CC BY
117УДК 342.922:351/354(470)
А. Н. МИРОНОВ, профессор кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка Центра командно-штабных учений Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент (г. Москва)
A. N. MIRONOV, professor of the Chair of Management of Public Order Units of the Command and Staff Training Centre of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Doctor of Law, Associate professor (Moscow)
О СУБЪЕКТЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ABOUT THE SUBJECT OF STATE ADMINISTRATION
Аннотация. Реализация государственного управления будет невозможна без соответствующего субъекта управления. В связи с этим представляется необходимым ясное понимание признаков, на основании которых возможно определить субъект государственного управления. Во многом определение субъекта государственного управления зависит от понимания самого государственного управления. Самым простым способом, позволяющим определиться с субъектом государственного управления, и это имело место в истории нашего государства, было отнесение к таковым только органов исполнительной власти. Существующий сегодня круг субъектов государственного управления в Российской Федерации многообразен, что не позволяет должным образом реализоваться принципу разделения властей, а это, в свою очередь, негативно сказывается на высшей ценности нашего государства - человеке. В статье автор на основе анализа теоретических воззрений и нормативных положений попытался ответить на вопрос понимания субъекта государственного управления и отнесения тех или иных органов, учреждений, организаций, корпораций, должностных лиц к таковым.
Ключевые слова и словосочетания: субъект государственного управления, государственный орган, орган государственной власти, государственное учреждение, государственное управление, государственная корпорация, саморегулируемая организация, публичное управление, органы местного самоуправления.
Annotation. The implementation of public administration will not be possible without the appropriate management entity. In this regard, it is necessary to clearly understand the features on the basis ofwhich it is possible to determine the subject ofpublic administration. In many ways, the definition of the subject of public administration depends on the understanding of public administration itself. The easiest way to determine the subject of state administration, and this has been the case in the history of our state, was to classify only the Executive authorities as such. The current range of subjects of state administration in the Russian Federation is diverse, which does not allow the principle of separation ofpowers to be properly implemented, and this in turn negatively affects the highest value of our state - the person. In the article, the author, based on the analysis of theoretical views and regulations, tried to answer the question of understanding the subject ofpublic administration and the classification of certain bodies, institutions, organizations, corporations, and officials as such.
Keywords and phrases: subject of state administration, state body, state authority, state institution, state administration, state œrporation, self-regulating organization, public administration, local self-government bodies.
Непременным условием стабильности государства является четкое выполнение его функций, что будет способствовать достижению различных целей и реализации прав и свобод человека и гражданина. Это является самой главной обязанностью нашего государства, что находит закрепление в ст. 2 Конституции РФ [1]. Исполнение данной обязанности государства возлагается на существующую систему органов или субъектов, которые могут называться и субъектами государственного управления.
Российское законодательство, практика его применения, теоретические воззрения специалистов в различных отраслях юридической науки свидетельствуют об отсутствии единства в понимании субъекта государственного управления. В данное понимание вкладываются различные терминологические конструкции, из которых достаточно сложно понять, что же такое «субъект государственного управления». Во многом это связано с различными представлениями о термине «государственное управление» [2; 3]. Осуществляют ли государственное управление только органы государственной власти, как это нормативно закреплено в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [4], или оно реализуется всей системой созданных в государстве органов [5, с. 40]? Можно ли говорить о том, что государственное управление реализуется и органами местного самоуправления? Каково соотношение субъекта государственного и публичного управления? Могут ли государственное управление осуществлять негосударственные структуры, созданные в различных организационно-правовых формах? Эти и многие иные вопросы потребовали обращения к пониманию субъекта государственного управления, его отличительным чертам.
Как известно, государство выступает как главный субъект государственного управления [6], основное предназначе-
ние которого состоит в реализации власти в интересах либо всего общества, либо отдельных групп, и для этого оно создает соответствующий государственный аппарат. В большинстве случаев государственный аппарат обозначается как совокупность государственных органов, предназначенных для выполнения целей, задач и функций государства, для этого наделенных властными полномочиями [7, с. 194; 8, с. 158]. По сути, исходя из обозначенного, весь государственный аппарат создается для государственного управления. В него отдельные авторы включают не только государственные органы, но и учреждения [9, с. 284; 10, с. 101] и должностных лиц [11, с. 261]. Определенную «сумятицу» в части определения субъектов государственного управления вносит нормативное определение государственного управления, закрепленное в ст. 3 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», сужающее субъекты государственного управления до органов государственной власти.
Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Кроме того, государственная власть согласно ст. 11 осуществляется Президентом РФ, который не относится к государственным органам. Анализ положений Конституции РФ не позволяет осуществить привязку государственных органов в лице Федерального Собрания и судов к органам, реализующим в Российской Федерации законодательную и судебную власть, что, по нашему мнению, было сделать целесообразно именно в основном законе государства, а не прописывать в отдельных законодательных актах. Только по отношению к Правительству РФ в ст. 110 Конституции РФ закреплено, что оно - орган, реализующий исполнительную власть. То есть к органам государственной власти относятся только те, которые создаются для реализации соответствующего вида
государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.
А как же быть с иными органами: Администрацией Президента РФ, прокуратурой, Следственным комитетом РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, Центральным Банком России и другими? Следуя логике действующего российского законодательства, данные органы не относятся к органам государственной власти, и, исходя из Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», не могут осуществлять государственное управление. Определенную ясность в соотношение государственного органа и органа государственной власти вносит ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», закрепляя положение о том, что «государственные органы - органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и иные государственные органы, образуемые в соответствии с российским законодательством, законодательством субъектов РФ» [12]. Следовательно, органы государственной власти являются разновидностью государственного органа, что представляется логичным.
В части понимания государственного управления, которое было сформулировано в проекте Федерального закона «Об основах государственного управления в Российской Федерации», интерес вызывает позиция В. Н. Южакова. В указанном проекте «государственное управление - это процесс достижения общезначимых национальных целей и задач через органы государственной власти и уполномоченные ими организации, осуществляющие публичные полномочия в порядке, предусмотренном федеральным законом» [13, с. 136]. Как мы видим, осуществление государственного управления - это прерогатива не только органов государственной власти, но и
иных, ими уполномоченных организаций и органов, что в принципе соответствует действующему законодательству, когда властные полномочия передаются вплоть до органов местного самоуправления [14; 15]. Вместе с тем данное определение не учитывает существование должностных лиц, которые выступают либо как органы государственной власти (Президент РФ), либо как должностные лица, наделенные властными полномочиями (уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченный по правам ребенка в РФ, уполномоченный по правам потребителей финансовых услуг и др.) и действующие от имени Российской Федерации.
Кроме того, изменение структуры и содержания общественных отношений потребовали создания в рамках государственного аппарата в качестве органа государственного управления такой организационной формы, как государственная корпорация [16-18] (Росатом, Роскосмос, Ростех, ВЭБ.РФ и др.), которая от имени Российской Федерации реализует предоставленные ей полномочия. По некоторым направлениям деятельности, в частности по принятию нормативных правовых актов, данные корпорации должны руководствоваться теми же положениями, что и федеральные органы исполнительной власти.
Не стоит забывать и об иных организациях, признаваемых государством публичными и наделенных их полномочиями по осуществлению государственного управления. Наделение происходит не только путем соответствующей регламентации в действующем законодательстве, но и посредством придания законности совершаемой регламентации путем толкования данных положений в решениях Конституционного Суда РФ.
Как отмечается в постановлении Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П: «Конституционные нормы не запрещают государству передавать отдельные полномочия исполнительных
органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. Наделение государством нотариальных палат в соответствии с законом отдельными управленческими и контрольными полномочиями в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан не противоречит Конституции РФ» [19]. Также субъектом государственного управления могут быть признаны саморегулируемые организации арбитражных управляющих и не только. Как правильно отмечает в главе 8 коллективной монографии А. Г. Шустров [20, с. 369], ссылаясь на постановление Конституционного Суда РФ [21], саморегулируемые организации арбитражных управляющих как публично-правовые субъекты наделяются законодателем в положениях Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ [22] публичными нормотворческими, исполнительно-распорядительными, контрольными полномочиями.
Исходя из сказанного и учитывая положения федеральных законов: «О саморегулируемых организациях» [23], «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» [24], Градостроительного кодекса Российской Федерации [25], «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» [26] и ряда других, субъектами государственного управления могут выступать саморегулируемые организации, создаваемые в разнообразных сферах деятельности. Полномочиями данных организаций будет охватываться принятие стандартов и правил деятельности, а также контроль за соблюдением требований принятых стандартов и правил, что полностью укладывается в содержание государственного управления.
В результате вышеизложенного можно отметить, что в качестве признаков, характеризующих субъект государственного управления, выступает наделен-
ность его властными полномочиями в целях выполнения задач и функций государства, которые не являются исчерпывающими. Для выяснения иных признаков субъекта государственного управления представляется удачным определение органа государственного управления, которое дал в своей работе А. А. Гришко-вец [27, с. 63]. Из предлагаемого автором определения вытекает, что реализация предоставленных полномочий субъектом государственного управления происходит посредством использования соответствующих форм и методов управления. Это одна из характеристик рассматриваемого субъекта.
Кроме того, что субъект государственного управления наделен властными полномочиями, законодательством определяется его компетентность по их реализации - еще один признак субъекта государственного управления. Помимо прочего, признаком субъекта государственного управления выступает отмечаемый практически всеми специалистами определенный территориальный масштаб его деятельности и его внутренняя организация. И еще одним признаком субъекта государственного управления стоит отметить то, что его образование происходит не стихийно, а целенаправленно в рамках действующей нормативно-правовой базы, что подтверждается принятием соответствующего нормативного правового акта.
Исходя из вышесказанного, субъект государственного управления - это орган или должностное лицо, имеющие закрепленный территориальный масштаб деятельности, компетенцию и внутреннюю организацию (применительно к органу), осуществляющие деятельность по реализации предоставленных властных полномочий путем применения соответствующих форм и методов в целях выполнения задач и функций государства.
К числу субъектов государственного управления при их соответствии выделенным признакам следует относить
государственные органы, включающие в себя и органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, государственные учрежде-
ния, государственные корпорации, иные организации, наделяемые государством публично-властными полномочиями.
***
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Миронов А. Н. Государственное администрирование и государственное управление // Актуальные проблемы науки административного права: сборник Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Лазаревские чтения-2020», посвященной 90-летию заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора Б. М. Лазарева (11 февраля 2020 г). М.: Изд-во «ОнтоПринт», 2020. С. 94-100.
3. Николаев К. А., Николаев В. К. Термины «государственный орган», «орган государственной власти», «орган государственного управления»: что вкладывать в их содержание? // Актуальные проблемы современности: наука и общество. 2017. № 1. С. 6-14.
4. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
5. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / Э. П. Андрюхина, И. В. Ахрем, Н. Н. Бакурова [и др.]; под ред. С. А. Старостина. М.: Проспект, 2017. 336 с.
6. Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): учебное пособие. М., 2000. 302 с.
7. Теория государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М., 1996. 475 с.
8. Венгеров А. Б. Теория государства и права. Теория государства. Ч. 1. М.: Юристъ, 1996. 256 с.
9. Общая теория права и государства / под ред. В. В. Лазарева. М., 1997. 592 с.
10. Теория государства и права: учебник для юридических вузов / А. И. Абрамова, С. А. Боголюбов, А. В. Мицкевич [и др.]; под ред. А. С. Пиголкина. М.: Городец, 2003. 539 с.
11. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1999. 552 с.
12. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ // СПС «Консультант-Плюс».
13. Южаков В. Н. Государственное управление по результатам: о подготовке проекта федерального закона «Об основах государственного управления в Российской Федерации» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 1. С. 129-148.
14. О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области: закон Московской области от 24.07.2014 № 107/2014-ОЗ // СПС «КонсультантПлюс».
15. О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми отдельными государственными полномочиями Республики Коми: закон Республики Коми от 01.12.2015 № 115-РЗ // СПС «КонсультантПлюс».
16. О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»: федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
17. О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»: федеральный закон от 23.11.2007 № 270-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
18. О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»: федеральный закон от 13.07.2015 № 215-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
71
19. По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате: постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 № 15-П // СПС «КонсультантПлюс».
20. Современные проблемы организации публичной власти: монография / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова [и др.]; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. 595 с.
21. По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева: постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 № 12-П // СПС «КонсультантПлюс».
22. О несостоятельности (банкротстве): федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
23. О саморегулируемых организациях: федеральный закон от 01.12.2007 № 315-Ф3 // СПС «КонсультантПлюс».
24. О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка: федеральный закон от 13.07.2015 № 223-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
25. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
26. Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации): федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
27. Гришковец А. А. Органы государственного управления: сущность и компетенция // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2015. № 4. С. 56-79.
© Миронов А. Н.
УДК 343.12:614.44*COVID-19(470)
УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС
В. С. ЛАТЫПОВ, заместитель начальника кафедры уголовного процесса Уфимского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент (г. Уфа)
V. S. LATYPOV, Head of the Criminal Procedure Chair of Ufa Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Law, Associate Professor (Ufa)
ПРИМЕНИМ ЛИ УПК РОССИИ В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ? (В КОНТЕКСТЕ ВОВЛЕЧЕНИЯ И УЧАСТИЯ ЛИЦ, ОКАЗЫВАЮЩИХ СОДЕЙСТВИЕ)
IS THE CODE OF CRIMINAL PROCEDURE APPLICABLE IN THE CONTEXT OF A PANDEMIC? (IN THE CONTEXT OF THE INVOLVEMENT AND PARTICIPATION OF ASSISTANCE PROVIDERS)
Аннотация. В рамках настоящей работы автором предпринята попытка проведения анализа действующего УПК РФ о возможности осуществления функции содействия в отправлении правосудия отдельными участниками уголовного судопроизводства в условиях пандемии.
