CC BY
216
УДК 331.105.4:332.012.232:330.322.12
О СТРУКТУРИРОВАНИИ ПРОЕКТОВ ПУБЛИЧНО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА НА ОСНОВЕ ПРИНЦИПА «ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЧАСТНОГО ПАРТНЕРА - ФОРМА ВОЗВРАТА ИНВЕСТИЦИЙ»
И.В. Сычева, П.А. Шейка
Рассматриваются вопросы структурирования проектов публично-частного партнерства на основе выделения этапов жизненного цикла. Предложена система кратких обозначений моделей публично-частного партнерства на основе принципа «ответственность частного партнера - форма возврата инвестиций».
Ключевые слова: публично-частное партнерство, инвестиционный проект, формы и модели публично-частного партнерства, право собственности.
На сегодняшний день термин «государственно-частное партнерство» (далее - ГЧП) стал одним из наиболее употребляемых в экономических и политических кругах. Однако до сих пор однозначной и общепризнанной трактовки понятия ГЧП, классификации его форм и моделей не существует. Отчасти это происходит вследствие того, что каждый субъект взаимоотношений «государство-бизнес-общество» трактует это понятие исключительно с точки зрения достижения своих «корпоративных» целей и отражения своих индивидуальных интересов.
В широком смысле ГЧП представляет собой институциональный альянс государственных и частных структур, созданный для решения общественно значимых задач. Аналогичные задачи, решаемые совместно бизнесом и органами местного самоуправления целесообразно обозначать как «муниципально-частное партнерство» (далее - МЧП). При этом ГЧП и МЧП являются составляющими частями общего феномена, который можно охарактеризовать как «публично-частное партнерство» (далее - ПЧП).
В проекте федерального закона «Об основах государственно -частного партнерства, муниципально-частного партнерства в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», планируемого к рассмотрению Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации во втором чтении, под ГЧП и МЧП понимается «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера и частного партнера, осуществляемое на основании соглашения, которое заключено по результатам конкурсных процедур в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потребителей обусловлено полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления...» [2].
Основной целью принятия данного законопроекта, как и объяснение актуальности феномена ПЧП в России, в настоящее время является необходимость привлечения частных инвестиций для создания (реконструкции, модернизации) объектов государственной (муниципальной) собственности и организации эффективной работы данных объектов.
На практике главными предпосылками для реализации проектов ПЧП являются следующие:
1) отсутствие достаточного объема финансовых средств у публичного партнера для осуществления инвестиционных вложений в создание (реконструкцию) инфраструктурных объектов, которые находятся в его собственности и не могут быть приватизированы в связи со стратегическим характером данных объектов или их высокой социальной значимостью;
2) инвестиционный проект имеет социальную направленность и высокую социальную значимость, а его реализация позволит обеспечить решение социально-экономических задач, возложенных на государственные структуры и органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством (т.е. реализация проекта без поддержки со стороны публичного партнера не выгодна инвестору);
3) трансакционные и другие издержки (в т.ч. на выкуп и перевод земельных участков, на получение согласований, на создание объекта и его функционирование и т.д.), связанные с реализацией проекта без участия публичного партнера, настолько высоки, что делают невозможным окупаемость инвестиций и ставят вопрос о целесообразности реализации проекта в целом;
4) реализация проектов, связанных с научными исследованиями и опытно-конструкторскими разработками и имеющих высокую возможность коммерциализации, серьезно затруднена или невозможна без наличия государственной поддержки в виде предоставления различных ресурсов и научной базы [3].
При выполнении хотя бы одной из перечисленных предпосылок непременными условиями реализации проекта на классических условиях ПЧП являются:
1) техническая и технологическая реализуемость проекта;
2) наличие политического или социально-экономического эффекта (интерес для публичного партнера);
3) возможность окупаемости капитальных и текущих затрат инвестора, вложенных в проект (интерес для частного партнера).
Главными чертами, отличающими ПЧП от других форм взаимодействия государства и бизнеса, связанных с реализацией инвестиционных проектов, являются следующие.
Во-первых, средне- и долгосрочный характер отношений (полный жизненный цикл проекта длится обычно более 10-15 лет).
Во-вторых, государство и бизнес являются равноправными партнерами, которые несут совместные риски и распределяют эффекты, связанные с реализацией как инвестиционной, так и доходной стадии проекта, на основе прав и обязательств, недвусмысленно определенных соглашением и/или действующим законодательством Российской Федерации и/или региональным законодательством.
В-третьих, денежно-имущественный характер отношений, связанный с реализацией сторонами своих специфических интересов и осуществлением инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности при различных условиях владения [6].
Феномен ПЧП заключается в том, что частные долгосрочные инвестиции вкладываются в объекты государственной (муниципальной) собственности, что в принципе нехарактерно для бизнеса и является для него фактором риска. Поэтому только стабильная политическая, социальная и внешнеэкономическая обстановка располагает к развитию ПЧП на конкретной территории.
В некоторых случаях в угоду политическим соображениям за проекты ПЧП пытаются выдать крупные проекты, реализуемые строго в рамках Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" или Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Однако в основе проектов, реализуемых по схеме государственных закупок, лежит не равноправие сторон (партнерство), а отношения «заказчик-исполнитель», что не позволяет их классифицировать как ПЧП.
На основании анализа отечественной практики сотрудничества публичных и частных структур, нами предложена схема правовых основ их взаимодействия при реализации инвестиционных проектов (рис. 1).
Реализация любых инвестиционных проектов, в том числе проектов ПЧП, связана с последовательной реализацией нескольких этапов. Существует основное отличие жизненного цикла проектов ПЧП от жизненного цикла «традиционных» инвестиционных проектов, которое заключается в возможности перехода к публичному или частному партнеру права владения или права собственности на объект на различных этапах проекта (на рисунке 2 такие этапы проекта отмечены пунктиром) в зависимости от выбранной модели взаимодействия и способа возврата инвестиционных затрат. Это делается с целью создания наиболее выгодных условий для частного партнера (например, в части налогообложения) и обеспечения достижения заданных показателей эффективности проекта.
Рис. 1. Правовые основы взаимодействия публичных и частных структур при реализации инвестиционных проектов
Рис. 2. Основные этапы жизненного цикла инвестиционных проектов на принципах ПЧП
Рассмотрим каждый этап более подробно.
Инициирование проекта ПЧП, чаще всего, осуществляется публичным партнером. Однако на практике возникают ситуации, когда инициатором взаимодействия на условиях ПЧП является частный инвестор. Благодаря внесенным в июле 2014 года изменениям в Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» сегодня законодательно закреплен порядок инициирования частным партнером проектов ПЧП в форме концессии [1].
Инициирование проекта публичной стороной включает в себя:
- определение целесообразности реализации проекта на условиях ПЧП;
- поиск потенциальных инвесторов и соинвесторов;
- предварительную оценку рисков;
- предварительное определение формы и модели ПЧП для реализации проекта;
- определение возможных форм поддержки со стороны публичного партнера и его возможное финансовое участие в проекте.
В ходе предпроектного этапа проекта публичный партнер обязательно осуществляет следующие действия:
- разработку технико-экономического обоснования проекта;
- получение необходимой разрешительной документации и необходимых согласований у соответствующих органов власти;
- разработку проекта соглашения, определяющего права и обязанности сторон, распределение выгод и рисков от реализации проекта;
- оценку эффективности реализации проекта на условиях ПЧП для частного и публичного партнера;
- разработка конкурсной документации на проектирование объекта (не во всех случаях).
На этапе проектирования осуществляется подготовка проектно-сметной документации по проекту, проведение публичного технологического и ценового аудита проекта и государственной экспертизы проекта (при необходимости), получение необходимых согласований, разрешений на строительство (реконструкцию, модернизацию), привлечение управляющей компании (при необходимости). Следует заметить, что в случае принятия органами исполнительной власти решения о реализации инвестиционного проекта исключительно на условиях ПЧП (особенно при реализации проектов в социальной сфере), реализацию данного этапа целесообразно доверить частному партнеру, поскольку при подготовке проектной документации он сможет наиболее эффективно учесть коммерческую составляющую проекта. Как показывает практика, инвесторы неохотно соглашаются реализовывать проект на принципах ПЧП с уже готовой проектно-сметной документацией.
На этапе строительства производятся работы по созданию / реконструкции объектов капитального строительства в соответствии с проектно-сметной документацией. Завершением данного этапа является подписание акта ввода объекта в эксплуатацию. Данный этап относится к компетенции частного партнера. Вместе с тем, публичный партнер также может принимать участие в создании объекта посредством создания транспортной, инженерной, энергетической инфраструктуры для функционирования объекта соглашения о ПЧП.
На этапе управления и эксплуатации происходит производство товаров, выполнение работ или оказание услуг, реализация которых позволяет осуществить возврат инвестиционных средств, вложенных в проект.
Проект ПЧП, как любой инвестиционный проект, имеет две основные стадии: инвестиционную и доходную. Основные вопросы по инвестиционной стадии проекта заключаются в поиске источников финансирования, определении ответственных за реализацию различных этапов (кто будет строить, кто будет эксплуатировать), распределении рисков. Основной вопрос по доходной стадии проекта заключается в определении, за счет каких платежей проект будет окупаться и как инвестору гарантировать возврат вложенных инвестиций. Именно решение этих вопросов на основании учета интересов сторон, позволяет выделить различные модели ПЧП, провести их классификацию и ввести их краткие обозначения для удобства использования.
На сегодняшний день в научной литературе подробно описаны многие формы и модели ПЧП, приведены их характеристики и особенности. В основном, первоисточником всей информации о ПЧП явились изда-
ния, отражающие теоретические выкладки и содержащие опыт ПЧП западных стран. Однако «скопированная» классификация форм и моделей взаимодействия партнеров не в полной мере учитывает наличие специфических особенностей ПЧП в России, связанных как с особенностями законодательного регулирования, так и особенностями экономической ситуации в стране. Краткие обозначения моделей ПЧП, используемые сейчас в международной практике, отражают только физические обязательства частного партнера по проекту и не позволяют определить ни за счет чего инвестор будет окупать вложенные инвестиции, ни степень финансового участия государства в проекте, ни точную очередность действий партнеров по вопросу осуществления имущественно-правовых функций. Также представляется затруднительным описание и присвоение кратких обозначений новым сложным моделям взаимодействия партнеров, которые являются производными от «классических» моделей. Поэтому сложившиеся в международной практике краткие обозначения основных моделей ПЧП можно охарактеризовать как «тривиальные» (табл. 1).
Таблица 1
«Классические» модели ПЧП, используемые в мировой практике
Условное обозначение Содержание модели
1 2
ВТО Частный партнер осуществляет строительство / реконструкцию объекта, передачу объекта в собственность публичного партнера, эксплуатацию объекта и получение дохода.
BOT DBOT Частный партнер осуществляет проектирование и/или строительство/реконструкция объекта, эксплуатацию объекта, получение дохода от эксплуатации, передачу объекта в собственность публичного партнера.
BOO DBOO Частный партнер осуществляет проектирование и/или строительство/реконструкцию объекта, эксплуатацию объекта, получение дохода от эксплуатации.
BOL DBOLT DBOL Частный партнер осуществляет проектирование и/или строительство/реконструкцию объекта, передачу его в аренду публичному партнеру с правом/обязательством выкупа.
BOOT DBOOT Частный партнер осуществляет проектирование / строительство/реконструкция объекта, эксплуатацию объекта, получение дохода от эксплуатации, а затем передачу объекта в собственность публичного партнера.
1 2
DBFO Частный партнер осуществляет проектирование, строительство / реконструкцию объекта, финансирование указанных мероприятий, и эксплуатацию объекта по стандартам качества, согласованным с публичным партнером, а публичный партнер выплачивает частному партнеру вознаграждение.
ВВО LDO Частный сектор приобретает или берет в аренду активы государства, модернизирует их, выступает оператором, не беря определенных обязательств по срокам передачи активов государству.
Одна из наиболее распространенных моделей ПЧП в развитых странах, именуемая ВООТ, предусматривает строительство объекта (ВшШ) частным партнером, владение им (Оwn), его эксплуатацию в течение определенного срока (Оperate), получение дохода от потребителей услуг и передачу объекта публичному партнеру по завершению контракта (Тransfer) [4]. Однако на практике часто встречаются ситуации, когда частный партнер получает доход не от потребителей услуг, а от публичного партнера, передав предварительно ему объект в аренду (арендные платежи); или когда финансирование строительства объекта частично осуществляет публичный партнер (создание инженерной инфраструктуры и т.д.). В этом случае, меняется суть проекта, отражающаяся в распределение рисков и получении доходов между партнерами. С целью получения более подробного описания сложных моделей ПЧП мы попытаемся усовершенствовать систему кратких обозначений моделей ПЧП, применительно к этапам жизненного цикла проекта (табл. 2).
Таблица 2
Система кратких обозначений этапов проекта ПЧП на основе использования этапов жизненного цикла проекта
№ п\п Аббревиатура Расшиф шифровка Содержание Этап проекта и пояснение
1 2 3 4 5
1. Действия партнеров по вопросу физической реализации проекта
1.1 D design Проектирование и подготовка проектно-сметной документации Этап проектирования
1.2 В build Физическое создание (реконструкция) объекта Этап строительства/ реконструкции
Продолжение табл.2
1 2 3 4 5
1.3 O operate Управление объектом, использование объекта в соответствии с его функционалом для предоставления услуг Этап управления и эксплуатации объекта, когда непосредственно инвестор или иная частная управляющая компания предоставляет услуги потребителям
1.4 М maintain Техническое обслуживание (эксплуатация) объекта в период действия соглашения о ПЧП
2. Действия партнеров по вопросу осуществления имущественно- правовых функций
2.1 Ow own Получение права собственности на объект безвозмездно Если это предусмотрено выбранной моделью и оговорено в соглашении о ПЧП
T transfer Передача права собственности на объект безвозмездно
2.2 Bu buy Покупка права собственности на объект по определенной стоимости Означает фактическую приватизацию или национализацию (в соглашениях о ПЧП обозначается как «обязательство выкупа»)
S sell Продажа права собственности на объект по определенной стоимости
2.3 R rent Сдача объекта в аренду (лизинг) и соответственно получение арендных (лизинговых) платежей (передача права владения и управления) Применяется для передачи права владения и управления объектом другому партнеру с целью возврата инвестиций посредством
L lease Аренда (лизинг) объекта и соответственно уплата арендных (лизинговых) платежей (получение права владения и управления) арендных платежей, при этом переход права собственности не осуществляется.
3. Отношения партнеров по вопросу возврата инвестиций
1 2 3 4 5
3.1 DT direct toll Окупаемость инвестиционных затрат происходит только за счет платы потребителей (часто обозначается как «прямой тариф») Представляет интерес для инвестора только в следующих случаях: - имеется платежеспособный спрос со стороны потребителей; - отсутствие возможности заменить данные услуги на аналогичные; - низкая конкуренция на рынке.
3.2 SR secured return on equity Гарантия минимальной доходности инвестору. Окупаемость инвестиционных затрат происходит за счет бюджетных средств в случае недостаточности платежей потребителей для покрытия издержек инвестора Целесообразно использовать: - при оказании низкорентабельных услуг; - при недостаточных объемах потребления услуг.
3.3 AP availability payments Окупаемость инвестиционных затрат осуществляется за счет прямых выплат из бюджета, которые не зависят от объема использования объекта потребителями (часто обозначаются как «платежи за доступность»), а зависят от соответствия предоставляемых услуг определенным параметрам качества Платеж за доступность напрямую. Плата за пользование услугами с потребителей не взимается. Целесообразно использовать, когда: - инвестиционные вложения не окупаемы за счет потребителей; - объект предоставляет социальные услуги, доступность которых должна обеспечиваться государством.
По нашему мнению, наиболее информативной схемой краткого обозначения моделей ПЧП может быть схема «ответственность частного партнера - форма возврата инвестиций», в которой отражается последовательность действий частного партнера по реализации проекта и способ возврата его вложений.
При данной схеме ответственность за финансирование и реализацию этапов, не упомянутых в кратком обозначении формы ПЧП, принимает на себя публичный партнер. В случае если какой-то из этапов осуществляется при непосредственном участии публичного партнера, необходимо отметить данный этап с помощью индекса «О» (например, если финансирование строительства объекта осуществляет частный инвестор, а подведение инженерной инфраструктуры для объекта за счет бюджетных средств обеспечивает публичный партнер, то этап строительства целесообразно обозначить как
«ВО»). В случае если объект изначально принадлежит частному партнеру, а его передача планируется после определенного этапа, то в краткой аббревиатуре модели обозначается, что объект принадлежит частному партнеру на праве собственности (О1).
Например, в настоящее время в Тульской области реализуется проект на условиях ПЧП по созданию Системы обеспечения управления и контроля дорожного движения на территории Тульской области (далее - Система). Для его реализации была выбрана модель ГЧП, при которой частный партнер, определенный на конкурсной основе, проектирует (Э) и создает (В) за счет собственных (заемных, привлеченных) средств Систему, затем отдает ее в аренду (Я) государственному учреждению, в сферу компетенции которого относятся вопросы организации контроля за безопасностью дорожного движения. При этом частный партнер осуществляет только техническое обслуживание Системы (М), а управление (О) осуществляется государственным учреждением (подведомственно публичному партнеру). Окупаемость инвестиционных затрат частного партнера происходит за счет прямых выплат из бюджета (арендных платежей). По истечению срока контракта, частный партнер обязуется продать (Б), а публичный партнер - выкупить Систему, что по факту означает передачу права собственности на Систему [5].
В соответствии с предложенной нами системой кратких обозначений, данная модель ПЧП будет иметь аббревиатуру «О1ВВКМ8-ЛР», в то время как в международной практике такую модель принято обозначать как ЭВОЬТ, что, на наш взгляд, не способствует точному описанию экономического смысла данного проекта.
Таким образом, предложенная система кратких обозначений позволяет четко описать любые модели взаимодействия публичного и частного партнера, отражая объемы работ, которые должны быть осуществлены частным партнером, и способ окупаемости его капитальных затрат.
Список литературы
1. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21 июля 2005г. №115-ФЗ (ред. от 26.08.2014) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]: справочная правовая система. Компания «Консультант Плюс». -Режим доступа: http://www.consultant.ru.
2. Проект Федерального закона №238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный сайт Комитета по вопросам собственности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.komLtet2-5.km.duma.gov.ru/site.xp/ 052056052.html (дата обращения: 14.10.2014).
3. Делмон Д. Государственно-частное партнёрство в инфраструктуре: практическое руководство для органов государственной власти. Астана: ИЦ «Апельсин», 2010. - 261 с.
4. Сычева И.В., Найденов Д.А. Исследование форм и механизмов государственно-частного партнерства в мировой и отечественной практике / И.В. Сычева, Д.А. Найденов // Известия ТулГУ. Сер. экономические и юридические науки. 2010. Т.2. ч.2. С. 23-33.
5. Конкурсная документация на право заключения соглашения на реализацию инвестиционного проекта по созданию Системы обеспечения управления и контроля дорожного движения на территории Тульской области // Официальный сайт министерства транспорта и дорожного хозяйства Тульской области [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://transport.tularegion.ru/transp/konkurs/skd (дата обращения: 20.10.2014).
6. Отчет по результатам исследования «Оценка развития ГЧП в России. Мнение бизнеса» // Официальный сайт НП «Центр развития государственно-частного партнерства» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://pppcenter.ru/index.php?id=20 (дата обращения: 10.10.2014).
Сычева Ирина Викторовна, д-р экон. наук, проф., Россия, Тула, Тульский государственный университет,
Шейка Павел Александрович, аспирант, [email protected], Россия, Тула, Тульский государственный университет.
STRUCTURING OF THE PPP PROJECTS ON THE BASIS "RESPONSIBILITY OF THE PRIVATE PARTNER - FORMS OF INVESTMENT RETURN"
I.V. Sycheva, P.A. Sheyka
In this article are considered the questions of structuring and implementation PPP projects and the process of determination project's life-cycle stages .The brief descriptions system of models of the PPP is developed on the basis «responsibility of the private partner -forms of investment return».
Key word: PPP, investment project, forms and models PPP, ownership.
Sychova Irina Victorovna, doctor of economic science, professor, Russia, Tula, Tula State University,
Sheyka Pavel Aleksandrovich, post-graduate student, [email protected], Russia, Tula, Tula State University
