CC BY
165
1.8. О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИИ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА
Устинов Андрей Анатольевич, аспирант кафедры конституционного и финансового права. Место учебы: Пермский государственный университет. Должность: преподаватель. Место работы: Пермский институт ФСИН России. E-mail: [email protected] Аннотация: В статье автор обосновывает целесообразность сокращения объема компетенции органов местного самоуправления в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в связи с их объективной невозможностью качественно исполнять возложенный объем полномочий. Вместе с тем автор предлагает оставить в муниципальной компетенции ряд мер по защите от чрезвычайных ситуаций, которые могут быть реально осуществлены за счет органов местного самоуправления, и предлагает их возможный перечень.
Ключевые слова: местное самоуправление, вопросы местного значения, безопасность, защита от чрезвычайных ситуаций.
RATIONALIZATION OF LOCAL AUTHORITIES COMPETENCE IN PROTECTION OF POPULATION AND TERRITORY IN EMERGENCY SITUATIONS OF NATURAL AND ANTHROPOGENIC CHARACTER
Ustinov Andrey Anatolievich, postgraduate student. Place of study: Perm state university. Position: lecturer. Place of employment: Perm Institute of Russian Federal Penitentiary Service. E-mail: [email protected]
Annotation: In the article the author argues the expedience of reducing the scope of competence of local authorities in protection of population and territory in emergency situations of natural and anthropogenic character in connection with their objective incapability to effectively fulfill their duties. Yet the author suggests leaving in the municipal competence a number of measures for protection of population and territory in emergency situations that can objectively be realized at the expense of local authorities. The list of possible measures is given in the work. Keywords: local authorities, local problems, security, protection in emergency situations.
Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера -немаловажная задача органов публичной власти всех уровней. Согласно действующему законодательству, защита от ЧС входит в компетенцию как органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и органов местного самоуправления.
Перечень вопросов местного значения муниципальных образований в данной области был расширен Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. №199-ФЗ1,
1 Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Фе-
до этого к ним относилось лишь участие в предупреждении и ликвидации последствий ЧС на территории муниципального образования. Сейчас в круг данных вопросов входит также организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории муниципального образования от ЧС природного и техногенного характера, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и формирований, поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности.2 Насколько обоснованным было расширение компетенции органов местного самоуправления в области защиты от ЧС?
Анализируя состояние местного самоуправления в Российской Федерации, практику обеспечения защиты от ЧС, мнения ученых и практических сотрудников, автор пришел к выводу, что в настоящее время относить данные вопросы к ведению органов местного самоуправления нецелесообразно, они должны относиться к компетенции органов государственной власти, о чем неоднократно заявляли представители власти и уче-ные-муниципалисты.3
Во-первых, многие муниципальные образования объективно не готовы к самостоятельному решению вопросов местного значения в области защиты от ЧС. Из опрошенных автором сотрудников органов местного самоуправления 40,4 % заявили, что их муниципальное образование не готово к самостоятельному решению вопросов в указанной области. На полную (преимущественную) готовность указали лишь 14,4 % сотрудников. В качестве причин неготовности (недостаточной готовности) 73 % опрошенных указали на недостаток финансовых средств, 56,7 % - на недостаток материально-технических средств, 30,8 % - на недостаток квалифицированных специалистов.
Неготовность муниципальных образований к исполнению полномочий в области защиты от ЧС, обеспечения пожарной безопасности подтверждается и тем, что, по данным 2006-2009 гг., расходы муниципальных бюджетов на решение данных вопросов на душу населения в городских округах составляли в среднем 120 р./чел., городских поселениях - 49 р./чел., муниципальных районах - 35 р./чел., сельских поселениях -91 р./чел. Для сравнения - из федерального бюджета в 2009 г. на защиту от ЧС и обеспечение пожарной безопасности было выделено 739 р./чел., из бюджета Пермского края - 134,5 р./чел.
Во-вторых, отнесение защиты населения и территории от ЧС к вопросам местного значения влечет орга-
дерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» от 29 декабря 2004 г. №199-ФЗ, ст. 15 //Собрание законодательства РФ, 03.0l.2005, N 1 (часть 1), ст. 25.
2ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-Фз, ст. 14-16 //СЗ РФ, 06.10.2003, №40, ст.3822
3 Рекомендации парламентских слушаний 27 февраля 2007 г. «Вопросы местного значения в контексте разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления муниципальных образований разных ви-дов^НрУДотзк.аоу.ги/ехрог^зйез/ги.аоу^отзк/ги/пЛе/геЮгт local/ methodic model/methodic advice/rek parl slush.doc: В.И. Васильев. Организационно-правовые проблемы местного самоуправления //Журнал российского права. 2008. №11. С. 29-40; М.С. Чака-лова. Решение органами местного самоуправления вопросов, связанных с общественной безопасностью //Практика муниципального управления. 2009. №5. С. 76-81; О. Максимов, Н.Симаков. Подводная часть айсберга «муниципальная рефор-ма»//Городское управление. 2009. №9. С.61 и т.д.
ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧС
Устинов А.А.
низационный разрыв Единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС (РСЧС). Ее силы и средства могут находиться в различном ведении, но вертикаль управления РСЧС должна быть единой, ее органы управления не должны быть «раздроблены» на органы федерального, регионального и муниципально-
4
го подчинения, на что указывают и другие авторы.
В-третьих, гарантия права граждан на безопасность невозможна без введения общеобязательных стандартов бюджетных расходов на осуществление защиты от ЧС и обеспечения пожарной безопасности. Однако этому препятствует норма ст. 18 ФЗ-131, согласно которой федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
МЧС России рекомендует финансировать реализацию полномочий органов местного самоуправления в области защиты от ЧС, гражданской обороны, создания и содержания аварийно-спасательных служб и формирований, обеспечения первичных мер пожарной безопасности, обеспечения безопасности людей на водных объектах в размере 2-4% от годового бюджета муниципального образования.5 Однако на практике данная рекомендация зачастую игнорируется. В 20082009 гг. на обеспечение мероприятий по указанным вопросам в городских округах выделялось в среднем 0,8% от расходной части бюджета (в среднем 65860 тыс. р.), городских поселениях - 1,5% (1570 тыс. р.), муниципальных районах - 0,3% (3000 тыс. р.), т.е. в 3-
5 раз меньше рекомендуемого.
В ходе проверки, проведенной в декабре 2009 г. Генеральной прокуратурой РФ в г. Перми в связи с пожаром в клубе «Хромая лошадь», было выявлено, что на обеспечение пожарной безопасности в 2009 г. из городского бюджета израсходовано 10 млн. р., т.е. 10 р./чел. (в 2008 г. - 31,5 млн. р., т.е. 31,5 р./чел.), при этом на ремонт одного лишь здания администрации г. Перми было затрачено более 10 млн. р.6 Только отнесение вопросов защиты от ЧС, обеспечения пожарной безопасности к компетенции органов государственной власти поможет решить данную проблему.
Мнение практических сотрудников также склоняется к тому, что возлагать ответственность за решение вопросов защиты от чрезвычайных ситуаций на органы местного самоуправления в нынешних условиях не имеет смысла. Из опрошенных автором сотрудников органов местного самоуправления 67,3 % (в городских округах - 83,3 %, муниципальных районах - 55,9 %, городских поселениях - 75 %, сельских поселениях -70 %) считают, что отнесение указанных вопросов к вопросам местного значения нецелесообразно. Это подтверждают и другие исследователи. По данным, полученным Институтом современного развития в
2008 г. в Архангельской области, единодушным оказалось мнение, что среди вопросов местного значения
4 Н.Г. Жаворонкова. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Автореф. дисс. докт. юрид. наук. М., 2007. С. 46.
5 Методические рекомендации МЧС РФ органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. М., 2005.
6 О результатах проверки комиссией Генеральной прокуратуры
Российской Федерации исполнения законодательства о пожарной безопасности в г. Перми http://genproc.gov.ru/news/news-10887
излишними представляются защита населения от ЧС и ликвидация последствий ЧС, создание аварийных служб, мобилизационная подготовка.7 Закрепление данных вопросов за муниципальными образованиями, по мнению опрошенных - не что иное, как перекладывание на органы местного самоуправления государственных задач, и большую их часть (за исключением первичных мер пожарной безопасности) следует исключить из числа вопросов местного значения.
Однако это не означает, что органы местного самоуправления не должны принимать никакого участия в решении указанных вопросов. Во-первых, большинство ЧС не выходят за границы отдельных муниципальных образований, свыше 90 % ЧС носят локальный и муниципальный характер. Во-вторых, элементарные меры по защите от ЧС вполне могут быть осуществлены местными силами и средствами.
Для определения компетенции органов местного самоуправления в области защиты от ЧС следует ввести правовую категорию «первичные меры защиты от чрезвычайных ситуаций» - меры, непосредственно связанные с территорией и населением муниципального образования, которые должны исполняться оперативно и не требуют значительных ресурсных затрат.
Наиболее затратными полномочиями по защите от ЧС являются создание, организация и содержание профессиональных аварийно-спасательных служб (7080% от расходов городских округов и поселений в данной сфере). Поэтому автор предлагает передать данные полномочия в компетенцию органов государственной власти. В ведении органов местного самоуправления следует сохранить полномочия по созданию, организации и содержанию нештатных и общественных аварийно-спасательных формирований, подразделений добровольной пожарной охраны, по привлечению граждан на добровольной основе к выполнению работ по предупреждению и ликвидации ЧС.
Создание и содержание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС должно быть отнесено к ведению органов государственной власти, что позволит гарантировать их создание в достаточном объеме, т.к. во многих случаях органы местного самоуправления не имеют для этого достаточных средств.
В компетенции местного самоуправления должны остаться полномочия по оповещению и информированию населения об угрозе и наступлении ЧС, по сбору и обмену информацией в области защиты от ЧС, организации неотложных эвакуационных мероприятий, подготовке неработающего населения и пропаганде знаний в области защиты от ЧС. так как данные полномочия не требуют значительных финансовых средств, но тесно связаны с населением муниципального образования и требуют незамедлительного осуществления.
Ликвидация ЧС на территории муниципальных образований должна быть полномочием органов государственной власти и осуществляться профессиональными аварийно-спасательными службами. Силы органов местного самоуправления должны применяться до прибытия профессиональных аварийно-спасательных служб для осуществления неотложных мероприятий по локализации ЧС, спасения людей и ценностей, обеспечения действий профессиональных спасателей
7Архангельская область. Качественное социологическое исследование состояния местного самоуправления. Ь|йр:/Лм^^па-land.ru/culture/site/Publications/EoC/EoC2009-3/08.pdf
(подвоз материалов, питания, снабжение водой, горючим и т.д.).
На основе анализа нормативно-правовых актов, определяющих полномочия органов местного самоуправления в области защиты от ЧС, автор предлагает включить в состав первичных мер защиты от ЧС следующие:
- выработка предложений органам государственной власти по совершенствованию законодательства в области защиты от ЧС;
- внесение предложений органу государственной власти, уполномоченному на решение задач в области ГО и защиты от ЧС, по планированию мероприятий в данной области;
- организация создания и деятельности нештатных и добровольных аварийно-спасательных формирований, их привлечение к предупреждению и ликвидации ЧС, координация и контроль за их деятельностью;
- привлечение населения муниципального образования к социально значимым работам по предупреждению и ликвидации ЧС;
- оповещение и информирование населения муниципального образования об угрозе и наступлении ЧС;
- осуществление сбора и обмена информацией в области защиты населения и территории от ЧС; предоставление участков для установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей;
- введение режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования;
- принятие неотложных мер по ликвидации ЧС, оказанию первой помощи пострадавшим до прибытия подразделений профессиональных аварийноспасательных служб;
- подготовка неработающего населения и пропаганда знаний в области защиты от чрезвычайных ситуаций;
- связь с общественностью и средствами массовой информации по вопросам своей компетенции;
- осуществление контроля исполнения гражданами и организациями требований муниципальных нормативно-правовых актов в области первичных мер защиты от ЧС.
Список литературы:
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от
6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Там же. - 2003. - № 40, ст.3822
О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований : федер. закон от 29 дек. 2004 г. № 199-ФЗ // Там же. -2005. - № 1, ст. 25.
Васильев, В.И. Организационно-правовые проблемы местного самоуправления / В.И. Васильев // Журн. рос. права. - 2008. - № 11. - С. 29-40.
Чакалова, М.С. Решение органами местного самоуправления вопросов, связанных с общественной безопасностью / М.С.Чакалова // Практика муницип. управления. - 2009. - № 5. - С. 76-81.
Максимов, О. Подводная часть айсберга «муниципальная реформа» / О. Максимов, Н. Симаков // Город. управление. - 2009. - № 9. - С. 54-64.
Жаворонкова, Н.Г.Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.06 / Н.Г. Жаворонкова. -М., 2007. - 51 с.
Рекомендации парламентских слушаний «Вопросы местного значения в контексте разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления муниципальных образований разных видов » [Электронный ресурс ] // http://tomsk.aov.ru/export/sites/ru.aov.tomsk/ru/rule/refor m_local/methodic_model/methodic_advice/rek_parl_slush. doc.
О результатах проверки комиссией Генеральной прокуратуры Российской Федерации исполнения законодательства о пожарной безопасности в г. Перми в
2009 г. [Электронный ресурс] // http://aenproc.aov.ru/ news/news-10887 Архангельская область. Качественное социологическое исследование состояния местного самоуправления [Электронный ресурс] // http://www.dvinaland.ru/cul-ture/site/Publications/EoC/EoC2009-3/08.pdf Методические рекомендации МЧС России органам местного самоуправления по реализации федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. - М., 2005.
Отзыв на статью «О совершенствовании компетенции органов местного самоуправления в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» соискателя кафедры конституционного и финансового права I IepMCKoro государственного университета Устинова Андрея Анатольевича
В статье «О совершенствовании компетенции органов местного самоуправления в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» автор рассматривает важный и актуальный вопрос - насколько соответствует компетенция органов местного самоуправления в области защиты от чрезвычайных ситуаций их реальным материальным, финансовым, организационным возможностям?
Автор доказывает в своей статье, что в настоящий момент органы местного самоуправления не могут эффективно исполнять возложенные на них законом вопросы местного значения в рассматриваемой области ввиду явного несоответствия объема данных вопросов возможностям органов местного самоуправления по их самостоятельному решению. Данная позиция представляется весьма обоснованной, автор обстоятельно аргументирует ее данными анализа местных бюджетов и результатами социологического исследования, проведенного среди сотрудников органов местного самоуправления, исполняющих функции по защите населения и территории от чрезвычайных си туаций.
В связи с этим автор предлагает изъять из компетенции органов местного самоуправления наиболее затратные вопросы в указанной сфере, передав их в ведение органов государственной власти субъектов РФ, а в компетенции органов местного самоуправления оставить «первичные меры защиты от чрезвычайных ситуаций», связанные, главным образом, с профилактической деятельностью и не требующие крупных ресурсных затрат. Данное мнение представляется достаточно интересным и достойным научного обсуждения.
По моему мнению, рецензируемая статья отвечает критериям актуальности, новизны, научной обоснованности и может быть направлена в журнал, рекомендованный ВАК для опубликования результатов диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Профессор кафедры конституционного и фииансоэ<?Р^Р^41.}а
11ермск^^10е^^^всн1 loi o университета капд!|рзг^ридичЪ^^|иау к
