подпрограмму «Обеспечение использования лесов» и уже на его базе рассчитывать показатель «увеличение использования доступной расчетной лесосеки».
• исключить использование отношения фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому изъятию древесины в качестве показателя успешности выполнения данной программы, поскольку применяемые в настоящий момент способы исчисления расчетной лесосеки и установления допустимых объемов изъятия древесины для лесного участка, переданного в аренду, на практике не обеспечивают соблюдения принципа непрерывности и неистощительности лесопользования;
• объединить мероприятия по дистанционному мониторингу лесов, что будет содействовать повышению эффективности сотрудничества, обмена данными и полученными результатами между разными подведомственными структурами и позволит повысить эффективность расходования средств;
• инициировать введение блокчейна для улучшения использования результатов сертификации древисины для отслеживания полной цепочки происхождения древесины и контроля за нелегальными рубками.
• требуется уточнение перечня видов и режимов использования лесов, о чем сказано в постановочной части программы «Развитие лесного хозяйства на 20132020 гг.» (с. 6), но в дальнейшем этот тезис не раскрыт. Вместе с тем неурегулированность этого вопроса создает риски развития лесопромышленной отрасли, является основой для конфликта между лесопользователями и местным населением. Лесной кодекс выделяет, кроме защитных лесов, особо защитные участки в эксплуатационных и резервных лесах (7 категорий), где запрещается осуществление лесопромышленной деятельности, кроме орехово-промысловой. Отнесение лесов к защитным, а также выделение особо защитных участков лесов и установление их границ осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления. Но в некоторых многолесных районах юга Дальнего Востока работа по выделению особо защитных участков в эксплуатационных лесах проведена не полностью и нечетко выделены границы таких участков. Налицо нарушение требований по отводу и таксации лесосек14, поскольку такие участки должны быть отмечены в лесохозяйственном регламенте лесничества, где расположен участок, а также в проекте его освоения. Это вносит путаницу и неопределенность при передаче участков в пользование
14 Об утверждении Правил заготовки древесины. Приказ Рослесхоза от 01.08.2011 № 337.
арендаторам и часто бывает причиной столкновения лесопользователей и представителей «зеленых» организаций.
• необходимо разработать новые эффективные методы оценки лесных ресурсов при лесоустройстве, включая недревесные, пищевые ресурсы и лекарственные растения, а также возможностей их использования;
• внедрить дифференцированный подход к нормативно-правовому регулированию использования различных недревесных ресурсов леса в зависимости от вида ресурса (орехи, ягоды, грибы, лекарственные растения береста, новогодние ели и др.) и лесного района, делегировать соответствующие полномочия на региональный уровень;
• подготовить предложения по упрощению получения лесных участков в аренду для использования пищевых, недревесных ресурсов и лекарственных растений леса, сократить сроки получения разрешений, обеспечить возможность ежегодной корректировки размера арендных платежей в зависимости от урожайности;
• ужесточить процедуры экспорта и системы взимания экспортных пошлин при вывозе недревесной продукции. Разработать предложения по совершенствованию таможенного законодательства в части экспорта уникальной недревесной продукции (в частности, разделить коды ТН ВЭД);
• внести поправки в нормативно-правовую базу для создания возможностей аренды участков, в том числе покрытых лесом, в целях мараловодства, при огораживании участков предусмотреть требования по сохранению путей миграции диких животных;
• при участии арендаторов тщательно проработать вопрос нормативно-правового регулирования огораживания участков, арендованных с целью рекреации, и предложить взаимоприемлемые решения для совершенствования законодательства (с одной стороны, огораживание необходимо для обеспечения безопасности отдыхающих и сохранения объектов инфраструктуры, с другой стороны, следует обеспечить право доступа населения к ценным природным объектам, например, к рекам, озерам и др.);
• содействовать созданию региональных (межрегиональных) учебно-методических центров для развития технологии рационального использования пищевых, недревесных ресурсов и лекарственных растений;
• необходимо развивать практику многоцелевого вторичного лесопользования, направленную на рациональное использование, сохранение и усиление защитных природоохранных функций экологических систем в условиях возрастающего антропогенного воздействия;
• разработать и внедрить эффективные технологии переработки отходов лесозаготовки и лесопереработки с целью получения ценной товарной продукции и повышения рентабельности предприятий. Структурное многообразие и широкий спектр биологической активности вторичных метаболитов, содержащихся
в древесине, отходах лесодобычи и лесопереработки, обусловливает перспективность их использования в качестве сырья для производства биологически активных препаратов, востребованных в кормопроизводсте и парафармации; • предусмотреть меры по ограничению распространения инвазивных видов деревьев и интродукции новых видов.
•
источники:
1. Официальный сайт Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз). [Электронный ресурс]. URL: http://www.rosleshoz.gov.ru/.
2. Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года. Mnr.ru [Электронный ресурс]. URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=131500.
3. Эффективность использования лесных ресурсов проверила коллегия Счётной палаты РФ. Wood. [Электронный ресурс]. URL: http://www.wood.ru/ru/lonewsid-71627. html.
4. Шматков Н. Примеры отечественного опыта устойчивого лесоуправления и лесопользования. / Сб. статей. — М.: WWF России, 2013. — 240 с.
5. В Госдуму внесён законопроект, допускающий снижение возрастов рубок для арендных участков предприятий ЦБП по спецразрешению правительства. Wood.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://www.wood.ru/ru/lonewsid-56013.html.
6. Утверждены Основы государственной политики в области использования охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на пеиод до 2030 г. Gov. ru. [Электронный ресурс]. URL: http://mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=131438.
7. Дементьев А. Основные проблемы развития лесопромышленного комплекса. Мин-промторг РФ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.minpromtorg.gov.ru/industry/ wood/40.
8. Минакир П.А. Экономика регионов. Хабаровский край. — Хабаровск: ИЭИ ДВО РАН, 2014.
9. Большая разница. Завышение расчетной лесосеки грозит леспрому дефицитом сырья? Лесные вести. [Электронный ресурс]. URL: http://lesvesti.ru/news/expert/2346.
10. Подсчитали — прослезились.... Forest-karelia. [Электронный ресурс]. URL: http:// forest-karelia.ru/?id=1100.
11. Голубев В., Зародов А., Коросов А., Марковский А., Родионов А. Непрерывное не-истощительное пользование лесом или расчетная лесосека? Wwf.ru [Электронный ресурс]. URL: http://www.wwf.ru/resources/publ/magazines/forest mag/doc2502/page9.
12. Информация о состоянии и использовании лесов РФ (подготовлено ФБУ ВНИИЛМ по материалам отчетов об осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий РФ в области лесных отношений, государ-
ственной статистической и отраслевой отчетности и других открытых источников информации). Rosleshoz. [Электронный ресурс]. URL: http://www. rosleshoz. gov. ru/ activity/use/docs/orders/2/Versiya svod Informatciya o sostoyanii i ispolyzovanii lesov RDV 21 12 2016 D.pdf.
13. Отчет по многоцелевому использованию лесных ресурсов, существующим барьерам и возможностям (на федеральном и региональном уровне) и по анализу ситуации с многоцелевым использованием лесных ресурсов на региональном уровне. Enpi-fleg. [Электронный ресурс]. URL: http://www.enpi-fleg.org/site/assets/files/1885/ report bondarev ai.pdf.
14. Об утверждении Правил заготовки древесины. Приказ Рослесхоза от 01.08.2011 № 337
REFERENCES:
Minakir P.A. (2014). Ekonomika regionov. Khabarovskiy kray [Economy of regions. Khabarovsk region] Khabarovsk: IEI DVO RAN. (in Russian).
Shmatkov N. (2013). Primery otechestvennogo opyta ustoychivogo lesoupravleniya i le-sopolzovaniya [Examples of domestic experience of sustainable forest management] m.: WWF Rossii. (in Russian).
В Госдуму внесен законопроект, допускающий снижение возрастов рубок для арендных участков предприятий ЦБП по спецразрешению правительства Wood.ru. (in Russian). Retrieved from http://www.wood.ru/ru/lonewsid-56013.html
Голубев В., Зародов А., Коросов А., Марковский А., Родионов А. Непрерывное неистощительное пользование лесом или расчетная лесосека?Wwf.ru (in Russian). Retrieved from http://www.wwf.ru/resources/publ/magazines/forest_ mag/doc2502/page9
Информация о состоянии и использовании лесов РФ (подготовлено ФБУ ВНИИЛМ по материалам отчетов об осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий РФ в области лесных отношений, государственной статистической и отраслевой отчетности и других открытых источников информации) Rosleshoz. (in Russian). Retrieved from http://www.rosleshoz.gov.ru/activity/use/docs/orders/2/Versiya svod Informatciya o sostoyanii i ispolyzovanii lesov RDV 21 12 2016 D.pdf
Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 годаМш\ (in Russian). Retrieved from http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=131500
Отчет по многоцелевому использованию лесных ресурсов, существующим барьерам и возможностям (на федеральном и региональном уровне) и по анализу ситуации с многоцелевым использованием лесных ресурсов на региональном уровнеEnpi-fleg. (in Russian). Retrieved from http://www.enpi-fleg.org/site/assets/ files/1885/report bondarev ai.pdf
Подсчитали — прослезились...Forest-karelia. (in Russian). Retrieved from http:// forest-karelia.ru/?id=1100
Утверждены Основы государственной политики в области использования охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на пеи-од до 2030 TGov.ru. (in Russian). Retrieved from http://mnr.gov.ru/news/detail. php?ID=131438
Эффективность использования лесных ресурсов проверила коллегия Счётной палаты РФ. Wood. ru (in Russian). Retrieved from http://www.wood.ru/ru/ lonewsid-71627.html
