CC BY
216Экономический контроль В упраВлеНии
о сущности и роли экономического контроля в государственном управлении
Л.А. МАЙСИГОВА,
кандидат экономических наук, старший преподаватель Ингушского государственного университета
Проведение рыночных реформ и предоставление полной самостоятельности экономическим субъектам предопределили поиск новых путей развития экономического контроля. Как показывает отечественный и зарубежный опыт рыночных экономик промышленно развитых стран, слабость экономического контроля отрицательно сказывается на всей системе управления экономикой.
Главный (но не единственный) показатель места России в современном мире — это величина ВВП на душу населения. Сегодня она в 3 — 6 раз ниже, чем у ведущих государств. По этому важнейшему показателю, определяющему место государства среди других государств мира, Россия входит в категорию «догоняющих» стран, чей душевой ВВП многократно меньше, чем у стран-лидеров.
Следует, правда, сделать две существенные оговорки, которые должны повлиять на эти сравнения: во-первых, значительная часть ВВП России не учитывается, все еще оставаясь «в тени». По оценкам различных экспертов, она может составлять 40 % ВВП государства; во-вторых, в величину ВВП включаются заниженные затраты на заработную плату, что в нынешних условиях не только лишает российских граждан потенциала развития, но и наносит ощутимый ущерб экономике.
С учетом этих поправок величина душевого ВВП в России может быть увеличена на 50 — 70 %, что, однако, принципиально не влияет на положение России среди других развитых государств: даже в этом случае отставание от европейских государств исчисляется сотнями процентов, т. е. качественно.
В этих условиях вопрос обеспечения роста ВВП, в том числе средствами контроля процесса распределения и перераспределения совокупного общественного продукта, приобретает особое
государственное значение. Вопросы экономического контроля выдвигаются в один ряд с вопросами обеспечения экономической безопасности государства, его закрепления на международном рынке в качестве полноценного субъекта мирового хозяйства в ХХ1 в.
Одним из важнейших звеньев системы экономического контроля выступает финансовый контроль, направленный на успешную реализацию финансовой политики государства. Финансовый контроль служит важным фактором установления баланса между действием рыночных сил и государственным регулированием и позволяет получить максимальный эффект только в результате их взаимодействия.
Современные процессы в сфере управления финансами ставят перед теорией и практикой проблемы определения границ реализации финансового контроля, его соотношения с самостоятельностью хозяйственных субъектов, взаимодействия вышестоящих и нижестоящих звеньев системы контроля и другие.
Несмотря на то, что категория контроля долгое время используется в различных отраслях науки, в настоящее время отсутствуют работы, посвященные всестороннему комплексному экономико-правовому анализу контроля.
Поиск новых представлений о финансовом контроле и его значении для управления экономикой в российских условиях, несомненно, должен опираться на достижения мировой экономической мысли.
В настоящее время как в России, так и за рубежом отсутствует научная теория контроля: не разработаны вопросы организации, правовой регламентации и методологии финансового контроля. Отсутствует единая классификация разнообразных
видов, функций и методов финансового контроля. Не закончен процесс формирования отдельных видов контроля, не получила должного осмысления в науке сущность бухгалтерского и налогового учета в новых условиях хозяйствования.
В рамках классической концепции управления контроль определяется в качестве важнейшего элемента (или функции) управления [1, с. 6 — 8]. А. Файолю принадлежит классическая концепция контроля: «На предприятии контроль заключается в том, чтобы проверить, все ли выполняется в соответствии с утвержденными планами, разработанными инструкциями и установленными принципами. Его цель — выявить слабые места и ошибки, своевременно исправить их и не допускать повторения. Контролируются все: предметы, люди, действия» [2].
В качестве важнейшего этапа управления выделяется контроль и в рамках процессного подхода наряду с такими этапами, как планирование, организация и мотивация.
Контроль является логически последней функцией управления. В результате осуществления этой функции система управления получает информацию обратной связи, которая обеспечивает возможность перераспределения целей, разработки уточненных планов и, таким образом, возможность обеспечения успеха всей системы.
В упрощенном виде контроль представляет собой процесс, позволяющий вовремя обнаружить, что реальная ситуация отклоняется от прогнозной, или как процесс отслеживания деятельности для обеспечения гарантии того, что она ведется так, как запланировано, и устранения любых отклонений. Однако контроль представляет собой достаточно сложную деятельность, осуществляемую на многих уровнях управления не только отдельно взятого хозяйствующего субъекта, но и в управлении экономикой. Важность систем контроля увеличивается по мере роста сложности контролируемых процессов.
Лимская декларация руководящих принципов контроля в ст. 1 раскрывает следующее содержание контроля: «Контроль не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб и осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем». Общая схема процесса контроля представлена на рисунке.
Общая схема процесса контроля
Контроль как неотъемлемый элемент процесса управления можно рассматривать как явление объективной действительности, что подтверждается многочисленными исследованиями в области теории управления, социологии, кибернетики, экономики и юриспруденции. В большинстве научных исследований контроль рассматривается в следующих аспектах:
1) как функция, метод или форма исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности органов управления, их руководителей;
2) как совокупность приемов и способов, применяемых органами управления;
3) как завершающая стадия управленческого процесса;
4) как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнения управленческих решений;
5) как система наблюдения и проверки процесса функционирования управляемого объекта в целях выявления отклонений от заданных параметров.
В новых рыночных условиях деятельности субъектов хозяйствования значительно возросла роль контроля использования ресурсов и сохранности всех форм собственности. Ответом на несовершенство идей тотального контроля стало множество новых концепций, где произошло смещение акцентов контрольной функции на всю сферу экономики, на область конкретных экономических вопросов вне зависимости от формы собственности хозяйствующих субъектов. В России стала формироваться новая система финансовых отношений, что предопределило формирование новых представлений о финансовом контроле.
При этом институт экономического контроля не отожествляется с институтом финансового контроля. Финансовый контроль представляет собой важнейшую форму экономического контроля, охватывающую денежные отношения между всеми субъектами воспроизводственного процесса по распределению и перераспределению совокупного общественного продукта.
Институт финансового контроля хорошо изучен юридической и экономической наукой. Развитие отечественной теории финансового контроля в основном определяется трудами отечественных ученых и специалистов-практиков Д. А. Аллахвердяна, В. Д. Андреева, Э. А. Белобжец-
кого, А. Д. Ларионова, Н. С. Малеина, А. С. Нарин-ского, Я. В. Соколова, Г. А. Соловьева, В. П. Суйца, А. А. Терехова, Н. Г. Гаджиева и др. Большая часть этих исследований посвящена вопросам финансового контроля в условиях централизованной системы управления.
Значительный вклад в исследование вопросов финансового контроля внес, в частности, Н. С. Ма-леин, который считал, что «финансовый контроль — это регулируемая правовыми нормами деятельность финансовых, кредитных и хозяйственных органов (организаций), направленная на обеспечение финансовой, бюджетной, кредитной, расчетной и кассовой дисциплины в процессе исполнения планов и заключающаяся в проверке законности, обоснованности и рациональности денежных затрат» [3, с. 103].
И.А. Белобжецкий рассматривал финансово-хозяйственный контроль как «систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, учреждений, организаций и других подразделений материального производства и непроизводственной сферы в целях объективно оценить законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, сохранность собственности, выявить внутрихозяйственные резервы повышения эффективности производства и роста доходов государственного бюджета» [4].
Приведенные определения отражают концепцию тотального контроля и принципы плановой советской экономики. К сильной стороне такого подхода следует отнести теоретически обоснованную и практически применимую методологию осуществления контроля, четко регламентированные контрольные процедуры, не допускающие двоякого толкования. К слабой стороне можно отнести формализованность подхода, невозможность своевременного и точного распознавания некорректного управленческого процесса и реагирования на актуальные вызовы и угрозы.
Широкий спектр мнений по данному вопросу нашел отражение в современной экономической литературе.
Так, Н. И. Химичева определяет финансовый контроль как «контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально-экономического развития страны и ее регионов».
Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова определяют контроль через категорию «деятельность» уполномоченных субъектов, определяя финансовый контроль как «регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования».
Н.Д. Погосян обращает внимание на характеристику контроля как процесса, рассматривая финансовый контроль как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в лигитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности».
Н.Г. Гаджиев в условиях перехода от плановой экономики к рыночной основное внимание уделяет вопросам внутреннего контроля. Акцент в его работах сделан на службу внутренней ревизии, целью которой должен быть контроль за работой бухгалтерии и эффективностью управления.
Определяя сущность финансового контроля в рыночных условиях, на наш взгляд, необходимо подчеркнуть его публичный характер, а сферу действия финансового контроля распространить как на государственный сектор, так и на иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности.
Таким образом, под финансовым контролем следует понимать многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки эффективности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета и внебюджетных фондов. Главное назначение финансового контроля мы видим в содействии успешной реализации финансовой политики, эффективному использованию финансовых ресурсов государства и субъектов предпринимательской деятельности в целях увеличения экономического потенциала страны и улучшения уровня жизни всех членов общества.
Для решения вопросов настоящего исследования, посвященного вопросам контроля бухгалтерского учета и отчетности, особое значение имеет
рассмотрение сущности не контроля вообще, а категорий экономического, финансового и бухгалтерского контроля, а также анализ соотношения этих категорий.
Являясь составной частью функции управления, экономический контроль сегодня направлен на решение стратегических задач, стоящих перед экономикой, и выполняет, как считают специалисты [5, с. 4 — 5], несколько важнейших функций, а именно:
1) информационную функцию, которая заключается в том, что информация, полученная в результате экономического контроля, является основанием для принятия соответствующих управленческих решений, обеспечивающих нормальное функционирование контролируемого объекта;
2) профилактическую функцию, заключающуюся не только в выявлении недостатков, хищений, злоупотреблений, но и в устранении и недопущении выявленных нарушений в дальнейшей работе хозяйствующего субъекта;
3) мобилизующую функцию, заставляющую субъекты хозяйствования ответственно выполнять свои обязательства, в том числе перед государством.
Особенности экономического развития России привели к тому, что не рассматривается влияние контроля на экономические процессы, протекающие в масштабах всей национальной экономики, что не позволяет рассматривать такую его функцию, как контроль со стороны общества. Хотя понятие общественного контроля для России не является новым. Так, его функции выполняли такие органы, как Комитет народного контроля, органы ВЦСПС и др. В настоящее время в связи с проведением рыночных реформ и преобразованием работы государственных органов существовавшая система общественного контроля ликвидирована. Современная система контроля представлена независимым аудитом и органами государственного финансового контроля. Отсутствие общественного контроля в значительной степени обусловлено тем, что инвестиционный рынок в России находится на этапе становления. Главная проблема существующей системы контроля — непонимание обществом его необходимости, что объясняется в значительной степени отсутствием реальной экономической отдачи от него. Российские экономические субъекты в настоящее время разделены по структуре собственности — на частную и государственную. Поэтому наличие двух основных направлений развития внешнего контроля — как аудиторский
контроль со стороны частной собственности и государственный контроль со стороны государства за своей собственностью предполагает наличие двух систем контроля, различающихся по степени независимости. Аудит — независимая система контроля по отношению к проверяемому объекту, при этом заказчиком выступает руководство проверяемого объекта, а пользователями информации, содержащейся в аудиторском заключении, являются иные субъекты. Зависимый контроль (государственный финансовый контроль) — контроль, когда пользователь и заказчик выступают в одном лице. Это предполагает разделение объекта контроля и его субъекта.
За рубежом функция контроля со стороны общества первоначально была представлена в трудах К. Эроу, лауреата Нобелевской премии, а затем обобщена и развита другими экономистами.
В западных странах в настоящее время основная роль независимого контроля возлагается на аудит. Независимый аудит в начале двадцатого века строился на основе британской модели, которая предполагала проведение сплошной проверки учетных данных. Аудиторские проверки с использованием выборки начали осуществляться в США в начале двадцатого века. Применение выборки представляло собой огромный шаг в развитии как теории, так и практики аудиторской деятельности, в частности отказ от сплошных проверок в пользу выборочных привел к потребности оценки риска невыявления ошибок, содержащихся в бухгалтерской отчетности, и прочих, связанных с этими рисками. В этот период начинается процесс трансформации аудита от проверки правильности учетной информации к подтверждению достоверности данных бухгалтерского учета. Все это привело к тому, что в настоящее время в концепции современного аудита лежит концепция системно ориентированного аудита, т. е. основанного на оценке системы контрольных процедур, используемых экономическим субъектом для ограничения вероятности возникновения ошибок в бухгалтерской отчетности. В свою очередь системно ориентированный аудит основывает свою деятельность на трех фундаментальных концепциях: материальности, аудиторском риске и независимости аудитора. В этих условиях концепция независимости приобретает огромное значение. Фактически вынесенное заключение может быть в значительной степени более субъективно, чем при проведении сплошного контроля, а с учетом того влияния, которое оказывает аудит на экономические процессы в современной рыночной
экономике, возникает проблема нравственного контроля со стороны общества за поведением бизнес-сообщества. Под нравственным контролем мы понимаем систему выявления и оценки случаев некорректного поведения со стороны бизнес-сообщества, направленных на нарушение принципов конкуренции или случаев прямого обмана (введения в заблуждения) инвесторов и прочих заинтересованных лиц. Неслучайно в США современная система экономического контроля была создана и оформлена законодательно в самый тяжелый период экономического развития — период Великой депрессии. Именно в этот период возник и начал активно развиваться такой аспект, как нравственный контроль со стороны общества за бизнес-сообществом, т. е. контроль за соблюдением моральных принципов поведения участников экономической деятельности. Эта функция системы контроля достигается через основополагающий принцип независимости, который в настоящее время получает распространение не только как основной принцип аудиторской деятельности, но и как важный принцип внутрикорпоративного управления.
События, произошедшие в США, связанные с банкротством ряда крупнейших компаний, как подчеркивают зарубежные аудиторы, заставили общество усомниться в качестве предоставляемой информации. Банкротства и связанные с ними скандалы подорвали доверие инвесторов. Одной из основных причин, по мнению аудиторов, является нарушение принципа независимости контроля за корпоративной отчетностью. Основными независимыми членами процесса контроля за отчетностью корпораций признаются независимые советы директоров и независимые аудиторы [6, с. 23].
Степень независимости, по мнению автора, определяется уровнем удаления экономических интересов контролирующего субъекта от контроли -руемого объекта. Иными словами, в зависимости от вынесенного суждения или внесенного предложения экономическое положение контролирующего субъекта не должно меняться. Независимость совета директоров достигается через его членов, которые получают только вознаграждение за свою работу, не являясь собственниками или акционерами, и выполняющими свою работу по поручению акционеров. Независимость аудиторов достигается главным образом тем, что тот или иной вариант аудиторского заключения не должен влиять на конечную оплату аудиторов и заключение договоров на проверку. Этот принцип, по-видимому в настоящее
время во многих случаях является недостижимым. Так, в случае выдачи заключения аудиторами, которое может не устроить экономический субъект, с аудиторами не будет заключен договор на следующий год. Поэтому усиление влияния в системе управления экономических субъектов независимых членов совета директоров, на которых не будет оказывать влияние экономическое положение данного предприятия, позволит усилить степень независимости. Второй аспект независимости контроля — это отсутствие заказа на проведение проверки со стороны пользователей информации, представленной в заключении. Как показывает практика, независимости аудита зачастую мешает сложившееся мнение аудируемых предприятий о том, что аудиторы должны не только подтвердить достоверность их бухгалтерской отчетности для внешних пользователей, но и вскрыть имеющиеся в ней ошибки и дать рекомендации по их устранению. То есть заказчики начинают рассматривать себя в качестве основного пользователя полученной информации, тем самым нарушают принцип независимости. Аудиторы, которые будут выполнять свою работу полностью на основе аудиторских стандартов, рискуют не удовлетворить аудируемый объект. Так, стандарты не предусматривают сбора и обработки информации для предоставления ее проверяемому объекту. В свою очередь система государственного контроля, являясь зависимой, должна быть направлена на выявление ошибок, их описание и разработку мероприятий по их устранению.
Необходимо отметить, что такой подход к увеличению доверия заинтересованных пользователей бухгалтерской информации к отчетности нашел подтверждение и в российской практике рынка ценных бумаг: «В совете директоров эмитента должно быть не менее трех независимых директоров, отвечающих следующим требованиям:
— не являться на момент избрания и в течение 3 лет, предшествующих избранию, должностными лицами или работниками эмитента;
— не являться должностными лицами другого общества, в котором любое из должностных лиц эмитента является членом комитета совета директоров по кадрам и вознаграждениям;
— не являться супругами, родителями, детьми, братьями и сестрами должностных лиц эмитента;
— не являться аффилированными лицами эмитента и ее аффилированных лиц;
— не являться сторонами по обязательствам с эмитентом, в соответствии с условиями которых
они могут приобрести имущество (получить денежные средства), стоимость которого составляет 10 % и более совокупного годового дохода указанных лиц, кроме получения вознаграждения за участие в деятельности совета директоров эмитента;
— не являться представителями государства;
— не являться членом совета директоров эмитента более 5 лет».
Можно признать разработку такого требования актуальной и своевременной исходя из того, что дополнительным требованием к эмитентам является формирование отчетности в соответствии с требованиями МСФО и ГААП.
Как отмечал Ж. Ришар [7], на развитие бухгалтерского учета могут оказывать влияние различные регулирующие механизмы, в частности он выделяет регулирование учета путем воздействия на него биржевой деятельности, что характерно для экономики США. С учетом того, что в России всегда преобладала эта концепция регулирования учета, главным идеологом которой можно признать Л. Шнейдермана, выделение и дальнейшее развитие независимого контроля является приоритетным направлением.
Поэтому необходимо дать следующее определение функции независимости контроля. Независимый контроль служит для подтверждения учетных данных перед независимыми пользователями, которые не являются заказчиками проведения контрольных мероприятий. При этом пользователи являются заинтересованными в качестве получаемой финансовой информации для принятия эффективных экономических решений на ее основе. Так создается система, позволяющая учесть их интересы, так как они лишены возможности в достаточной степени влиять на экономическое поведение хозяйствующего субъекта. Развитие рыночной системы хозяйствования предполагает увеличение числа инвесторов и их влияния на экономические процессы. Таким образом, только система независимого контроля позволит обеспечить сохранение их интересов.
Проведенный анализ показал, что назрела необходимость введения понятия новой функции — контроль со стороны общества и аспекта экономического контроля, — его независимости по отношению к контролируемому объекту, и оценка всех составляющих системы экономического контроля должна проводиться по степени независимости к проверяемому объекту.
Экономический контроль — это очень емкая категория. Исходя из этого факта перед экономи-
ческим контролем стоит большой комплекс важнейших социально-экономических задач: укрепление законности и правопорядка, государственной и финансовой дисциплины; обеспечение сохранности принадлежащих государству, муниципальному образованию, предприятию имущества, денежных средств и т. д.; достижение целевого, экономного и рационального использования всех средств, находящихся в распоряжении субъектов экономической деятельности; выявление и использование резервов
роста и повышения эффективности производства; выявление путей совершенствования работы всех субъектов хозяйствования.
В рамках нашего исследования невозможно в полном объеме раскрыть все многообразие трактовок и содержания экономического контроля. Но мы можем определить его главную цель, состоящую, на наш взгляд, в обеспечении эффективности экономического развития государства в целом и стимулировании экономического роста.
Литература
1. Файоль А. Общее и промышленное управление. — М., 1992.
2. Файоль А, Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление — это искусство. — М.: Республика, 1992.
3. Малеин Н. С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый контроль. — М.: Наука, 1964.
4. Белобжецкий И. А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. — М.: Финансы и статистика, 1979.
5. Принципы бухгалтерского учета / Б. Нидлз, Х. Андерсон, Д. Колдуэлл: Пер. с англ /Под ред. Я. В. Соколова. — М. :Финансы и статистика, 1993. — 496 с.
6. Сэмюэль Н. Дипиаза и др. Будущее корпаративной отчетности. — М.: Альпина паблишер, 2003.
7. Ришар Ж. Бухгалтерский учет: теория и практика. — М. : Финансы и статистика, 2000.
Не успели оформить
подписку на 2007 год?
оформить подписку на журналы издательского дома «Финансы и кредит» можно с любого номера в редакции или в одном из агентств альтернативной подписки.
Полный список агентств альтернативной подписки можно посмотреть на сайте : www.financepress.ru.
Тел./факс: (495) 621 -69-49, Http://www.financepress.ru
(495) 621-91-90 Е-таП: [email protected]
