CC BY
74
УДК 327
Наталья КОНДРАТЬЕВА
О СУДЬБЕ ТРАНСАТЛАНТИЧЕСКОГО ТОРГОВОГО И ИНВЕСТИЦИОННОГО ПАРТНЁРСТВА ЕС-США1
Аннотация. Очередная отсрочка подписания Трансатлантического торгово-инвестиционного партнёрства (ТТИП), а затем и протекционистские предвыборные лозунги нового президента США Д. Трампа дали повод задуматься о результативности и дальнейшей судьбе переговоров между ЕС и США. Представляется, что Еврокомиссия (ЕК) заинтересована продолжать переговоры. Но различия логических подходов к регулированию рынка и конкуренции по разные стороны Атлантики ограничивают предмет дальнейших обсуждений. Это требует переоценки диалога РФ-ЕС.
Ключевые слова: Евросоюз, США, ТТИП, протекционизм, стандартизация, конкуренция.
В основе экономического партнёрства ЕС и США идея альянса стран, чья конкурентная стратегия базируется на стандартах качества и верховенстве закона, как противовес моделям, строящимся на социальном демпинге и государственной поддержке экономики.
Однако одних и тех же высоких достижений ЕС и США добились в разных регулирующих средах. По прошествии пятнадцати раундов переговоров очевидно, что отказ сторон от устоявшихся принципов в регулировании невозможен. Многое уже выпало из обсуждения2.
Ликвидация протекционистских барьеров
Благодаря наличию принципа предосторожности в четырёх сферах (здоровье и безопасность человека, жизнь животных и растений, окружающая среда, защита потребителей от мошеннической практики) в ЕС запрещены 1372 химические добавки, используемые в США, а выращивание и продажа генетически модифицированных организмов подлежит авторизации. Хлор в курятине, рактопамин в свинине, гормоны в говядине, генетически модифицированные культуры иллюстрируют различия стандартов в производстве продуктов питания. В ходе переговоров ЕС исключил возможность отмены этого принципа во взаимной торговле. Зато предложил включить в повестку дня вопрос распространения на США европейской методики испытаний на животных и создание общей аллерген-маркировки. ЕС, как и США, надеется извлечь выгоду из расширения обмена научными оценками с целью снижения параллельных издержек. Всё это вряд ли легко осуществить, ведь
1 Аналитическая записка №40, 2016 (№70).
2 Report of the 15th round of negotiations for the Transatlantic Trade and Investment Partnership.
October 2016. European Comission. 17 p. URL: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2016/october/tradoc_155027.pdf
© Кондратьева Наталия Борисовна - кандидат экономических наук, руководитель Центра экономической интеграции ИЕ РАН. Адрес: 125009, Россия, Москва, ул. Моховая, 11-3. E-mail: [email protected] DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope120173844
возможна утечка научной информации. Так что обмен данными, скорее, приведёт к новым ограничениям.
Европейские и американские подходы в сфере разрешения и регистрации химических веществ существенно различаются. Перспектива взаимного признания эквивалентности европейского регламента REACH и Акта по контролю за токсичными веществами США не просматривается. А с учётом того, что химические компоненты содержатся в любом товаре (учитывая упаковку и производство), барьеры остаются незыблемыми во всём.
Переговоры касаются признания США европейской системы географических указаний (например, тирольский шпек или французский бофор). На данный момент ЕС и США защищают традиционные товары по-разному: законодательство ЕС защищает именно "географическое указание"; в США же защите подлежит товарный знак. Поэтому американские производители свободно присваивают исконно европейские названия, чем, по мнению ЕС, вводят отечественного покупателя в заблуждение (в отчёте ЕК о положении европейских малых и средних предприятий на американском рынке1 приведён пример жалобы итальянских производителей горгонзолы на предпринимателей из Висконсина, использующих это название без разрешения).
В повестку ТТИП включён вопрос проницаемости технических барьеров. Однако и на него стороны не могут ответить из-за разницы принципов стандартизации. Особенностью системы ЕС является наличие законов, содержащих общие требования к продукции и производственным процессам, а также европейских организаций по стандартизации, обязанных разрабатывать стандарты в поддержку этого законодательства. Номинально оставаясь в статусе добровольных, европейские стандарты реально и объективно замещают национальные стандарты и собственные стандарты компаний (поскольку соответствие продукции стандартам ЕС даёт прямой доступ на его внутренний рынок). И лишь в так называемых негармонизированных секторах возможен плюрализм стандартов.
Американская система плюралистична во всех сферах, в том числе в защите здоровья и окружающей среды. Поэтому она эффективна в плане инноваций. Стандарты работают, пока на них есть спрос. А высокий уровень судебной защиты потребителя сводит на нет риск "гонки на дно" от свободной конкуренции стандартов. Для США соответственно неприемлем европейский рецепт сокращения конфликтующих стандартов, а именно: передача этой миссии европейским и международным организациям по стандартизации.
США не устраивает, что ЕС возлагает на себя миссию гаранта охраны среды, жизни и здоровья. В логике американского государства те же прогрессивные интересы могут быть продвинуты конкуренцией: это дешевле, определено развитием рынка, хотя и не гарантировано, но если есть спрос на защиту, то рынок продиктует необходимость таких стандартов. Нормирование требований, предъявляемых к качеству продукции или производственной деятельности, должно быть посильным для общества. В этой же логике любой стандарт может стать международным, де-факто, если он активно применяется на мировом рынке. США отдают должное ре-гуляторной деятельности только тогда, когда это необходимо для встраивания в производственно-сбытовые цепочки. Для этого они и поощряют создание обширных рынков со сходной регулятивной средой.
1 Small and Medium Sized Enterprises and the Transatlantic Trade and Investment Partnership. L. 2014. 44 p. URL: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/april/tradoc_153348.pdf
В США стандарты часто включены в законодательство: органы власти на федеральном уровне и уровне штатов могут ссылаться на конкретный стандарт с соответствующим требованием его выполнения. Таким образом, стандарты становятся обязательными де-юре. Это имеет неприятные последствия для подрядчиков из ЕС.
США отличает от ЕС отсутствие контрольных инспекций после выхода товаров на рынок. Но менять свою систему они не собираются - США достаточно наличия закона об ответственности производителей, сдерживающего злоупотребления на рынке.
Защита конкуренции
Решения федеральных и местных судов по обращениям граждан и корпораций об уголовной и материальной ответственности - главный инструмент обеспечения честной конкуренции в США. В ЕС же средством борьбы с неконкурентным поведением выступают финансовые санкции, наложенные непосредственно Еврокомиссией по жалобам либо по собственной инициативе. Механизм воздействия через национальные суды тоже предусмотрен, но непопулярен и не носит штрафной характер.
При оценке факта злоупотреблений подход США основан на невмешательстве в конкуренцию. Логика такова: потребители высоким спросом на продукцию обеспечивают компании доминирующее положение; доказать факт злонамеренной тактики предприятия или группы компаний непросто, если нет заявлений от пострадавших. Поэтому американские органы и суды, в отличие от европейских, склонны не мешать эффективному деловому поведению, даже если оно позволяет фирме сохранять монопольное положение.
Еврокомиссия же активно вмешивается в деятельность изобретательных предпринимателей. Так, в 2007 г. в решении по делу Microsoft Еврокомиссия, а затем и Суд ЕС, приняли жёсткую позицию в отношении поведения корпорации на европейском рынке, а соответствующие институты в США отказались поддержать это расследование. В США, что "американцы защищают конкуренцию, в то время как европейцы защищают конкурентов". В понимании европейцев это прозвучало парадоксально.
И ЕС, и США могут блокировать слияния, если компании монополизируют рынок. Но важно не сходство норм, а то, как они реализуются. Американские антимонопольные органы должны идти в суд, чтобы добиться запрета на слияние. В отличие от этого ЕК может блокировать слияние без предварительного участия суда, либо опять же без его помощи заставить продать часть активов менее эффективным конкурентам.
Длительные дискуссии о роли концентрации довели США и ЕС в 1997 г. до конфликта. Поводом стало объявление о слиянии Boeing с McDonnell Douglas. Реакцией палаты представителей на эскалацию требований ЕС стало принятие резолюции, сигнализировавшей, что вето Комиссии на слияние будет расценено как залп к началу торговой войны.
Евросоюз обладает исключительной компетенцией в вопросе о законности государственной помощи. Для ЕС неприемлемо отсутствие в США прямых законов, регламентирующих господдержку экономики. Но отсутствие таких норм не помешало американским судам вынести ряд решений против помощи со стороны местных властей и властей штатов. Эти решения отражают осознание того, что формы государственного вмешательства могут наносить вред конкуренции. Очевидно, США этим и ограничатся.
Компетенцию в вопросе государственной поддержки ЕК, кажется, намерена использовать в качестве трамплина для проникновения в сферу государственных льгот (особенно налоговых), находящуюся в компетенции государств ЕС. Тем самым она могла бы получить ещё одну возможность воздействия на компании третьих стран, в том числе американские. Это следует из недавнего решения по Apple:
низкий корпоративный налог Ирландии, который компания использовала для закрепления на пространстве внутреннего рынка ЕС, Еврокомиссия трактовала как вид господдержки и теперь настаивает на передаче компанией в национальную казну колоссальной суммы в 13 млрд евро.
Ещё одна сфера, где ЕК намерена укрепить свои подходы, а значит, и позиции европейских компаний - американский госзаказ. Партнёры схожи во взглядах на принципы проведения закупок. Но проблема в том, что федеральные власти принимают решения о доступе иностранных компаний только на рынок госзакупок федерального уровня. В штатах и городах действуют независимые системы госзаказа. Интересно, что ЕК призывает к общему подходу в энергетике. При этом она не позволит американским фирмам производить сланцевый газ в ЕС (это суверенное право). Видимо, точно также она вынуждена будет смириться с закрытым американским режимом госзаказов.
Фактор Трампа
Официальный Брюссель был обескуражен протекционистскими лозунгами Д. Трампа. Сесилия Мальстрем, член ЕК, ответственная за торговлю, заявила в день избрания нового президента США, что абсолютно невозможно сказать, что означает для ТТИП его победа1. Соответственно ЕК больше не может исходить из заинтересованности США в переговорах и позволять себе сколь угодно затягивать принятие решений, идя навстречу требованиям европейских производителей и потребителей. Теперь Евросоюз рискует потерять важное направление своей внешнеэкономической политики. А потому приход Трампа может спровоцировать активизацию переговоров, что станет неожиданностью для противников трансатлантического альянса в Европе.
Лидеры ЕС спешат пригласить нового президента США встретиться на высшем уровне. В поздравительном письме Д. Трампу председатель Совета Д. Туск и председатель Комиссии Ж.-К. Юнкер писали: "Только тесно сотрудничая, ЕС и США справятся с такими беспрецедентными вызовами, как Исламское государство (террористическая организация - запрещена в РФ), угрозы для суверенитета и территориальной целостности Украины, климатические изменения и миграции... К счастью, стратегическое партнёрство между нами широко и глубоко: от совместных усилий по повышению энергобезопасности до снижения угроз на юге и востоке Европы и переговоров о партнёрстве по торговле и инвестициям - мы должны приложить все усилия к тому, чтобы узы, которые связывают нас, остались прочными и долговечными"2.
Чем ЕС собирается удерживать интерес США к себе, не ясно. Но понятно, что он полон решимости продолжать переговоры и не заинтересован в развороте американского курса в сторону протекционизма. В этом нет ничего странного. Переговоры дают возможность ЕС заниматься тем, чем он должен заниматься, если желает быть гигантом экономического регулирования: продвижением своих подходов к рынку, как передовых и единственно верных. Переговоры уже закрепили за ЕС имидж борца с фобиями, порожденными в момент непрозрачности, и защитника выплывших на поверхность преимуществ европейского регулирования, ранее не
1 EU Trade Commissioner: Hard to Say What Trump Win Means for TTIP. Bloomberg. Nov 09, 2016. URL: http://www.bloomberg.com/politics/trackers/2016-11-09/eu-trade-commissioner-hard-to-say-what-trump-win-means-for-ttip
2 EU invites Trump to early summit, cites security, trade ties. Reuters. Nov 09, 2016. URL: http://www.reuters.com/article/us-usa-election-eu-invitation-idUSKBN1341GJ
осознанных. Вероятно, и в Америке были довольны промежуточным результатом: возможностью, которую переговоры дали для дальнейшего соревнования систем.
Выводы
ЕС и США желают упразднения параллельных предпринимательских издержек и создания общих подходов для бизнеса. Но пока ни к чему не пришли и ни в чём не уступили друг другу. Ни одна из американских конкурентных практик, которую ЕС посчитал наносящей вред безопасности потребления и труда, и ни одна из регуляционных практик ЕС, которую США посчитали наносящей вред конкуренции, не будут импортированы вместе с ТТИП. В результате обе конкурирующие модели сохранят свою идентичность в сферах защиты жизни и окружающей среды, стандартизации и конкуренции. Отсюда ограниченность сферы нормативного сотрудничества.
Вместе с тем с приходом Трампа возможен новый виток переговоров о партнёрстве центров силы. По-прежнему эти переговоры для каждой из сторон будут как способом продвижения своих конкурентных преимуществ, так и риском их утраты. Не исключено, что они также станут примером толерантного отношения сторон друг к другу и поводом для осознания принципиальных основ построения конкурирующих моделей.
Анализируя предложения сторон по Трансатлантическому партнёрству, экспертное сообщество в России испытывает чувство déjà vu, поскольку помнит, как проходили переговоры между ЕС и РФ по Новому базовому соглашению, в том числе не забывает и внушительный список претензий со стороны ЕС.
Переговоры по ТТИП вскрыли трудности при входе европейских товаров на американский рынок. Оказалось, что этот рынок с точки зрения европейцев не менее дискриминационен и не более предсказуем, чем российский. Очевидно, именно по этой причине ЕК, как и в случае с Новым базовым соглашением с РФ, не торопила момент подписания ТТИП. Для ЕК был важен не факт подписания, а процесс ведения переговоров для переформатирования правил на обширном рынке, облегчения доступа к нему, защиты прав европейских производителей и потребителей.
В ЕС другие принципы регулирования экономики и защиты потребителей, чем в США. Их можно назвать нерыночными, административными. За настойчивость в продвижении через Атлантику своих норм, ЕС был уличён лишь США в фаворитизме европейским компаниям. Россия же, напротив, органично взяла в свой актив методы регулирования из европейского опыта. И, рассматривая европейские принципы в глобальном контексте, РФ имеет определённые шансы убедить Евросоюз, что основы построения российской экономики ему ближе, чем американские. Есть удобный повод напомнить и о схожести систем регулирования в ЕС и ЕАЭС.
THE FATE OF THE NEGOTIATIONS ON THE TRANSATLANTIC TRADE AND INVESTMENT PARTNERSHIP EU-USA
Author. Kondratieva N., Candidate of Economics, Head of Center for economic integration of IE RAS. Address: 11-3, Mokhovaya Str., Moscow, Russia, 125009. E-mail: [email protected]
Abstract. Further delays in the signing of the Transatlantic trade and investment partnership (TTIP), and protectionist slogans of the new U.S. President D. Trump define thinking about the impact of recent events and the fate of negotiations between the EU and the US. It appears that the European Commission is ready to continue the talks. But the differences in approaches to market regulation and competition on different sides of the Atlantic put limits on further discussions. This situation enables reassessment of the Russia-EU dialogue.
Key words: European Union, United States, TTIP, protectionism, standardization, competition.
Дата выпуска: 15 ноября 2016 года.
Материал доступен для скачивания по адресу: www.instituteofeurope.ru/publications/analytics
