CC BY
55
О сроках и некоторых существенных условиях договора аренды земельного участка, предоставляемого на аукционе в целях индивидуального жилищного строительства
Д.В. Шинкевич
заместитель директора по правовым вопросам общества с ограниченной ответственностью «Институт территориального планирования «Град», город Омск
С вступлением в действие с 1 октября 2005 года изменений в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ), касающихся предоставления земельных участков для жилищного строительства на аукционах без предварительного согласования мест размещения объектов, у органов местного самоуправления возникают вопросы, связанные с определением условий договоров аренды земельных участков, предоставляемых на торгах.
Поскольку изменения в ЗК РФ были внесены Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 № 191-ФЗ и продиктованы общей с Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрадК РФ) целью создания условий для формирования рынка доступного жилья, то «на местах» нововведения в процедурах предоставления земельных участков на аукционах вполне объяснимым образом пытаются увязать с нормами ГрадК РФ.
В статье предпринята попытка на основе анализа градостроительного, земельного и гражданского законодательства Российской Федерации дать ответ на вопрос о сроках договора аренды земельного участка, предоставляемого на аукционе для индивидуального жилищного строительства (далее - ИЖС).
В соответствии со статьей 30.1 ЗК РФ земельные участки для жилищного строи-
тельства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или аренду без предварительного согласования места размещения объекта.
Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случая, установленного пунктом 27 статьи 38.1 ЗК РФ.
Продавец земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка определяет начальную цену предмета аукциона, сумму задатка и существенные условия договора, в том числе срок аренды1 (ч. 7 ст. 38.1. ЗК РФ).
Извещение или сообщение о проведении аукциона в числе прочих данных должно содержать сведения о существенных условиях договора, в том числе о сроке аренды (п. 9 ч. 10 ст. 38.1 ЗК РФ).
В соответствии с частью 19 статьи 51 ГрадК РФ разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет.
С учетом приведенных норм ЗК РФ и ГрадК РФ возникает вопрос о возможном сроке аренды: должен ли он составлять 10 лет либо может быть менее этого срока? С ответом на этот вопрос, как представляется, должны быть связаны и другие, имею-
1 Здесь и далее по тексту выделено курсивным шрифтом мной - Ш.Д.
щие важное значение существенные условия договора аренды земельного участка.
Отношения по предоставлению земельных участков являются земельно-правовыми отношениями и регулируются нормами земельного законодательства. Отношения по предоставлению земельных участков в аренду регулируются также и нормами гражданского законодательства в части правового регулирования порядка заключения, расторжения и условий договора аренды. В соответствии с частью 3 статьи 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
В свою очередь, согласно части 1 статьи 4 ГрадК РФ законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по архитектурно-строительному проектированию, строительству объектов капитального строительства, их реконструкции.
Как в ЗК РФ (ч. 2 ст. 3), так и в ГрадК РФ (ч. 3 ст. 4) содержатся положения о приоритете в правовом регулировании соответственно земельных или градостроительных отношений норм этих отраслей законодательства по отношению к нормам иных отраслей законодательства(лесного, водного и других отраслей), регулирующих земельные или градостроительные отношения.
Между тем из анализа статей рассматриваемых кодексов усматривается «непересекаемость» регулируемых ими отношений: земельное законодательство не регулирует отношения по выдаче разрешения на строительство, а градостроительное - по предоставлению земельных участков, в том числе в аренду для целей ИЖС, на аукционе. Какие-либо нормы об обязательном учете при определении срока договора аренды земельного участка для ИЖС положения статьи 51 ГрадК РФ о выдаче разрешения на строительство сроком на 10 лет в земельном и гражданском законодательствах отсутствуют.
Следовательно, при предоставлении земельного участка в аренду для ИЖС срок аренды определяется исходя из положений земельного и гражданского законодательства.
Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (далее - ГК РФ) договор аренды земельного участка является разновидностью гражданско-правового договора аренды. Общие положения о договоре аренды (гл. 34 ГК РФ) распространяются и на договор аренды земельного участка.
В соответствии со статьей 610 ГК РФ договор аренды заключается на срок, определенный договором. Законом могут устанавливаться максимальные (предельные) сроки договора для отдельных видов аренды, а также для аренды отдельных видов имущества. В этих случаях, если срок аренды в договоре не определен и ни одна из сторон не отказалась от договора до истечения предельного срока, установленного законом, договор по истечении предельного срока прекращается.
Договор аренды, заключенный на срок, превышающий установленный законом предельный срок, считается заключенным на срок, равный предельному.
ГК РФ, ЗК РФ и иные федеральные законы не устанавливают предельные сроки аренды земельных участков, предоставляемых на торгах в целях осуществления жилищного строительства, в том числе индивидуального. Согласно же процитированной нами статье 38.1. ЗК РФ продавец земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка определяет начальную цену предмета аукциона, сумму задатка и существенные условия договора, в том числе срок аренды.
Таким образом, органы местного самоуправления, осуществляя возложенные на них законом полномочия по распоряжению государственными (до разграничения государственной собственности на землю) и муниципальными землями, выступая арендодателями при заключении договоров аренды земельных участков для жилищного строительства, самостоятельны в определении сроков аренды.
Формально-юридический анализ частей
1, 9-11, 13, 19, 20 статьи 51 ГрадК РФ позволяет сделать вывод об отсутствии юридически значимой связи при выдаче разрешения на ИЖС между сроком действия права аренды земельного участка и сроком действия разрешения на строительство, причем не только в отношении объектов ИЖС.
В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрадК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных ГрадК РФ.
Под застройщиком в статье 1 ГрадК РФ понимается физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта.
В целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта индивидуального жилищного строительства в соответствии с частями 4-6 статьи 51 ГрадК РФ застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются следующие документы:
1) правоустанавливающие документы на земельный участок;
2) градостроительный план земельного участка;
3) схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта ИЖС (ч. 9 ст. 51 ГрадК РФ).
Далее уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство осуществляют следующие действия:
1) проводят проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению (их фактическое наличие);
2) проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта ИЖС требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;
3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
Из изложенного следует, что при рассмотрении заявления индивидуального застройщика орган местного самоуправления не осуществляет проверку содержания правоустанавливающих документов на земельный участок, не соотносит срок правоустанавливающего документа со сроком разрешения на строительство.
В части 13 статьи 51 ГрадК РФ закрепляется исчерпывающий перечень случаев, по которым уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы отказывают в выдаче разрешения. К их числу отнесены: 1) отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 данной статьи, или 2) несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.
В этой норме ГрадК РФ не содержится основание для отказа в выдаче разрешения на строительство по причине несоответ-
ствия срока правоустанавливающего документа на земельный участок предполагаемому (запрашиваемому) сроку разрешения на строительство. Следовательно, отказ в выдаче разрешения на строительство по этой причине не может расцениваться как правомерный и может быть обжалован застройщиком в судебном порядке согласно части 14 статьи 51 ГрадК РФ.
Обратившись к части 19 статьи 51 ГрадК РФ, можно найти подтверждение сделанным нами выводам:
«Разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства (хочется обратить внимание, что не на срок, указанный в правоустанавливающем документе на земельный участок). Разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет».
Итак, главным моментом при определении срока действия разрешения на строительство по объектам капитального строительства, не являющимся объектами индивидуального жилищного строительства, и для которых обязательна подготовка проектной документации, является срок, предусмотренный проектом организации строительства, а не срок действия права на использование земельного участка. Не вдаваясь в исследование вопроса о соотношении срока действия права на использование земельного участка и расчетного срока строительства объекта, предусмотренного проектом организации строительства2, возможно предположить, что законодатель подразумевал действие разрешения на строительство до тех пор, пока застройщик обладает правами на земельный участок. Иными словами, если срок действия права
использования земельного участка истек, разрешение на строительство автоматически теряет силу, поскольку таким образом исчезает застройщик как субъект градостроительных отношений по строительству объекта, несмотря на то, что номинально срок действия разрешения на строительство как такового мог бы продолжаться. Сказанное может быть отнесено к случаям индивидуального жилищного строительства. Норма ГрадК РФ о выдаче разрешения на ИЖС сроком на 10 лет является императивной для органа, выдающего разрешение. Уполномоченный на это орган не вправе изменить срок по собственной инициативе либо по инициативе застройщика, поскольку в градостроительном законодательстве, являющемся подотраслью административного законодательства, регулирующего публичные отношения, основанные на властном подчинении одного субъекта права другому, действует принцип «разрешено только то, что прямо разрешено». Это означает, что в случае приобретения застройщиком права аренды земельного участка на аукционе для ИЖС сроком на три года, разрешение на строительство будет выдано сроком на 10 лет. При продлении договора аренды земельного участка действие разрешения на строительство будет сохраняться до тех пор, пока не истечет его срок либо не будет утрачено право пользования земельным участком.
Если права на земельный участок были прекращены, а срок действия разрешения на строительство не истек и застройщик продолжает начатое строительство, то согласно статье 222 ГК РФ такое строительство должно квалифицироваться как самовольное, то есть осуществляемое лицом на непредоставленном ему земельном участ-
2 В соответствии с частью 6 статьи 48 ГрадК РФ в случае, если подготовка проектной документации осуществляется физическим или юридическим лицом на основании договора с застройщиком или заказчиком, застройщик или заказчик обязан предоставить такому лицу:
1) градостроительный план земельного участка;
2) результаты инженерных изысканий (в случае если они отсутствуют, договором должно быть предусмотрено задание на выполнение инженерных изысканий);
3) технические условия (в случае если функционирование проектируемого объекта капитального строительства невозможно обеспечить без подключения такого объекта к сетям инженерно-технического обеспечения).
ке. Такие случаи должны отслеживать органы муниципального земельного контроля и принимать предусмотренные законом меры.
Очевидно, что вопрос о праве органов местного самоуправления определять срок договора аренды земельного участка, предоставляемого на аукционе для целей ИЖС, имеет значение не с формальной точки зрения как таковой, а с позиций возможного применения предусмотренных земельным и гражданским законодательством санкций за неисполнение условий договора. Если в договоре аренды предусмотреть срок в три года и не закрепить обязанность арендатора построить дом в течение этого срока, то, своевременно оплачивая арендные платежи, арендатор (застройщик), получив разрешение на строительство сроком на 10 лет, сможет, не осуществляя строительства, продлевать срок действия договора аренды на новый срок либо неопределенный срок до момента, пока ему не будет отказано в продлении разрешения на строительство на основании части 20 статьи 51 ГрадК РФ3. Допуская такое положение вещей, застройка земельных участков может затягиваться «нерадивыми» застройщиками, а органы местного самоуправления будут не в состоянии предпринять в отношении них какие-либо меры. Аналогичная ситуация будет иметь место в случае отсутствия в договоре аренды земельного участка обязанности застройщика осуществить строительство индивидуального жилого дома в течение срока действия договора аренды.
Для предотвращения подобных случаев, а также с целью стимулирования застройщиков к освоению земельных участков в соответствии с предусмотренными в договорах аренды сроками, основываясь на положении пункта 9 части 10 статьи 38.1 ЗК РФ об определении организатором аукциона и
указании в извещении о его проведении существенных условий договора, в том числе о сроках аренды, и сделанных нами выводах, представляется, что при проведении аукционов по предоставлению в аренду земельных участков для ИЖС органы местного самоуправления вправе:
1) установить срок аренды земельного участка менее 10 лет, исходя из условий освоения, складывающейся градостроительной ситуации, иных фактических обстоятельств;
2) установить обязанность арендатора осуществить строительство жилого дома в пределах срока действия договора;
3) установить ответственность арендатора за неисполнение обязанности по освоению земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием в виде права арендодателя расторгнуть договор в одностороннем порядке (на основании статьи 46 ЗК РФ) либо установить повышенные ставки арендной платы за неосвоение участка в течение отведенного договором срока.
Согласно частям 1 и 2 статьи 46 ЗК РФ аренда земельного участка прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством.
Кроме указанных в части 1 статьи 46 ЗК РФ случаев, аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случае неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом или договором аренды земельного участка, за исключением времени, необходимого для освоения земельного участка, а также времени, в течение
3 Часть 20 статьи 51 ГрадК РФ: «Срок действия разрешения на строительство может быть продлен федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, выдавшими разрешение на строительство, по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления».
которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование (п. 4 ч. 2 ст. 46 ЗК РФ).
В русле сделанных выводов о возможности установления сроков аренды земельных участков, предоставляемых для ИЖС, менее срока выдачи разрешения на строительство развивается и местное нормотворчество в сфере землепользования и застройки. Так, в соответствии с пунктом 5.15 Положения о застройке города Новосибирска, утвержденного Решением городского Совета Новосибирска от 09.04.2003 № 241 (в редакции от 01.02.2006 № 183)4:
«5.15. Земельные участки для капитального строительства в случае предоставления на правах аренды предоставляются на срок, предусмотренный проектом организации строительства.
4 Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
Земельные участки для индивидуального жилищного, дачного строительства в случае их предоставления на правах аренды предоставляются на срок до 3 лет (подп. 4 п. 2 ст. 46 ЗК РФ)».
Нормативные акты
1. Гражданский кодекс Российской Федерации.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 2004 года.
3. Земельный кодекс Российской Федерации.
4. Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».
5. Положение о застройке города Новосибирска, утвержденное Решением городского Совета Новосибирска от 09.04.2003 № 241 (в редакции от 01.02.2006 № 183).
Некоммерческое партнерство
«МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЦЕНТР ОБРАЗОВАНИЯ И ТУРИЗМА»
Приглашает принять участие в семинаре Новое в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах. Актуальные вопросы налогообложения крупнейших налогоплательщиков. Судебная практика
11-14 сентября 2006 года, Москва
• практические рекомендации по исчислению и уплате НДС с учетом изменений главы 21 НК РФ;
• актуальные проблемы налогообложения;
• правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в сфере налогообложения;
• налоговая политика, основы налоговых правоотношений, налоговый контроль;
• виды налоговых правонарушений, процедура привлечения к налоговой ответственности;
• исчисление и уплата НДФЛ и ЕСН;
• судебная практика по вопросам исчисления и уплаты налогов.
Заявки направлять по адресу: 103767, Россия, г. Москва, ул. Петровка, д. 30/7 тел.: (495) 410-4055, 136-6455, 8-903-784-37-86 телефакс: (495)203-6141, 181-4297, 187-0702 (для Смирновой) e-mail: puhastik69 @mail.ru. aanazaroval @vandex.ru. ivvolkov65 @mail.ru
