CC BY
27
УДК 94 (470+571)
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ КОНЦЕПЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА РУБЕЖЕ ХХ - XXI веков
© 2009 г. М.А. Пономарёва
Южный федеральный университет, Southern Federal University,
ул. Б. Садовая, 105/42, г. Ростов-на-Дону, 344006, B. Sadovaya St., 105/42, Rostov-on-Don, 344006,
decanat@hist. sfedu. ru decanat@hist. sfedu. ru
Разработка концепции российской региональной политики связана с осознанием центром необходимости структурирования отношений с регионами. В целом к началу XXI в. можно говорить о переходе от концепции кризисного периода к статусной модели региональной политики.
Ключевые слова: региональная политика РФ, отношения центр - регионы, политический процесс, концепция региональной политики, история региональной политики.
The problems of regional politics in Russian Federation are very actual. Its elaboration connected with structure between centre and regions. In XXI c. its definitions are result of transition from crisis conception to status conception. It understanding as realization of interests social states with equal chance for every region.
Keywords: regional politics of Russian Federation, relations between centre and regions, political process, conception of regional politics, history of regional politics.
В России на современном этапе основные направления каналов развития региональных процессов определяются федеральной заданностью. Российские регионы развиваются в сочетании с той политической линией, которую определяет российский федеральный центр, корректируя внутрирегиональные особенности под складывающуюся на том или ином этапе структуру взаимоотношений между центром и регионами. В научной литературе существует множество понятий, раскрытие содержания которых в российских условиях определяет методологические подходы к изучению проблемы. К таковым можно отнести термин «региональная политика». Каждая из его интерпретаций характеризует различные аспекты общественной и государственной жизни. Так, если основным критерием типологизации является политический фактор, то данный термин понимается как сочетание двух противоречивых тенденций: с одной стороны, борьбы внутрирегиональных политических акторов относительно стратегии политического развития региона; с другой - общерегиональное политическое движение, направленное вовне (политика регионов, или «политика снизу»). Кроме того, существуют противоречия в определении термина между европейской и российской школами. Так, в Европе «региональная политика» понимается как regional polici (региональная политика), в России - как regional politic (политика в отношении регионов). Региональной политикой можно считать также такую систему намерений и действий, которая реализует интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу современных региональных процессов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж- и внутрирегиональных связей.
Правовое оформление российской региональной политики произошло вместе с подписанием Федеративного договора 31 марта 1992 г., который включал в
себя три группы договоров между 87 субъектами Российской Федерации («Суверенных республик в составе РФ», «Краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга», «Автономной области и автономных округов») [1] (не подписали на тот момент документ Татарстан и Чеченская республика). Подписание договоров способствовало выработке компромисса между центром и регионами. Важнейшим итогом стало изменение принципов регионального структурирования: национальный принцип выделения субъектов был дополнен территориальным. Однако разработанная концепция носила незрелый и нестабильный характер, поскольку ее основные идеи имели принципиальные расхождения с Конституцией и законами Российской Федерации, а также в ряде случаев и с региональной правовой базой, несмотря на включение Федеративного договора в текст Российской Конституции. Постепенно в 1990-е гг. представления о содержании, методах, инструментах региональной политики претерпевали существенные изменения - прослеживалось стремление к усилению государства в региональной политике в качестве одной из главных задач власти. Так, в 1993 г. по инициативе Б.Н. Ельцина было создано Министерство по делам национальностей и региональной политики. Для разработки концепции региональной политики были задействованы государственные и негосударственные структуры, например, Аналитический центр при Президенте Российской Федерации, Межведомственная комиссия при Правительстве Российской Федерации, Рабочая группа по региональной политике Совета безопасности и т.д. Данные структуры сделали попытку разработать более эффективную и осознанную модель федеральной региональной политики, направленную на поддержку проблемных территорий разных типов: депрессивные регионы, слаборазвитые, регионы нового освоения, зоны экологического бедствия и т.п. Ос-
новные положения российской региональной политики на ближайшие десять лет (с 1996 по 2006 г.) были оформлены в соответствующем Указе № 803 Президента Российской Федерации, подписанном Б.Н. Ельциным 3 июня 1996 г. [2].
В данном документе под региональной политикой в Российской Федерации понималась система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. Регион обозначался как часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально--культурных и иных условий. Указывалось несколько путей формирования регионов в России, например: регион мог совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации или объединять территории нескольких субъектов. Основными положениями региональной политики в Российской Федерации декларировались децентрализация власти путем закрепления за субъектами Российской Федерации возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти. Эти меры должны были способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечить стабильность развития и укрепить единство Российского государства. Был провозглашен принцип равноправия субъектов Российской Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти, который означал учет специфики каждого из регионов при одновременном достижении «реального конституционно-правового равенства субъектов Российской Федерации», соблюдении прав и интересов субъектов Российской Федерации в ходе подготовки и принятия правовых актов федеральных органов государственной власти и т.д.
Концептуальная модель региональной политики 1990-х гг. предусматривала развитие основных механизмов регулирования национально-этнических взаимоотношений как на уровне регионов, так и в структуре взаимодействия их с центром. В частности, отдельная глава Указа № 803 была посвящена вопросам регулирования регионального фактора в области национально-этнических отношений. Особенно важно рассмотрение данной проблемы применительно к Южному региону, особенностью которого является не только и не столько разнообразие природно-климатических условий и вытекающих из них факторов, сколько пестрый национально-этнический состав, определяющий дифференцированные уровни социально-политического и культурного развития. В Указе № 803, в частности, говорилось, что характерной особенностью Российской Федерации является наличие множества наций и народностей. Народы России различаются по численности, социально-профессиональной структуре, типу хозяйственно-культурной деятельности, языку, особенностям материальной и духовной культуры, конфессиональной принадлежности. Соответственно региональная политика в
области национально-этнических отношений декларировалась как обеспечивающая: в государственно-правовой сфере - формирование модели федеративного устройства, отвечающей современным социально-экономическим и политическим реалиям и историческому опыту России и направленной на сохранение территориальной целостности государства.
Предусматривались также создание правовой и нормативной базы для урегулирования национальных отношений, разработка на уровне федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации механизмов предупреждения межнациональных конфликтов. Необходимость решения вопроса об обеспечении целостности территории России обусловила положения Указа № 803, связанные с доказательством необходимости объединения усилий всех звеньев государственной системы и гражданского общества, политических и религиозных деятелей для достижения межнационального согласия, решительной борьбы с проявлениями агрессивного национализма.
В духовной сфере провозглашались уважение прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальности, социального положения и территории проживания, равные права народов при любых формах их самоопределения, предотвращение и мирное урегулирование межнациональных конфликтов. Также предполагалась обязательная государственная поддержка сохранения самобытной культуры малочисленных народов, создание условий для сохранения их языка, традиций и среды обитания. Тем не менее важное место в разработке концептуальной модели региональной политики в 1990-е гг. занимало утверждение свободы и прав русского населения. В частности, на территории Южного региона предполагалось создание реальных возможностей для функционирования русского языка как общегосударственного и как средства межнационального общения, сохранение исторического наследия русской культуры, создание в обществе атмосферы уважения к ее достижениям.
Таким образом, к 1996 г. российский центр осознал необходимость создания концептуальной модели региональной политики, отражающей особенности развития регионов. Был учтен как недавний исторический опыт (например, «парад суверенитетов»), так и опыт региональной политики, проводимый другими странами, имеющими похожую государственную структуру. Однако необходимо отметить, что региональная политическая концепция также имела ряд недостатков, наиболее ярким из которых было сохранение положений, обусловливающих дисбаланс во взаимоотношениях центр -регионы. В частности, Указ № 803 продекларировал в качестве основного принципа регионального политического процесса принцип равенства, однако фактически во взаимоотношениях субъектов политического процесса перевес изначально находился на стороне центральной власти (государственных, федеральных структур). Кроме того, необходимо отметить, что политические реалии вносили некоторые коррективы в разработку концепции российской региональной политики. И наи-
большие из них связаны с ведением Чеченского конфликта. В результате были выработаны «Принципы определения основ взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской республикой», которые фактически определяли принципы региональной политики России при условии национальной напряженности в каком-либо из субъектов федерации [3].
Формирование концепции региональной политики в начале XXI в. прошло ряд этапов. В обсуждение возможных путей ее развития и трансформации были включены как официальные государственные структуры, так и общественные организации, политические партии, политологи, аналитики. Главной проблемой, вставшей перед участниками обсуждения, стала проблема соотнесения особенностей геоэкономического положения России со сложившейся традицией федеральных, этнических отношений, а также с ментальными особенностями российского общества. Так, в начале 2000-х гг. был проведен семинар «Институциональные механизмы регионального развития», в котором приняли участие представители Министерства науки и технологий по инновационной экономике, ученые и эксперты Центра стратегических исследований [4]. В частности, участники семинара (О. Алексеев, П. Щедровицкий, Д. Шейман и др.) отметили, что государство и регионы не были заинтересованы в оформлении региональной политики. Государство, ориентируясь в основном на создание вертикальных связей управления, не только не считало региональную политику своим приоритетом, но и не имело эффективных средств управления развитием территорий. Участники семинара отметили также, что при отсутствии необходимой институциональной инфраструктуры, кадров и финансовых ресурсов проблемы территорий становились все большей проблемой для государства. Регионы также особенно не настаивали на появлении последовательной региональной политики и инициативы государства, полагая, что последствиями могло стать ограничение свободы внутренних процессов. Государство активно вмешивалось в процессы регионального развития, используя для этого как исполнительную, так и законодательную власти разных уровней, подключая рыночные механизмы и интегрируя в общий процесс бизнес, общественно-политические институты и локальные инициативы населения. Действительно у этой парадоксальной ситуации были причины, в частности: история взаимоотношений между территориями в советский период, очевидное отсутствие их экономической самодостаточности, структурные изменения в экономике и т.д.
Следующий этап реформирования концепции региональной политики России приходится примерно на 2005-2006 гг. Используя различные методы создания и введения концепции в политический процесс, государственные и независимые аналитики и эксперты предлагали варианты развития региональных отношений. При этом четко прослеживаются две группы интересов. Представители первой проводили в жизнь необходимость последовательного планирования региональной политики, второй - выступали за использование метода прогнозирования региональных процессов (с небольшой
трансформацией уже существующей системы прогнозов) как базы государственных реформ.
Так, в 2006 г. на заседании Государственного Совета рабочая группа по планированию развития регионов (руководитель-губернатор Красноярского края - Александр Хлопонин) предложила принять федеральный закон «Об организации разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации», т.е. закон о региональной политике [5]. Он должен был обязать и федеральный, и региональный уровни власти иметь в области территориального планирования соответствующий набор стратегических и программных документов. При этом рабочая группа определила свое понимание предмета региональной политики современного государства как разработку и реализацию приоритетных направлений развития субъектов и муниципальных образований. Ключевым в этом определении являлся сам предмет планирования - это не конкретная хозяйственная деятельность, а только и исключительно разработка стратегических и программных документов. В основу понятийного аппарата, утверждаемого новым законом, предполагалось заложить систему ценностей, как более соответствующую особенностям развития России. Проект региональной политики должен был, по мнению членов рабочей группы, базироваться на двух идеях: ценности рынка и частной собственности, причем государство должно было перестать оставаться единственным собственником, и использовать в отношениях с бизнесом современные меры индикативного регулирования, ценности федеративного государства - по Конституции регионы являются не подчиненными центру административно-территориальными единицами, а субъектами федеративных отношений, построенных на разграничении предметов ведения и полномочий.
Следовательно, сделали вывод члены рабочей группы, система планирования российской региональной политики должна быть сбалансированной по линии «центр - регионы». Соответственно качество реализации закона о региональной политике должно было в значительной мере зависеть от работы «мягких» инструментов согласования интересов на всей территории страны (например, предлагалось учитывать стратегии и планы бизнеса при разработке и реализации документов и т.д.).
В том же году партия «Единая Россия» на VII съезде (2 декабря 2006 г.) приняла документ «Стратегия развития. Региональная политика»[6], определивший ее видение концепции российской региональной политики. Сделав достаточный подробный анализ административной реформы, проведенной к 2006 г. российским правительством, «Единая Россия» обозначила в качестве важнейшей задачи совершенствование федеративных отношений в «строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации». Определяющее значение при этом отводилось созданию механизмов и стимулов для ускорения экономического и социального роста, совершенствованию системы управления и оптимизации функций органов власти, развитию демократии и системы общественного самоуправления, активизации участия граждан в управлении государством.
В рассматриваемом документе прослеживается стремление центральной власти к реформированию региональной политики, преодолению положения децентрализации в отношениях «центр - регионы», регионализации и т.д. В частности отмечается, что партия «Единая Россия» через свою фракцию в Государственной Думе активно участвует в законодательном обеспечении изменения механизма наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и повышения их ответственности за реализацию единой государственной политики. Правительство, согласно тексту рассматриваемого документа, находится в процессе приведения в соответствие регионального и федерального законодательств, обеспечения единообразия в применении гражданского, уголовного, финансового законодательств, централизации управления важнейшими отраслями экономики (транспорт, энергетика, федеральные информационные системы и др.). Как благоприятный фактор развития концепции региональной политики «Единой Россией» отмечалось упорядочение структур органов федеральной, региональной власти и местного самоуправления. Действительно можно разделить мнение аналитиков партии «Единая Россия», согласно которому разнородность государственно-правовой природы Российской Федерации, являющаяся при определенных обстоятельствах серьезным фактором дестабилизации, требовала в сложившихся условиях такой формы федерализма, которая обеспечивала бы баланс интересов федерального, регионального и муниципального уровней власти в вопросах реализации государственного, территориального управления в рамках укрепления единой исполнительной вертикали.
Вместе с тем достигнутый баланс взаимоотношений между центром и субъектами федерации, особенно республиками, был подвержен риску колебания в зависимости от изменений экономических, политических и этнокультурных обстоятельств, внешних факторов, упущений в кадровой политике. Обозначив стратегической целью последовательную политику выравнивания уровней развития регионов, партия «Единая Россия» предложила свою концепцию, заключавшуюся в объединении двух встречных блоков реформ - центрального административного управления регионами и реформ, обеспечивающих развитие внутрирегиональных процессов. При этом безусловная лидирующая роль отводилась исключительно государственной власти (центру). В рамках первого блока реформ «Стратегия развития» партии «Единая Россия» предполагала усовершенствование и стабилизацию системы федеральных, региональных и местных налогов и сборов, а также обеспечение рационального, справедливого и политически выверенного распределения трансфертов и субсидий, четкое, прозрачное и устойчивое разграничение межбюджетных отношений в полном соответствии с политикой разделения полномочий и предметов ведения. Предлагалось создание законодательно закрепленных норм и принципов взаимоотношений между федеральными и региональными органами исполнительной власти.
Второй блок реформ, составивший концепцию региональной политики, согласно стратегии «Единой Рос-
сии», должен был включать «национальные аспекты»: обеспечение организационно-правовых и финансово-экономических условий для удовлетворения этнокультурных потребностей граждан, сохранения этнической самобытности народов России, их языка. Отталкиваясь от Указа № 803 1996 г., партия «Единая Россия» развила его основные положения и заявила о необходимости совершенствования законодательства в области гармонизации межэтнических отношений, межкультурного диалога и сотрудничества, в области миграционной политики при одновременном противодействии проявлениям расизма, фашизма, шовинизма, несущим угрозу единству и целостности многонациональной России. Новым в представленной концепции можно назвать взгляд на региональную политику как поощрение деятельности национально-культурных автономий в качестве институтов гражданского общества.
План стратегического развития «Единой России» 2006 г. лег в основу официального правительственного заявления «Стратегия развития России до 2020 года», обнародованного В.В. Путиным 8 февраля 2008 г. на расширенном заседании Государственного Совета [7]. В выступлении было проведено сравнение состояния региональной политики России во второй половине 1990-х гг. и начале 2000-го. В частности, отмечалось, что Россия представляла из себя «лоскутную» территорию (более двух тысяч спорных территорий). В большинстве субъектов федерации действовали законы, противоречащие Конституции России. В качестве наглядного примера В. Путин привел правовой порядок, согласно которому статус отдельных территорий определялся как «суверенное государство, ассоциированное с Российской Федерацией» (имелась в виду республика Татарстан). Также отмечалась малоэффективность государственной власти, проявившаяся в ослаблении государственных институтов и пренебрежении законом, подконтрольности экономики олигархическим или откровенно криминальным структурам и т.п. К 2008 г. не только не была преодолена, но даже усилилась дифференциация между социально-экономическим развитием регионов. В связи с выявленными особенностями истории развития регионального политического процесса в России проведение эффективной региональной политики позиционировалось В. Путиным как важнейший аспект модернизации государственного управления. В качестве стратегического плана был заявлен переход к новому этапу региональной политики, направленному на обеспечение «не формального, а фактического» равноправия субъектов Российской Федерации, позволяющего каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и диверсификации экономики территорий. Важная роль в данном процессе отводилась В. Путиным формированию новых центров социально-экономического развития, в том числе в Южном регионе.
На основе поставленных В. Путиным задач Министерство регионального развития Российской Федерации разработало проект «Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации»
[8]. Региональная политика в данном проекте понималась как законодательно оформленная система правовых, организационных, институциональных и финансово-экономических мер, определяющих деятельность федеральных органов государственной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, объединений бизнеса и иных институтов гражданского общества. Базовыми целями региональной политики в Российской Федерации декларировались обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и формирование эффективного и компактного государства. Сбалансированного социально-экономическое развития в рамках новой концепции предполагалось достичь двояким путем: с одной стороны, за счет сокращения различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации; с другой - посредством обеспечения баланса между наращиванием экономического потенциала субъектов Российской Федерации и создания равных возможностей для граждан Российской Федерации независимо от места проживания в реализации своих социальных и экономических прав и удовлетворении потребностей. Отмечая, что к настоящему времени в Российской Федерации в основном создана нормативно-правовая база для обеспечения сбалансированного развития субъектов Российской Федерации и эффективной реализации принципов государственного устройства, а также в целом разграничены полномочия между различными уровнями власти, авторы проекта считали необходимым создать эффективные механизмы координации деятельности территориальных и федеральных органов государственной власти. Одним из эффективных путей решения этой проблемы признавалась работа по передаче исполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации с определением механизмов ответственности последних за надлежащее исполнение переданных полномочий и конечные результаты работы по социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации.
Новым уровнем разработки концепции российской региональной политики определялось положение о реализации в полном объеме общих принципов ее организации применительно к каждому конкретному региону. В частности, была разработана концепция развития Южного федерального округа. Его преимуществами, согласно правительственным аналитикам, являются исключительно благоприятные климатические условия, выгодное географическое положение, высокий агроклиматический потенциал, уникальные рекреационные ресурсы и высокая степень обеспеченности трудовыми ресурсами. Мощный импульс развитию округа придаст, по мнению разработчиков Концепции, проведение в 2014 г. Олимпийских игр в Сочи. Ограничениями для развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа, были признаны
Поступила в редакцию
неоднородность уровня их развития, слабая инфраструктурная обеспеченность, низкий уровень квалификации трудовых ресурсов, значительная доля трудных для освоения горных территорий, угрозы проявления экстремизма и терроризма. Ключевыми условиями реализации региональной политики рассматривались переход к конкурентоспособной экономике с диверсификацией ее традиционных специализаций и снятие инфраструктурных (прежде всего в области транспорта) ограничений их развития.
Таким образом, разработка концепции российской региональной политики прошла ряд этапов. В 1990-х гг. она характеризовалась развитием «вслед» за происходившими процессами регионализации, попытками удержать государственное единство. В 2000-е гг. концепция российской региональной политики, оставаясь в целом неизменной по сравнению с моделями 1990-х гг., претерпевает трансформации. Происходящие изменения в ее разработке и понимании основных параметров связаны с осознанием центром необходимости структурирования отношений с регионами. В целом к началу XXI в. можно говорить о переходе от концепции кризисного периода к статусной модели региональной политики, понимаемой как реализация интересов социально ориентированного государства с равными возможностями развития для всех регионов.
Литература
1. Федеративный договор. 31 марта 1992 // Конституция (Основной Закон) Российской Федерации -России. М., 1993.
2. Основные положения региональной политики в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803) // Российская газета. 1996. 11 июня.
3. Принципы определения основ взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой // Независимая газета. 1996. 3 сент.
4. См. подробнее: Хлопонин А. Региональная политика: Осмысление пространства // Ведомости. 2006. 24 июля.
5. Федеральный закон. Об основах организации разработки и реализации государственной региональной политики Российской Федерации. URL: http: //www. rusrand.ru (дата обращения: 29.08.2008).
6. Стратегия партии «Единая Россия». Региональная политика // VII съезд партии «Единая Россия» : док. и материалы. 2006. 2 дек.
7. Путин В. О стратегии развития России до 2020 года. Выступление на расширенном заседании Государственного Совета. 08.02.2008 // Российская газета. 2008. 9 февр.
8. Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Проект. URL: http: //www.maps.minregion.ru (дата обращения: 29.08. 2008).
2 октября 2008 г.
