CC BY
84
S н и о X
л
<
и н к
:'5
0 X
Л
<
и н S
1
<
а
X О О
м
<
а
С
<
а s н
bS
<
а С
к S а
О и н
50
М.Р. МЕЛЬНИК,
начальник Организационно-аналитического отдела, кандидат исторических наук
А.В. ШЕВЦОВ,
старший преподаватель кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка,
кандидат юридических наук (Академия управления МВД России)
О совершенствовании правовых основ исполнения органами внутренних дел административного наказания в виде содержания нарушителя в условиях изоляции от общества
В статье изложены приоритетные направления совершенствования правовых основ исполнения органами внутренних дел административного наказания в виде содержания нарушителя в условиях изоляции от общества (административного ареста).
Административное наказание; специальные приемники для содержания лиц, задержанных в административном порядке; производство по делам об административных правонарушениях.
Существенное значение в российской системе административных наказаний имеет административный арест, который заключается в содержании нарушителей в условиях изоляции от общества и назначается судом по общему правилу на срок до 15-ти суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции — до 30-ти суток.
Административный арест представляет собой исключительную меру административного наказания, применяемую только в отношении лиц, совершивших наиболее тяжкие противоправные проступки, квалифицируемые по 27-ми юридическим составам, содержащимся в особенной части Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) [2].
В соответствии с положениями ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после его вынесения. В ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ содержится исчерпывающий перечень субъектов административно-правовых отношений, к которым запрещено применять данный вид административного наказания, а именно: к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей до 14-ти лет, несовершеннолетним, инвалидам I и II групп, военнослужащим и призванным на военные сборы, а также
имеющим специальные звания сотрудникам правоохранительных органов.
Административный арест реализуется посредством применения к правонарушителю меры административного наказания в виде лишения свободы, и тем самым достигается временная изоляция его от общества на срок, устанавливаемый судьей [12, с. 107].
Анализ рассматриваемых административно-правовых норм свидетельствует о том, что у правоприменителя имеется возможность субъективного выбора содержащихся в них санкций — административный штраф либо административный арест (исключение составляет лишь ч. 2 ст. 12.26 КоАП РФ).
Безальтернативное применение административного принуждения в виде наиболее суровой меры административного наказания не раз подвергалось справедливой научной критике. Наряду с этим выражалось предположение о том, что интересы привлекаемых к ответственности лиц должны быть учтены при уточнении круга субъектов рассматриваемых административно-деликтных отношений [18, с. 159—160].
Меры административного принуждения принято классифицировать по их целевому назначению: на административно-предупредительные, административно-пресекательные, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административной ответственности [10, с. 229]. Важно заметить, что все они регулируются нормами административного законодательства, призванного обеспечить надлежащую охрану правопорядка и общественной безопасности. Имея общий объективный признак, они предполагают физическое принуждение, связанное с различным по времени (кратковременным или более длительным) лишением правонарушителя свободы передвижения. При этом применение такой меры административной ответственности, как административный арест, предполагает судеб-
ное решение в отношении лица, совершившего противоправное деяние, о лишении свободы перемещения последнего на срок до 15-ти суток.
Понятийные характеристики и особенности реализации мер государственного принуждения сформировались во второй половине XIX в. Толковавшие ключевые правовые понятия ученые-юристы того времени классифицировали различные виды ареста. Так, М. Зейдель полагал, что полицейский арест предполагает в любом случае применение такого принуждения как: «1) прямое принуждение неповинующегося к исполнению предписанного, например, отвод его за карантинную черту; 2) совершение полицейским чиновником действия, предписанного законом, но не исполняемого гражданином, например, умерщвление заболевшего чумой скота; 3) наложение наказания отчасти за совершенное уже незаконное действие, отчасти с целью устрашения на будущее время» [13, с. 47]. Профессор А. Трифонов поделил административно-полицейские принудительные меры на две категории: «...пропульсивное принуждение, или пресечение действия, и принуждение компульсивное, или понуждение к действию» [19, с. 84]. Профессор А. Кистяковский критически оценивал право полиции на арест в связи с «возможностью» либо «опасностью» совершения противоправного деяния, субъективно понимаемыми полицией, «... ибо такой порядок был бы возвращением к принципам XVIII столетия, и в этой связи допустим только полицейский привод» [14, с. 22].
Подобные научные точки зрения о сущности полицейского ареста в отечественной юридической литературе оставались до начала XX в. Однако как ранее, так и сейчас административный арест как мера государственного принуждения реализуется прежде всего органами внутренних дел (полицией) и представляет собой принудительную форму личного задержания, применяемую уполномоченными органами государства.
Среди ученых-административистов существуют различные мнения о целесообразности сохранения административного ареста в современной системе административных наказаний. Вместе с тем наибольшего внимания заслуживает современная позиция о невозможности изъятия из правового оборота административного ареста как меры государственного принуждения, применяемой к наиболее злостным правонарушителям, и эффективного средства влияния на оперативную обстановку [17, с. 14]. По мнению И.В. Максимова, превентивное значение правовых последствий административного ареста заключается в том, что они призваны воздерживать самого правонарушителя (частная превенция) и иных лиц (общая пре-
венция) от совершения новых административных правонарушений [16, с. 168—169].
Вместе с тем, согласно нормам действующего законодательства, постановление судьи об административном аресте исполняется полицией немедленно после его вынесения. Граждане, подвергнутые административному аресту, доставляются из зала суда в специальные приемники органов внутренних дел для лиц, задержанных в административном порядке (далее — спецприемники). При отсутствии данных специальных учреждений административно арестованные могут временно содержаться в помещениях для задержанных при дежурных частях территориальных органов внутренних дел [6] либо водворяться в отдельно выделяемые камеры изоляторов временного содержания органов внутренних дел, предназначенные для обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений (далее — ИВС).
Отбывание административного ареста осуществляется в порядке, определенном постановлением Правительства РФ, утвердившем Положение о порядке отбывания административного ареста [5]. Арестованные пользуются правами и свободами, установленными для граждан Российской Федерации. В то же время к ним могут быть применены предусмотренные законодательством ограничения.
Проведенный ГУОООП МВД России анализ эффективности работы органов внутренних дел по исполнению административного наказания в виде административного ареста выявил ряд проблем [9, п. 32.4], например, отсутствие спецприемников в ряде регионов, а также нарушение в процедуре лицензирования оказываемых спецприемниками медицинских услуг.
Необходимо совершенствовать правовые основы исполнения полицией административного наказания в виде административного ареста одновременно с активно развивающимися отечественными институтами гражданского общества. Это требует повышенного внимания к обеспечению прав человека, и в первую очередь лиц, чьи права временно ограничены в связи с задержанием и заключением под стражу по подозрению в совершении преступлений.
Деятельность органов внутренних дел направлена на обеспечение открытости взаимодействия с обществом, усиление роли правозащитных и других общественных организаций в формировании объективной общественной оценки деятельности полиции. В рамках реализации требований Федерального закона РФ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [3] в 2012 г. представители правозащитных организаций 1677 раз
S н и о X
л
<
и н к
:|5
о X
л
<
и н S
X
<
а
X О О
са <
а
С
<
а s н
bS
<
а С
к S а
О и н
51
S н и о X
л
<
и н к
:'5
0 X
Л
<
и н S
1
<
а
X О О
м
<
а
С
<
а s н
bS
<
а С
к S а
О и н
52
посещали специальные учреждения, в которых содержатся административно арестованные лица. Также проводятся совещания, рабочие встречи с приглашением членов региональных общественных наблюдательных комиссий для выработки мер, направленных на усиление контроля за соблюдением прав граждан, находящихся в местах принудительного содержания. Наработанная позитивная практика взаимодействия позволяет объективно оценить ситуацию с соблюдением прав человека, а принятие общих усилий способствует решению имеющихся в этой части проблем как в деятельности сотрудников полиции спецучреждений, так и в вопросах соблюдения законности.
Подобные социальные процессы являются свидетельством имплементации в правовую систему Российской Федерации конвенционных принципов и стандартов защиты прав и свобод, выработанных практикой Европейского Суда по правам человека и Комитета Министров Совета Европы. К ним, прежде всего, следует относить: а) обеспечение более взвешенного подхода к избранию и продлению меры пресечения в виде заключения под стражу и более широкое применение альтернативных мер пресечения;
б) создание новых и совершенствование существующих национальных средств правовой защиты в рассматриваемой области отношений;
в) создание надлежащих, отвечающих международным стандартам, условий содержания под стражей.
В юридической литературе высказывается множество предложений, направленных на дальнейшую демократизацию института административных наказаний. Например, В.Н. Васильев в своем диссертационном исследовании [11, с. 5] обосновывает необходимость введения правовой нормы, предусматривающей механизм сокращения срока отбывания административного ареста в случае надлежащего поведения правонарушителя в условиях изоляции от общества, болезни близких родственников, ухудшения здоровья правонарушителя и т. д. Следует отметить, что возможность реализации такого правоустановления дает почву для его различных правовых оценок.
С одной стороны, административный арест назначается судом в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений, если исходя из обстоятельств дела, а также с учетом личности нарушителя, применение других наказаний будет недостаточным. В этом случае правонарушитель представляет для общества реальную опасность, а его изоляция от общества будет вполне обоснованной. Поэтому с точки зрения принципа неотвратимости наказания, сокращать срок административного ареста не всегда целесообразно.
С другой стороны, ежегодное содержание почти 434 тыс. нарушителей в условиях изоляции от общества порождает определенные проблемы материальной стороны правоприменения [9, п. 32.4]. Так, в соответствии с правилами внутреннего распорядка спецприемников (ИПС «КонсультантПлюс») арестованные в административном порядке лица могут быть использованы на физических работах. В таком случае с них берется письменное согласие быть трудоиспользованным на протяжении срока ареста. Однако такого рода трудоиспользование просто не может быть эффективным в силу отсутствия материально мотивирующего фактора, а также возможно соответствующего опыта (трудовой квалификации) для выполнения физической работы. Более того, в трудовом законодательстве нет правовых механизмов воздействия на административно арестованных, уклоняющихся либо нарушающих условия выполнения данной работы. В этой связи вполне справедливым является мнение А.П. Коренева о том, что «. расходы, связанные с содержанием лиц, отбывающих данное наказание, значительно превышают те суммы, которые получает государство от выполнения ими работ во время отбытия административного ареста» [15, с. 41]. Весомым доводом, критически характеризующим длительность пребывания административно арестованных лиц в условиях изоляции от общества, является вступление России в Совет Европы и ряд иных международных организаций, фактически осуждающих физическое использование административно арестованных и признающих это разновидностью наемного труда.
Для обеспечения законности при исполнении постановлений суда о назначении административного наказания в виде административного ареста необходимо продолжить работу по оптимизации организационно-штатного построения соответствующих специальных учреждений полиции. В соответствии с приказом МВД России, утверждающим структурное построение органов внутренних дел [7], спецприемники включены в штатную структуру подразделений по исполнению административного законодательства (далее — ИАЗ) территориальных органов МВД России на районном уровне.
Ранее спецприемники являлись самостоятельными учреждениями в составе горрайорга-нов, либо были подчинены МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ (до апреля 2001 г.). Руководство их деятельностью осуществлялось подразделениями по организации деятельности специальных учреждений милиции и конвоирования.
На сегодняшний день основной функцией спецприемников является содержание в условиях изоляции от общества лиц, подвергнутых
административному аресту. В рамках реализации этой функции деятельность данных учреждений заключается в охране содержащихся в них лиц, обеспечении установленных режимов их содержания, питания, бытового и медицинского обслуживания, а также предупреждения побегов и иных противоправных действий.
Таким образом, обеспечение деятельности спецприемников является непрофильной функцией для подразделений ИАЗ, и продолжение ее реализации ведет к затруднению выполнения функциональных обязанностей по совершенствованию административной практики полиции, определенных приказом МВД России от 29 декабря 2012 г. № 1156 [8]. В этой связи полагаем, что необходимо внести изменения в приказ, утверждающий организационно-штатную структуру органов внутренних дел [7], в части исключения спецприемников из состава подразделений ИАЗ в территориальных органах МВД России на районном уровне. Функции по контролю и организационно-методическому обеспечению их деятельности целесообразно закрепить за подразделениями по организации деятельности спецучреждений полиции и конвоирования территориальных органов Министерства на региональном уровне, выполняющими такие же задачи по отношению к другим специальным учреждениям полиции (ИВС и центрам временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей).
И наконец, основной мерой совершенствования правовых основ исполнения органами внутренних дел административного наказания в виде административного ареста является скорейшее законодательное урегулировании порядка отбывания административного ареста, который регламентируется подзаконным правительственным актом [5]. Такая законодательная инициатива обусловлена тем, что данный вид административного наказания связан с ограничением прав и свобод человека и гражданина. Поэтому в целях соблюдения положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ [1] возникает необходимость принятия соответствующего федерального закона.
Законопроект должен быть направлен на совершенствование порядка отбывания административного ареста и приведение его в соответствие с общепризнанными нормами международного права. Предметом правового регулирования являются общественные отношения, связанные с установлением порядка отбывания административного ареста лицами, подвергнутыми этому виду административного наказания. Поэтому в законе необходимо определить места отбывания административного ареста, правовой статус лиц, подвергнутых административному аресту, порядок их
материально-бытового и медико-санитарного обеспечения, условия отбывания административного ареста, основания прекращения и приостановления отбывания административного ареста, обязанности и права администраций мест отбывания административного ареста.
Законопроектом также необходимо предусмотреть наличие ведомственного, судебного и общественного контроля, а также прокурорского надзора за деятельностью администраций мест отбывания административного ареста. Возникает необходимость дополнительной разработки и принятия актов Министерства внутренних дел РФ и Министерства здравоохранения и социального развития РФ, определяющих и устанавливающих: а) правила внутреннего распорядка в местах административного ареста, а также порядок осуществления ведомственного контроля за деятельностью администраций мест отбывания административного ареста; б) порядок производства медицинского освидетельствования лиц, подвергнутых административному аресту.
Финансирование мест отбывания административного ареста должно быть определено с учетом положения ст. 54 Федерального закона РФ «О полиции» [4], согласно которому финансирование деятельности полиции осуществляется исключительно за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета. Реализация законопроекта не должна повлечь изменения объема полномочий и компетенций органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
С учетом изложенного, наиболее приоритетными направлениями дальнейшего совершенствования правовых основ исполнения органами внутренних дел административного наказания в виде содержания нарушителя в условиях изоляции от общества (административного ареста) будут являться следующие.
1. Дифференциация подхода к назначению административного наказания с учетом применения иных мер административно-правового принуждения, а также совершенствование существующих средств правовой защиты в рассматриваемой области отношений. Демократизация института административных наказаний путем введения правовой нормы, предусматривающей механизм сокращения срока отбывания административного ареста в случае надлежащего поведения правонарушителя в условиях изоляции от общества.
2. Оптимизация организационно-штатного построения соответствующих специальных учреждений полиции посредством исключения спецприемников из состава подразделений ИАЗ в территориальных органах МВД России на районном уровне. Закрепление функции по
S н и о X
л
<
и н к
:|5
о X
л
<
и н S
X
<
а
X О О
са <
а
С
<
а s н
bS
<
а С
к S а
О и н
53
S H
и о X
л
<
и н
BS
:|S
0 X
л
<
и н S
1
<
а
X о о
м
<
а
С
<
а s н
bS
<
а С
к S а
О и н
54
контролю и организационно-методическому обеспечению их деятельности за подразделениями по организации деятельности спецучреждений полиции и конвоирования территориальных органов Министерства на региональном уровне, выполняющими такие же задачи по отношению к другим специальным учреждениям полиции.
3. Разработка и принятие Федерального закона, устанавливающего порядок отбывания административного ареста, определяющего правовые принципы исполнения данного административного наказания, а также правовой статус лиц, подвергнутых административному аресту.
Актуальность подобного совершенствования правовых основ исполнения органами внутрен-
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации.
2. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации.
3. Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания: Федеральный закон РФ от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ (в ред. от 6 декабря
2011 г.) // СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2789.
4. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в ред. от 3 декабря
2012 г.) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
5. Об утверждении Положения о порядке отбывания административного ареста: постановление Правительства Российской Федерации от 2 октября 2002 г. № 726 // СЗ РФ. 2002. № 40. Ст. 3937.
6. Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав полиции в дежурной части территориального органа МВД России после доставления граждан: приказ МВД России от 30 апреля 2012 г. № 389.
7. О некоторых вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России: приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333.
8. Об утверждении Типовых положений о подразделениях организации применения административного законодательства и подразделениях по исполнению административного законодательства: приказ МВД России от 29 декабря 2012 г. № 1156.
9. Об итогах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и слу-жебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России в 2012 году и задачах на
2013 год: материалы коллегии МВД России от 10 февраля 2012 г. № 1км.
них дел административного наказания в виде административного ареста обусловлена тем, что этот особый вид мер административного принуждения непосредственным образом связан с ограничением прав и свобод человека и гражданина. Наряду с этим, указанные меры имеют важное значение с точки зрения позитивных правовых последствий административного ареста, проявляющихся в сфере предупреждения противоправного поведения соответствующей категории лиц.
Реализация предлагаемых нормативных правовых инициатив позволит существенным образом ускорить процесс приведения законодательства России в соответствие с общепризнанными нормами международного права.
10. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 2001.
11. Васильев В.Н. Административный арест как мера административного наказания: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005.
12. Дугенец А. С. Административно-юрисдикци-онный процесс: монография. М., 2003. ЗейдельМ. Полиция безопасности. СПб., 1891. Кистяковский А. О пресечении обвиняемому способов уклоняться от следствия и суда. М., 1869.
Коренев А.П. Убеждение и принуждение в деятельности советской милиции // Труды Высшей школы МООП РСФСР. М., 1965. Вып. 11.
Максимов И.В., Рамадцанов М.Д. Административный арест как вид административного наказания // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 2. Татарян В.Г. Генезис административно-деликтного законодательства: от общесоюзных основ до кодексов государств— участников СНГ об административных правонарушениях // Актуальные проблемы правовой реформы в РФ и государствах СНГ: сб. науч. тр. В 2-х т. М., 2002. Т. 1. Татарян В.Г., Татарян Е.Е. Административный арест и его исполнение в свете кардинального реформирования админи-стративно-деликтного законодательства // Актуальные проблемы кодификации адми-нистративно-деликтного законодательства: сб. науч. трудов. М., 2002. Трифонов А. О мерах полицейского принуждения по прусскому и нашему праву. СПб., 1886.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
E-mail: [email protected] [email protected]
