CC BY
40
В. И. Шандрик V. I. Shandrik
Европейская практика функционирования механизмов публично-частного партнерства
The European Practice of Mechanisms Public-private Partnership
Шандрик Вячеслав Иванович
Одесский региональный институт
государственного управления
Национальной академии
государственного управления
при Президенте Украины
Соискатель кафедры европейской интеграции
Shandrik Vyacheslav Ivanovich
The Odessa Regional Institute of Public Administration National Academy
of Public Administration, the Office of the President of Ukraine
Сandidate for a degree of the Chair of European
Integration
РЕФЕРАТ
Статья посвящена разработке и обоснованию организационных положений и практических рекомендаций по развитию механизмов государственно-частного партнерства на государственном и местном уровнях. Исследование базируется на изучении соответствующего опыта стран — членов Европейского союза. Изложены теоретические основы, дано определение понятию публично-частное партнерство. Проанализированы европейская нормативно-правовая база регулирования механизмов публично-частного партнерства, определены основные признаки и принципы его создания. Исследованы возможности и направления использования европейского опыта внедрения концепции публично-частного партнерства. Определены модели механизмов публично-частного партнерства, преимущества и риски каждого из них.
ABSTRACT
Position is developed in the article defense to the development and justification of scientific and institutional arrangements and practices for the development of Mechanisms Public-private Partnerships at the on State and Local levels. The article is based on the study of experience of countries of the European Union. Studied the theoretical basis and provides a definition of the concept of public-private partnerships at the State and Local levels. Analyzed the European legal and regulatory framework to ensure Public-private Partnership, the basic features and principles of its creation. Possibilities and use of foreign experience implementation at the State and Local levels, the concept of Public-private Partnership. The basic European form of the creation of Public-private Partnerships, their benefits and risks.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
государственно-частное партнерство, публично-частное партнерство, органы власти, публичный и частный секторы, государственный уровень, местный уровень
KEY WORDS
the Mechanisms Public-private Partnership, the Mechanisms of Government, local authorities, public and private sectors, the State level, the Local level.
Современные задачи, стоящие перед Украиной в сфере повышения эффективности использования объектов коммунальной сферы и местной инфраструк-
туры, заключаются в изменении к лучшему качества услуг, предоставляемых населению. Решение этих задач связано, в первую очередь, с организацией стро-
ительства и результативной эксплуатацией инфраструктурных объектов, осуществляемых через привлечение необходимых для этого средств и ресурсов. В свою очередь, этот процесс подразумевает существование управленческих механизмов, действие которых направлено на выполнение органами местной власти обязательств социально-экономического характера.
Современные мировые тенденции создания и эксплуатации объектов местной инфраструктуры говорят о все более возрастающей роли специфического механизма, подразумевающего экономическое партнерство государства и частного бизнеса. А сам механизм государственно-частного партнерства выступает как эффективный и перспективный инструмент экономического и социального развития на государственном, региональном и местном уровне. В этом аспекте он также является средством привлечения ресурсов в проекты, где государственные и местные органы власти пытаются сохранить контроль и наладить сотрудничество с инвесторами.
Известно, что во время такого партнерства между органами власти и частными субъектами хозяйствования достигаются лучшие по сравнению с иными, более традиционными, формами сотрудничества технико-экономические пока-затели1.
Учитывая нынешний процесс интенсификации процессов формирования эффективной системы государственного управления в Украине, проведение исследования различных форм партнерского сотрудничества органов местной власти, как представителей государства на уровне регионов и их отдельных территорий, сегодня составляет значительный научный интерес. Проблемам становления
1 Шандрик В. И. Государственно-частное партнерство как форма предоставления общественных услуг со стороны государства // Актуальн проблеми державного управлЫня : сб. научн. трудов. Одесса: ОР1ДУ НАДУ: [Электронный ресурс]. URL: http://www.nbuv.gov. ua/e-journals/tppd/2011_8/zmist/R_2/19Shandruk. pdf. — с титула экрана.
и развития института партнерства, анализа теории и практики отношений государственного и частного секторов посвящены исследования современных украинских ученых и практиков: В. Бакуменка,
A. Берданова, В. Вакуленка, А. Васильевой, Ю. Вдовенка, П. Амана, С. Грищенко, И. Драгана, И. Запатриной, Н. Ильченко, Ю. Лебединского, М. Лендьел, П. Надо-лишного, К. Павлюк, Н. Пироженко, А. Поляковой, В. Удовиченко, Л. Федуловой, Ю. Шарова и т. п.
Исследованию теоретических основ партнерства, особенностей практической реализации инфраструктурных проектов посвящены ряд трудов представителей мирового научного сообщества. Важный вклад в решение этих вопросов внесли зарубежные, в том числе и российские, ученые: В. Агроскин, М. Афанасьев, С. Глазьев, В. Варнав-ский, М. Вилисов, Г. Горланова, М. Джеррард, Л. Ефимов, Е. Кабашкин,
B. Кнаус, В. Манжиков, К. Макконел, В. Михеев, В. Мочальников, М. Ной-манн, Д. Розенков, Е. Коровин, Л. О'Тула, В. Ребок, В. Якунин и др.
Следует сказать, что основное внимание авторов в этом массиве научной литературы уделяется исследованию институциональных аспектов отношений между государством и частным сектором, развитию новых форм партнерства с привлечением третьей стороны — общественности, оценке риска и эффективности реализации соответствующих проектов, условиям сохранения ответственности за качество предоставляемых органами власти услуг, а также эффективности использования коммунального имущества в соответствии с интересами местных территориальных общин.
Однако прямое, неадаптированное к социально-экономическим реалиям применение научных разработок, безответственное использование зарубежного опыта партнерства власти и бизнеса недопустимы в условиях сегодняшней украинской действительности. Решение вопросов общественного развития, функционирования социальной и гуманитарной
сфер требует значительных методологических уточнений, согласований и адап-таций. Нельзя забывать также о необходимости учета действующей в Украине нормативно-правовой базы, нормы которой во многом не совпадают с одноименными положениями законодательства зарубежных стран, в том числе и Европы.
Поэтому применительно к Украине следует констатировать, что исследования механизмов государственно-частного партнерства нуждаются в значительной научной доработке и находятся лишь на начальном этапе своего развития. Хотелось бы начать с того, что в России для обозначения партнерства государства и бизнеса, действительно, наиболее часто применяется термин «государственно-частное партнерство». В Украине же сегодня более применима аббревиатура ПЧП (публично-частное партнерство), которая является прямым переводом с английского Public-private Partnership. В общей смысловой транскрипции это институциональный и организационный альянс органов исполнительной власти и местного самоуправления с частными компаниями, цель которого состоит в реализации общественно значимых проектов и программ широкого спектра в инфраструктуре коммунальной сферы, направленных на повышение качества услуг.
Что касается сегодняшней ситуации Европейского союза, то потребность привлечения в его экономику значительных инвестиций для повышения ее конкурентоспособности на мировом рынке, в частности капиталовложений в развитие различных инфраструктурных объектов, — очевидны. Все это происходит на фоне зарождающегося недовольства гражданского европейского общества уровнем публичных услуг, предоставляемых населению органами власти1. Возросшая потребность повышения их качества и эффективности привели к пониманию необходимости привлечения значительно большего объема ресурсов частного сек-
1 Официальный сайт Европейского союза: [Электронный ресурс]. URL: http://europa.eu/ index_bg.htm — с титула экрана.
тора с целью совместного финансирования и управления инфраструктурными проектами.
Что касается причин, которые заставляют власти европейских стран обращаться к механизмам партнерства, то они довольно разные. В частности, ими могут быть: бюджетные ограничения, введенные сегодня в большинстве стран еврозоны (Греция, Португалия, Испания и др.); внедрение управленческих подходов «Нового публичного менеджмента» (Великобритания, Ирландия); потребность абсорбировать финансовую помощь Евросоюза в государствах Центральной Европы (Германия, Франция, Италия).
Действующее европейское законодательство прямо не регулирует возможности создания механизмов непосредственно государственно-частного партнерства. Однако общие принципы, установленные «Соглашением о европейском сообществе», в частности, его положения о свободе создания юридических лиц и предоставления ими услуг, а также нормативно-правовые акты о публичных тендерах и концессиях косвенно указывают на существование правовых основ для формирования Public-private Partnership2. Так, соглашение определяет, что «все контракты, включая партнерские контракты между государственной организацией и частной компанией, должны соответствовать принципам прозрачности, беспристрастности, пропорциональности и взаимного признания»3. На практике это означает, что создание пар-тнерств не должно отрицательно влиять на функционирование свободного рынка услуг, а также должно быть основано на принципах честного отбора частного партнера государством или органом местного самоуправления.
Эти нормативные положения о публично-частных партнерствах были обобщены в Зеленой книге, также ссылки на пар-
2 Официальный портал Европейской комиссии: [Электронный ресурс]. URL: http: // ec.europa.eu/ — с титула экрана.
3 Там же; Официальный сайт Европейского союза: [Электронный ресурс]. URL: http:// europa.eu/index_bg.htm — с титула экрана.
тнерство имеются в GreenPaperon Public — Private Partnerships и Community Lawon Public Contractsand Concessions, оглашенных Европейской комиссией весной 2004 г.1. Причиной повышенного внимания в среде институтов Европейского союза к механизму публично-частного партнерства стали также возросшая в конце ХХ века потребность в поиске новых моделей внедрения Европейской инициативы роста (European Initiative for Growth) и поиск ресурсов для сооружения, содержания, управления системой трансевропейских транспортных сетей (TEN). Соответственно, в Зеленой книге Европейского союза определено два типа ПЧП:
• партнерство, которое имеет исключительно договорной характер и согласно которому лицу частной формы собственности за выполненную работу или предоставленные услуги гарантированно причитается вознаграждение со стороны публичной организации или со стороны непосредственных пользователей. Поэтому данный вид партнерства кроме всего регулируется директивами Евросоюза о проведении публичных тендеров;
• партнерство институционального характера, в пределах которого возможно формирование нового юридического лица, соучредителями которого выступают две стороны — публичный и частный партнер. Также предусматривается изменение статуса существовавшего ранее юридического лица, основанного публичной организацией, с учетом в новом статусе факта соучредительства частной организа-цией2.
В 2004 г. европейским законодательством о публичных тендерах введена новая процедура соревновательного диалога (Competitive Dialogu)3. Она стала
1 Официальный портал Европейской комиссии: [Электронный ресурс]. URL: http:// ec.europa.eu/ — с титула экрана.
2 Там же.
3 Официальный сайт Европейского союза: [Электронный ресурс]. URL: http://europa.eu/ index_bg.htm — с титула экрана.
основой изменений нормативной базы с целью дальнейшего использования концепции ПЧП в масштабных и сложных проектах, для выполнения которых на орган власти государством возложен поиск исполнителя. Он должен предложить оптимальное решение проекта не только с точки зрения экономической оценки, но и с точек зрения технической и социальной результативности. В рамках такой тендерной процедуры с целью поиска решений, которые отвечают потребностям публичного сектора, органам власти предоставляется право осуществить обсуждение представленных проектов с компаниями-соискателями.
Кроме прочего, механизм ПЧП может реализоваться в рамках европейского законодательства о концессиях. Согласно нормативно-правовой базе Евросоюза, любой заключенный в письменной форме контракт между государственным органом власти и исполнителем, целью которого является реализация определенных работ или оказание определенных услуг, считается «контрактом на проведение публичных работ или предоставление публичных услуг». Концессии же, по своей сути, отличаются от публичных контрактов, подписанных в результате тендерной процедуры, тем, что предусматривают полную или частичную компенсацию уровня прибыльности исполнителя проекта. Такая компенсация осуществляется за счет платного управления инфраструктурным объектом либо же за счет предоставления на базе объекта платных услуг. Из этого следует, что на территории Евросоюза концессии (в случае частично или полностью концессионного проведения работ или оказания услуг) не подпадают под действие законодательства о публичных тендерах.
Именно из-за такой схемы регулирования процедур тендеров и концессий в различных отраслях европейского права возникла важная, одновременно и управленческая, и юридическая, проблема. Она обусловлена отсутствием правовой ясности норм Европейского союза касательно единого подхода к механизмам
ПЧП. Соответственно, целью упомянутой выше Зеленой книги было профессиональное обсуждение заинтересованными сторонами такого спектра вопросов: определение юридической процедуры отбора органом власти частного партнера; определение процедур инициирования ПЧП со стороны субъекта частной формы собственности; обоснование характера контрактов о публично-частном партнерстве, а также определение процедур внесения изменений в них; возможность наличия и регулирование субконтрактных отношений; обеспечение состязательности между заинтересованными субъектами частной формы собственности в процессе институциализации ПЧП.
Специалисты Европейского союза считают, что в случае инициирования проекта ПЧП органы власти должны быть готовы к решению основной проблемы управления, т. е. к созданию соответствующих стимулов для частной компании с целью выработки желаемого для органа власти продукта, работы или услуги надлежащего качества в требуемые сроки. Эта точка зрения признает тот факт, что заключение партнерского договора между публичной и частной организациями есть результат компромисса между целесообразностью прибыли (наличие которой является основой принятия решений в бизнесе) и социальными приоритетами (основными для органов власти).
В таком важном политическом документе, как «Положение по стратегическому развитию Сообщества» (Community Strategic Guidelines for Cohesion, 20072013), одобренном 6 октября 2006 г., именно механизм публично-частного партнерства рассматривается как весомый фактор реализации политики сплочения территорий Европейского союза1. На основе этого документа следует определить основные преимущества использования механизмов ПЧП:
• высокое качество управления проектами и деятельностью в их рамках;
1 Официальный сайт Европейского союза: [Электронный ресурс]. URL: http://europa.eu/ index_bg.htm — с титула экрана.
• доступ публичных организаций к управленческим и технологическим навыкам частного сектора, по мнению европейцев, это безоговорочно способствует повышению эффективности услуг, предоставляемых населению;
• частные партнеры разделяют часть рисков, связанных с выполнением проекта. Следует добавить, что в случае проведения традиционной процедуры тендера эти риски возлагались только в сфере ответственности органов власти;
• поскольку лишь частный партнер несет «пакетную» ответственность за проектирование, строительство (модернизацию или реконструкцию), управление и финансирование объекта инфраструктуры (DBFO-схема), то тут можно говорить о значительной вероятности повышения общего качества и эффективности услуг.
Особенно важно то, что положения упомянутого выше документа прямо и косвенно содержат предпосылки создания эффективных механизмов партнерства, как-то:
• необходимость создания надлежащего правового поля для управления партнерскими проектами. Причем создание такого поля предусматривается еще до момента заключения контрактов между органами власти и частной компанией;
• обязательность существования реальной политической воли национальных правительств по привлечению в реализацию публичных проектов ресурса частного сектора;
• выработка четких и специфических рамок реализации ПЧП в различных сферах. Прежде всего, должен учитываться фактор срока, необходимого для возмещения затрат проекта через аккумуляцию потребительских оплат;
• приоритет учета социальных задач проекта.
Учитывая проведенное в 2004-2007 гг. расширение ЕС, его руководящими институтами были одобрены рекомендации по значительной финансовой поддержке проектов ПЧП, которые отвечают опре-
деленным критериям, через посредничество Структурных фондов и Фонда сплочения, а также через вовлечение ресурсов Европейского инвестиционного банка и Европейского инвестиционного фонда. При этом сегодня эксперты Евросоюза рекомендуют публичным органам власти применять некий алгоритм выбора между традиционной процедурой тендера и формированием механизмов публично-частного партнерства1.
По их мнению, построение механизма ПЧП является обоснованным, если: орган власти способен четко определить уровень и критерии качества, которых частный партнер должен придерживаться при реализации контракта; орган власти имеет возможность осуществить как предварительную, так и нормативную (еxante и expost) оценки проекта, реализуемого частным партнером, и сравнить их итоги с предварительно определенными индикаторами. Из этого следует, что обе стороны должны работать в среде системы сбалансированных показателей, что для государственного сектора выражается в применении технологий программно-целевого управления, подразумевающего использование массива индикативных показателей выполнения бюджетных программ.
Именно поэтому механизм ПЧП в Европе не принято применять в отраслях, для которых присущи быстрые или/и резкие изменения индикативной среды (например в секторе информатизации и программирования). Вместе с тем, этот механизм наилучшим образом показал себя в области строительства, реконструкции, модернизации стационарных материальных объектов, где технологические характеристики однозначны, а следовательно, уровень выполнения плановых показателей проекта частным партнером можно оценить с помощью предварительно определенных индикаторов.
Еще одним важным шагом на пути внедрения механизмов ПЧП в Европе стало
1 Официальный сайт Европейского союза: [Электронный ресурс]. URL: http://europa.eu/ index_bg.htm — с титула экрана.
обобщение в 2003 г. Европейской комиссией их возможных типов (или моделей)2. Следует сказать, что данное изложение было довольно пространным, размытым и неоднозначным. В рамках статьи хотелось бы подытожить и конкретизировать содержание этой позиции:
Модель 1. Контракты на предоставление услуг. Частный партнер организует субподрядные тендеры, предоставляет услуги и содержит объект в течение довольно короткого периода времени. В этот период орган власти несет финансовую, управленческую ответственность и риски. Бесспорно, такая модель подразумевает значительное количество мер контроля со стороны публичного партнера.
Модель 2. Контракт на предоставление услуг и содержание объекта. Частный партнер предоставляет услуги и содержит объект, который находится в государственной (в условиях Украины — в коммунальной) собственности. Он сам формирует свою доходность. При этом орган власти, как и в предыдущей модели, несет финансово-инвестиционные обязательства и риски. Но, по сравнению с предыдущей моделью, здесь компонент контроля усиливается.
Модель 3. Лизинг. Довольно стандартная для Украины модель: частный партнер берет в лизинг объект от органа власти, осуществляет его реконструкцию, модернизацию и/или расширяет сферу его функционирования. Взаимоотношения партнеров — обычные для такого рода правоотношений.
Модель 4. Строительство—эксплуатация—передача. Частный партнер проектирует, строит объект, предоставляет услуги и передает его органу власти после окончания срока действия контракта или в другое, определенное в договорном порядке, время. После такого «трансферта» частный партнер может получить право на дальнейший лизинг объекта. Замечу, что во всех приведенных моделях право собственности объекта не
2 Официальный портал Европейской комиссии: [Электронный ресурс]. URL: http:// ec.europa.eu/ — с титула экрана.
переходит к частному партнеру ни при каких условиях.
Модель 5. Проектирование — строительство — финансирование — эксплуатация. Частный партнер проектирует, строит объект. Характерной особенностью этой модели есть то, что иногда он же является владельцем объекта, предоставляет услуги и управляет им, и он не обязан передавать его в собственность органа власти. Роль публичного партнера состоит в выполнении разрешительных процедур и в беспрепятственном выделении участков под строительство. Как правило, эта модель применяется относительно социально значимых, необходимых для экономического развития объектов. Орган власти и население в этом случае должны быть заинтересованы в функционировании этого объекта на их территории.
Модель 6. Концессия. Наиболее распространенной формой реализации ПЧП в Европе остается модель концессии, при которой частный инвестор проектирует, финансирует, осуществляет строительство объекта, предоставляет услуги. В обмен он приобретает право единолично получать доход от объекта в течение четко определенного периода времени. Как правило, в европейских проектах он составляет 25-30 лет. В то же время объект остается в собственности публичного партнера. Концессии являются наиболее подходящими для строительства дорог, водопроводов, предприятий по сбору и переработке отходов и т. д. Ведь в качестве дохода здесь можно использовать механизм сбора платы с пользователей соответствующими услугами — при этом уровень доходности фактически регулируется самим частным партнером.
Модель 7. При выборе такой формы партнерства, как Privat Edivestiture («лишение прав»), объект частично или полностью продается частному партнеру, а орган власти оставляет за собой лишь регуляторную роль (или долю в собственности). Также путем всевозможных ограничений он защищает потребителей услуг от возможной монополизации
цен. В этой модели публичный партнер также может участвовать в формировании уставного капитала, приобретая тем самым права на часть прибыли от реализации этих услуг.
Таким образом, гибкость европейского законодательства по механизмам ПЧП позволяет странам — членам Евросоюза достаточно свободно выбирать наиболее целесообразные, относительно специфики потребностей, модели. Но при этом, как отмечает Европейская комиссия, с целью внедрения механизма ПЧП в различных сферах социально-экономической жизни все страны Сообщества обязаны внести соответствующие изменения на уровне их национального законодательства1. Изученный материал по этому вопросу позволяет утверждать, что обычно при подписании странами договоров об ассоциации с Евросоюзом правовые нормы требуют пересмотра, если:
• общее законодательство запрещает привлечение к публичным работам или предоставление публичных услуг частным сектором, в частности иностранными компаниями;
• законодательная база не предусматривает механизма возмещения расходов частных компаний или частных предпринимателей;
• национальная экономика обладает низкой способностью предоставления гарантий;
• не урегулированы вопросы собственности на землю и объекты инфраструктуры;
• не урегулирован вопрос денационализации (национализации) земли;
• несовершенна разрешительная система, а также методики планирования и развития территорий;
• лицензионная деятельность не носит цивилизованного характера.
В части координации систем управления ПЧП особенно существенными препятствиями могут стать: возможные внутринациональные правовые коллизии с
1 Официальный портал Европейской комиссии: [Электронный ресурс]. URL: http:// ec.europa.eu/ — с титула экрана.
директивами Евросоюза; неприемлемые для частного бизнеса формы государственной финансовой поддержки; неоправданно жесткое конкурентно-антимонопольное законодательство; низкий уровень занятости и социального обеспечения наемных работников; ограничения на заимствования публичным сектором. Нельзя не упомянуть и о возможных препятствиях в части адекватности процедур тендера и конкурсного отбора партнеров. К ним отнесены несовершенства таких норм, как: законодательство о собственности; об интеллектуальной собственности; о передаче ноу-хау и технологий; регулирование сделок по реализации проектов.
Могу заметить, что в сегодняшней Украине ряд вышеприведенных позиций решен с оптимальной степенью полноты. Это и возможность предоставления публичных услуг частным сектором, и лицензирование, и возмещение расходов частному сектору; в финальной степени решения находятся проблемы упрощения разрешительных процедур и др. Вместе с тем существует ряд традиционно болезненных вопросов: низкая занятость, мораторий на продажу земли, прогнозная ограниченность в экономике и, как следствие, отсутствие действенных методик планирования развития территорий и т. д.
Таким образом, опыт создания и функционирования механизмов ПЧП в национальных европейских экономиках, уровень их распространения и институ-циализации в странах Европейского союза — различны. В условиях отсутствия систематизированной правовой базы для регулирования ПЧП общеевропейским законодательством Украине необходимо опираться на лучшие практики, апробированные в отдельных государствах, и таким образом стремиться создавать свою собственную, приемлемую для национальной экономики, модель. Нужно также учесть то, что для распространения лучшего опыта Европейская комиссия предоставляет множество грантов, и их широкое использование позволит Украине существенно уменьшить расходы на формирование право-
вого и институционального механизма такого партнерства.
Итак, обобщение результатов исследования европейской практики внедрения механизмов публично-частного партнерства позволяет предложить следующие рекомендации:
1. При отсутствии длительной и успешной отечественной практики реализации механизмов ПЧП есть смысл опираться на удачные практики, апробированные в наиболее успешных странах Европы.
2. В соответствии с действующим законодательством Украины, соглашение о создании ПЧП должно базироваться исключительно на контрактной базе, согласно которой частному партнеру гарантируется вознаграждение со стороны публичной стороны либо же достаточный уровень доходности в качестве платы пользователей за предоставляемые услуги.
3. Наиболее перспективной для сферы коммунальной инфраструктуры Украины базовой моделью являются контракты на предоставление услуг и содержание объекта: частный партнер предоставляет услуги и содержит объект, который при этом остается в коммунальной собственности; доходы частного партнера зависят исключительно от результативности его предпринимательской деятельности. Местный орган власти несет ответственность за выполнение обязательств, распределенные риски и качество публичных услуг.
4. В обоснование соглашений о создании проекта ПЧП обязательно должны входить предварительно определенные индикаторы, определяющие уровень качества услуг и/или тарифы. Частный партнер должен их неукоснительно придерживаться.
В целом, использование европейского опыта эффективного публично-частного экономического взаимодействия может способствовать удачному применению механизмов, идеологии и принципов ПЧП в Украине — как на общегосударственном, так и на местном уровнях.
