CC BY
112
О совершенствовании организации бюджетного управления в
современных условиях
On improvement of organization of the budget management in modern conditions
Ногин Владимир Анатольевич
аспирант
Кафедра «Экономика транспорта», УрГУПС
Колесников Иван Николаевич
аспирант
Кафедра «Экономика транспорта», УрГУПС
Nogin V.A. graduate student Department "Transport Economics" UrGUPS
Kolesnikov I.N. graduate student Department "Transport Economics" UrGUPS
Аннотация
В статье рассмотрено понятие и задачи местных бюджетов, изучен процесс формирования их доходной и расходной части. Проведена оценка изменений в объемах и структуре доходов и расходов местных бюджетов за период 2006 -2011 годов. По итогам исследования описаны ключевые проблемы формирования местных бюджетов в связи с реализацией реформы местного самоуправления, а также определено перспективное направление повышения роли местных бюджетов - межмуниципальное сотрудничество.
Annotation
In the article the concept and tasks of the local budgets, the process of formation of their revenue and expenditure parts. Assessment of changes in the volume and structure of revenues and expenditures of local budgets for the period 2006 - 2011. The study describes the key problems of formation of local budgets in connection with the reform of local self-government, as well as promising direction of increasing the role of local budgets - inter-municipal cooperation.
Ключевые слова
Бюджетная система, местное самоуправление, местный бюджет, доходы бюджета, расходы бюджета, налоговые доходы.
Keywords
A budgetary system, local government, local budget, budget income, budget expenses, tax income.
Введение
Для формирования потенциала инновационного развития территории и его реализации принципиальное значение имеет финансовое обеспечение и организационно-экономический механизм его функционирования.
Исследование такой комплексной проблем, как финансовое обеспечение самой инновационной деятельности, предполагает постановку весьма широкого круга проблем, связанных с оценкой достигнутого уровня такого обеспечения, выявлением динамики его изменений, а также обоснованием механизмов и стимулов, способствующих его росту.
Представляется целесообразным такое исследование начать с оценки уровня финансового обеспечения экономического развития некоторых регионов нашей страны. При этом объектом рассмотрения выступает система местных бюджетов одного из субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление является организующей основой становления гражданского общества, направленной на обустройство территории проживания и повышение качества жизни сообщества. Отметим, что особое
значение для формирования благоприятных факторов устойчивого развития территории приобретает внедрение инновационных технологий и процессов в различные отрасли, прежде всего отрасли, относящиеся к специализации данного региона.
Остановимся на специфике роли местных бюджетов в современных условиях. Местное самоуправление призвано заниматься проблемами, выходящими за пределы сферы деятельности и границ обитания отдельной семьи, предприятия, учреждения, вопросами обустройства жизни сообщества в границах конкретного села, поселка, города.
Актуальность выбранной темы определяется весомой ролью бюджетной системы РФ в социально-экономическом развитии государства и муниципального уровня в частности. При этом реформа местного самоуправления и проблемы ее реализации в России только пробуждают дополнительный интерес к статусу местных бюджетов, их отличительным особенностям и возможностям влияния на экономическую ситуацию.
В статье были использованы материалы Минфина России, Федеральной налоговой службы и данные об исполнении бюджета города Шадринска.
Местное самоуправление представляет собой специфическое управляющее воздействие власти граждан, которые на местном уровне, с одной стороны, участвуют в осуществлении воли государства, с другой - наиболее полно выражают собственные интересы.
Сегодня роль органов местного самоуправления неуклонно возрастает, как в экономическом, так и социальном плане. Они получили большие права в области руководства хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной территории.
Поэтому местный бюджет призван обеспечить эффективное финансирование именно тех задач, которые могут решаться только на местном уровне и связаны непосредственно с жизнеобеспечением граждан. К основному перечню задач местного самоуправления можно отнести:
- удовлетворение потребностей населения в разного рода услугах, в том числе социально-культурных;
- комплексное социально-экономическое развитие территории на основе рационального использования ее ресурсного потенциала;
- распределение социальных благ гарантированных государством, обеспечение их доступности, всеобщности, адресности;
- поддержание систем, обеспечивающих жизнедеятельность территориального сообщества.
Реформа местного самоуправления, которая началась с принятия закона № 131-Ф3, привела к изменению роли и статуса местных бюджетов как следствие приближения власти к населению и создания муниципальных образований низового уровня - городских и сельских поселений. В итоге изменилась даже структура бюджетной системы России. В Бюджетном кодексе она до сих пор трактуется как трехуровневая, но на практике мы имеем полноценный четвертый уровень в виде указанных поселений. [2, ст.10]
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (рис. 1).
Местные бюджеты
--------------4--- ---
Консолидированные
бюджеты муниципальных
Бюджеты городских округов
Бюджеты
муниципальных
Бюджеты
сельских
поселений
Бюджеты
городских
поселений
Сметы доходов и расходов населенных пунктов
Сметы доходов и расходов населенных пунктов
Сметы доходов и расходов населенных пунктов
Рис. 1 Система местных бюджетов в бюджетной системе РФ Социально-экономическое развитие муниципальных образований в первую очередь, зависит от наличия в местных бюджетах финансовых
ресурсов, за счет которых органы местного самоуправления могут эффективно решать вопросы территориального значения.
Доходы местных бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством и состоят из собственных доходов и субвенций, предоставляемых на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных им органами вышестоящего уровня.
Местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде).
В соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к вопросам местного значения, которые должны финансироваться за счет местных бюджетов, относятся: [3,ст.14]
- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест);
- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах населенного пункта;
- обеспечение условий для развития на территории физической культуры и массового спорта;
- организация благоустройства и озеленения территории;
- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- создание, содержание и организация деятельности аварийноспасательных служб;
- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;
- содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;
- организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью;
- и др.
Структура расходов отдельных видов местных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства, непосредственного географического расположения и подведомственности его территориальным органам различного уровня.
Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов. Дефицит местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается решением о бюджете. При этом он не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. [2, ст. 92.1]
В целях оценки изменения роли местных бюджетов в период проводимых реформ был проведен анализ структуры и динамики доходной и расходной частей местных бюджетов, как в целом по РФ, так и на территории г. Шадринска.
Расходы местных бюджетов за последние 5 лет увеличились в объеме, что уже позволяет говорить о повышении роли местных бюджетов в финансировании приоритетных направлений.
По данным Министерства финансов РФ, структура расходов местных бюджетов в рамках реализации реформы местного самоуправления несколько изменилась. Основное место по-прежнему занимает образование, но доля его еще более увеличилась. На втором месте - ЖКХ, доля которого также выросла, а здравоохранение на третьем месте, но доля его постепенно снижается.
В этой связи интересна динамика Шадринского бюджета, который относится к городским округам.
Город Шадринск является вторым по величине промышленным центром Курганской области и имеет статус города областного подчинения.
Основу экономического и социального развития города Шадринска составляют промышленные предприятия. Ведущими промышленными предприятиями города являются ОАО «Шадринский автоагрегатный завод», выпускающий автозапчасти и ОАО «Шадринский молочно-консервный комбинат», занимающийся производством цельномолочной продукции. На этих предприятиях производится до 70% от общего объема промышленной продукции. Они — основные плательщики налогов в городской бюджет. Следовательно, развитие промышленности напрямую влияет на качество жизни горожан, так как обеспечивает занятость и денежные доходы населения.
Роль бюджета г. Шадринска проявляется в расходной части, которая включает финансирование расходов, связанных с решением вопросов местного значения, с управлением и развитием экономики и социальной сферы. Анализ динамики расходной части городского бюджета проводился в динамике за шесть лет (рис. 2). Данные получены из таблицы 1.
Рис.2 Динамика расходов бюджета города Шадринска, тыс. руб.
Таблица 1
Динамика расходов бюджета города Шадринска
№ Наименование расходов Сумма расходов, тыс. руб.
2005 2008 2009 2010 2011
1 2 3 4 5 6 7
1 Общегосударственные расходы 37916 70825 62384 62993 80 240
2 Национальная оборона 68
Продолжение таблицы 1
1 2 3 4 5 6 7
3 Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 10944 23711 24351 23424 18 522
4 Национальная экономика 6730 23215 46314 41722 13 916
5 ЖКХ 69547 260668 394706 273147 202723
6 Охрана окружающей среды 20 20 25
7 Образование 157281 322677 341364 360418 425 391
8 Культура и СМИ 16816 31628 36226 37608 43287
9 Здравоохранение и спорт 60391 119783 125698 131022 18177
10 Социальная политика 111995 53032 34037 33783 50 922
11 Межбюджетные трансферты 637
Итого 472325 905559 1065100 964117 853204
Эта информация подтверждает то, что город не имеет серьезных отличий от общей картины по стране. Так общий объем расходов бюджета г. Шадринска увеличивался до 2009 года, а далее немного снизился из-за перераспределения бюджетных полномочий. При этом в структуре расходов около половины приходится на образование, а четвертая часть - на ЖКХ. (Рис.3)
49,9%
5,07%
1,63%- 2,1% 2Д7% 94% \, 5,967%
0,003%
I Общегосударственные расходы
I Национальная безопасность и правоохранительная деятельность I Национальная экономика
I Жилищно-коммунальное хозяйство
Образование
I Культура и средства массовой информации
I Здравоохранение и спорт
I Социальная политика
I Охрана окружающей среды
Рис.3 Структура расходов бюджета в г. Шадринске в 2011 году
По сравнению с дореформенным периодом доли расходов также изменились. Анализ динамики и структуры доходов проведен за шесть лет (рис. 4).Общий объем доходов увеличивался до 2009 года, а с 2010 года наблюдается некоторое снижение объема доходов, что связывается с экономическим кризисом и финансовыми проблемами местных предприятий.
Рис. 4 Динамика доходов бюджета города Шадринска По объему и экономическому значению главную позицию в доходах бюджета города занимают, налоговые и неналоговые доходы, в частности налог доходы физических лиц, который составляет 233 733 тыс. руб. или 24,2% всех доходов бюджета в 2011 году.
Отмечается, что НДФЛ занимает центральное место в системе доходов. В период финансово-экономического кризиса НДФЛ стал основным источником, обеспечивающим достаточно стабильные поступления в доходную часть местных бюджетов. При этом доля этого налога в доходах растет год от года. Так, в 2005 году НДФЛ занимал в доходах - 19,1 %,в 2008 - 20,9%, в 2009 -18,07%, в 2010г - 21,9%, а в 2011 году - уже 24,2%. Данные получены из таблицы 2.
Таблица 2
Динамика собственных доходов бюджета города Шадринска за 2005-2011 годы, тыс. руб.
№ Наименование доходов 2005 2007 2008 2009 2010 2011
А Б 1 2 3 4 5 6
1 Налоговые доходы - всего, в том числе: 135084 225782 275604 260039 290319 316356
- НДФЛ 90375 165718 203021 183063 207337 233 733
- Налог на имущество физических лиц 2650 5374 6271 9266 7956 2 183
- Земельный налог 13734 16841 26671 29041 32308 32 206
2 Неналоговые доходы 31777 158500 134131 144883 167833 196341
3 Межбюджетные трансферты (без субвенций) 301299 334541 560039 608005 488210 455 081
Итого 468160 718823 969774 1012927 946362 967 778
- Прочие налоги 28325 37849 39641 38669 42718 48 234
Эксперты утверждают, что реформа местного самоуправления привела к закреплению за местным бюджетом значительной доли полномочий, не подкрепленных адекватным количеством бюджетных средств. Сейчас финансовые ресурсы концентрируются на федеральном уровне, а субфедеральные бюджеты - с постоянным дефицитом. И этот процесс усиливается. По мнению российских ученых, это противоречит общемировой практике. в большинстве стран мира федеральные бюджеты формируются с дефицитом, а доходы региональных бюджетов равны или превышают их расходы.
В итоге можно выделить ряд проблем, которые снижают роль местных
бюджетов в социально-экономическом развитии страны в целом:
- повсеместный бюджетный дефицит;
- низкая степень использования потенциала местных налогов и другие; При этом нельзя не отметить, что на муниципальном уровне проводятся
отдельные мероприятия по решению указанных проблем. Так, на территории г. Шадринска:
• действует Муниципальная целевая программа "Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства в г.Шадринске";
• "Повышение безопасности дорожного движения и др.
А вообще среди главных направлений решения финансовых проблем местных бюджетов выделяют следующее:
1. Закрепление за местным уровнем большего количества налогов.
2. Повышение неналоговых доходов местных бюджетов за счет использования муниципального имущества (приватизация).
Однако указанные направления не позволяют в полной мере повысить роль муниципального уровня. Если они будут реализованы, то конечно ничего негативного здесь не будет, но все это снова меры быстрого реагирования.
Реально повышать роль местного бюджета нужно не за счет «подачек» сверху, а только за счет эффективной самостоятельной работы местных властей.
Одним из основных мероприятий может стать выделение межбюджетных трансфертов только нуждающимся муниципальным образованиям при условии достижения ими особых результатов, например положительная динамика неналоговых доходов, рост инвестиционной активности и др.
Особое же внимание следует уделить развитию межмуниципального сотрудничества - взаимодействия органов местного самоуправления между собой, а также с привлечением заинтересованных участников, охватывающая два и более муниципальных образования (полностью или частично), направленная на эффективное решение актуальных задач местного социальноэкономического развития.
Среди ключевых направлений межмуниципального сотрудничества на данный момент можно отметить содействие развитию малого бизнеса, решение проблем утилизации бытовых отходов и охраны окружающей среды, решение социальных проблем, разработку и реализацию совместных инфраструктурных проектов. Многие эксперты считают, что межмуниципальное взаимодействие возможно при разработке и реализации совместных программ занятости населения и обмене опытом, повышении квалификации муниципальных служащих. Недооценивается сегодня межмуниципальное взаимодействие в таких сферах, как реализация жилищной политики, программы в области спорта и культуры, решение проблем в области сельского хозяйства.
Заключение договоров между муниципальными образованиями широко распространено в практике муниципального управления зарубежных стран. Например, в Г ермании заключаются публично-правовые и целевые соглашения в сфере эксплуатации публичных сооружений, например, в коммунальной сфере, а также применительно к объектам культуры, спорта.
В Дании характерно заключение соглашений ряда небольших муниципалитетов с одним крупным, в результате небольшие муниципалитеты выгодно покупают услуги, предоставляемые крупным муниципалитетом (платежное соглашение).
Эффективным механизмом формирования и развития межмуниципального экономического взаимодействия выступает программный подход - разработка и реализация программ межмуниципального экономического взаимодействия, направленных на развитие экономики муниципальных образований. Реализация таких программ позволяет создавать ситуацию взаимного выигрыша, сообща решать проблемы развития, формировать устойчивые связи между элементами экономики муниципальных образований.
Таким образом, реформа местного самоуправления, по сути, трансформировала роль местных бюджетов, но только теоретически. На практике они так и остались дотационными. Хочется надеяться на то, что в
будущем самостоятельность их увеличиться и местные бюджеты в полной мере смогут оказывать влияние на социально-экономическое развитие страны.
Заключение
По итогам исследования можно сделать вывод о том, что на данный момент сделан курс на повышение эффективности действующей системы местного самоуправления, развитие экономики муниципальных образований, формирование стабильной и устойчивой финансовой базы местного значения.
Местные бюджеты являются инструментом, призванным обеспечить удовлетворение потребностей в тех благах, которые наиболее эффективно могут осуществляться на местном уровне, которые связаны непосредственно с жизнеобеспечением граждан, а также имеют локальную социальную направленность. К сфере интересов местного бюджета относятся организация финансирования общего образования, вопросы преимущественно хозяйственного характера, в частности электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, библиотечное обслуживание и т.п.
Сложившаяся в условиях реформы местного самоуправления структура доходов и расходов местных бюджетов, исходя из исследований, демонстрирует увеличение зависимости муниципальных образований России от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов и снижение самостоятельности местного бюджета в сфере финансирования предусмотренных расходов. Это выражается в недостатке финансовых ресурсов для развития инфраструктуры муниципальных образований, выполнения ими своих функций, предоставления населению социальных услуг. Местные органы не заинтересованы в зарабатывании денег и в наращивании налогового потенциала своего бюджета.
В то же время реформа местного самоуправления предоставила муниципальным образованиям право использования механизма межмуниципального сотрудничества с целью повышения роли местных бюджетов в развитии экономики и привлечения дополнительных собственных
доходов в муниципалитеты. Однако сегодня этот механизм является недооцененным и используется не в полной мере.
Среди ключевых форм межмуниципального взаимодействия можно выделить создание ассоциаций, союзов, совместных коммерческих организаций, заключение соглашений о подготовке кадров, совместные инвестиционные и инфраструктурные проекты и прочие. Такие формы могли бы способствовать развитию малого бизнеса, решению проблем утилизации бытовых отходов и охраны окружающей среды, решению социальных проблем занятости и просто обмену опытом и повышению квалификации муниципальных служащих.
Эффективным механизмом формирования и развития межмуниципального экономического взаимодействия выступает программный подход - разработка и реализация программ межмуниципального экономического взаимодействия, направленных на развитие экономики муниципальных образований. Реализация таких программ позволяет создавать ситуацию взаимного выигрыша, сообща решать проблемы развития, формировать устойчивые связи между элементами экономики муниципальных образований.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации: офиц. текст. - М.: Юрайт-Издат, 2009.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: офиц. текст. - М.: Экзамен, 2011.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 6.10.2003 г., №131-ФЗ// Справочно-правовая система «Консультант Плюс». Версия Проф.
4. «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации». Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2008 г. N 392.
5. Алексеева О. И. Анализ бюджетной системы: проблемы укрепления местных и региональных бюджетов //Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях, 2007, N 3.
