CC BY
11ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ
УДК 342.25
Елена Георгиевна Конышева, помощник прокурора Первомайского района Алтайского края (Новоалтайск, Россия), юрист 1 класса
В статье анализируется состояние законности в сфере местного самоуправления на основе материалов прокурорского надзора, рассматривается ряд актуальных вопросов, связанных с реализацией института ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, государственный контроль, прокурорский надзор, законность, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
О СОСТОЯНИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ И РОЛИ ПРОКУРАТУРЫ В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
ON THE STATE OF LEGALITY IN THE SPHERE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT AND THE ROLE OF THE PROSECUTOR IN THE MECHANISM OF STATE CONTROL
Государственный контроль в сфере местного самоуправления является гарантией обеспечения законности деятельности муниципальных властей и соблюдения интересов населения муниципальных образований1. При этом особая роль принадлежит прокуратуре, которая наряду с осуществлением надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и муниципальных правовых актов выполняет координирующую функцию при планировании проверочных мероприятий (плановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) совместно на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта Российской Федерации).
Будучи разновидностью государственной деятельности, прокурорский надзор не ограничен рамками специальной компетенции, а специфичный арсенал правовых средств, предоставленных прокурорам, позволяет оперативно реагировать на нарушения законности2.
В 2016 г. по актам прокурорского реагирования было откорректировано или отменено около 2,8 тыс. региональных и 136 тыс. муниципальных нормативно-правовых актов3.
1
Предупреждению принятия незаконных нормативных правовых актов способствовало активное участие прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, в частности, путем разработки и направления модельных муниципальных правовых актов и проектов муниципальных правовых актов в порядке правотворческой инициативы.
С 04.11.2015 вступили в силу изменения в Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их дохо-дам»4, согласно которым обязанность представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера распространена на всех лиц, замещающих муниципальные должности независимо от того, исполняют они свои полномочия на постоянной или на непостоянной основе (депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, а также члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса), как своих, так и членов своей семьи.
Для единообразного подхода к регулированию данного вопроса прокуратурой Алтайского края был разработан проект модельного правового акта, устанавливающий порядок предоставления лицами, замещающими муниципальные должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Данный проект в целях его принятия доведен до сведения органов местного самоуправления прокурорами городов и районов края. Помимо него направлено еще 140 модельных правовых актов и внесено 936 проектов в порядке правотворческой инициативы.
Важное значение отводится правовому мониторингу и подготовке заключений на проекты нормативно-правовых актов. Например, в истекшем году в Алтайском крае это позволило откорректировать на стадии принятия 946 муниципальных правовых актов, противоречащих федеральному и региональному законодательству, содержащих коррупцио-генные факторы и нарушения юридико-технического характера, а всего в сфере исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции было выявлено 2 349 нарушений5.
В целях устранения нарушений закона приняты меры прокурорского реагирования, в том числе внесены представления в связи с непредоставлением сведений
2 Л
■ ш 111
5
АЛТАИСКИИ ВЕСТНИК , ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОМ СЛУЖБЫ 2
15Л
?017 Ш
о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Указанные нарушения расцениваются в качестве значительного проступка и, как правило, влекут увольнение с муниципальной службы или досрочное прекращение полномочий лица, замещающего муниципальную должность на выборной основе.
При определении конкретного вида дисциплинарного взыскания учитываются характер и тяжесть совершенного нарушения; обстоятельства, при которых совершено нарушение; соблюдение виновным лицом других запретов и исполнение других обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции; предшествующие результаты исполнения должностных обязанностей.
В качестве смягчающих обстоятельств признаются: добровольное сообщение о совершенном нарушении в подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений до начала проверки; содействие проверяемого осуществляемым в ходе проверки мероприятиям, направленным на всестороннее изучение предмета проверки и т.д.
К отягчающим обстоятельствам относятся: представление в ходе проверки недостоверных и противоречивых объяснений, совершение иных действий, направленных на затруднение хода проверки; одновременное нарушение двух и более требований законодательства о противодействии коррупции; наличие неснятого дисциплинарного взыскания; нарушение требований законодательства о противодействии коррупции в рамках предыдущих декларационных кампаний6.
Действующим законодательством определены пресекательные сроки представления соответствующих сведений, то есть днем совершения проступка, выражающегося в представлении неполных (недостоверных) сведений либо их непредоставлении, будет являться день, следующий после окончания установленного законом срока.
Кроме того, привлечение к дисциплинарной ответственности с учетом норм действующего законодательства не допускается без проведения проверки в отношении лица, совершившего нарушение.
В целом при оценке данного вида правонарушений рекомендуется руководствоваться правовыми позициями, изложенными в обзоре практики по рассмотрению в 2012-2013 гг. дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков, утвержденном
Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 30.07.20147, обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядке их урегулирования (письмо Минтруда России от 15.10.2012 № 18-2/10/1-2088)8, обзоре практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнении обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (письмо Минтруда России от 21.03.2016 № 18-2/10П-1526)9, обзоре практики применения судами в 20142016 гг. законодательства Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.201610.
Необходимо отметить, что отсутствие муниципального правового акта, регламентирующего порядок предоставления сведений о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера, не является основанием для неисполнения требований закона.
Так, решением Мамонтовско-го районного суда Алтайского края от 19.10.2016 оставлено без удовлетворения административное исковое заявление Олешевича В.М., Махонько А.Г., Ялымова И.Н. к районному Совету Народных депутатов о признании действий незаконными и отмене решений о досрочном прекращении полномочий депутатов (дело № 2а-405/201б). Апелляционным определением Алтайского краевого суда от 07.02.2017 решение суда оставлено без изменения, а апелляционная жалоба административных истцов - без удовет-ворения.
Основанием для данных судебных постановлений послужил факт нарушения Федерального закона от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в связи с чем полномочия депутатов подлежали досрочному прекращению на основании п. 10.1 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и соответствующих положений Устава муниципального образования.
По аналогии с рассматриваемой ситуацией суды руководствовались также Указом Президента Российской Федерации
от 18.05.2009 № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».
Как установлено в ходе судебных заседаний, прокурором принимались исчерпывающие меры по всестороннему и полному выяснению обстоятельств соблюдения депутатами запретов, установленных федеральным законодательством, разъяснению требований законодательства, а оспариваемые решения представительного органа муниципального образования приняты открытым голосованием большинством голосов при соблюдении кворума правомочного состава. В мотивировочной части судебного постановления подчеркнута обязанность представительного органа муниципального образования по принятию соответствующего решения.
Хотя в большинстве случаев выявляемые в деятельности органов местного самоуправления нарушения закона связаны с невысоким уровнем профессиональной подготовки кадрового соста-ва11, нередко имеют место системные недостатки, требующие совместного решения на уровне межмуниципального сотрудничества.
Так, при рассмотрении в июне 2016 г. административных исковых заявлений прокурора Первомайского района в судебные заседания в Новоалтайском городском суде по причине отсутствия высшего юридического образованияне были допущены главы сельских советов, то есть представители муниципальных образований, в интересах которых направлены административные иски (дела № 2а-2450/2016, 2а-2418/2016, 2а-2419/2016, 2а-2453/2016, 2а-2452/2016, 2а-2451/2016, 2а-2399/2016, 2а-2398/2016).
В силу требований ч. 1 ст. 55 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование12. Среди семи глав муниципальных образований, совмещающих функции глав местных администраций, таковых не нашлось, а ограниченность бюджетных средств не позволила воспользоваться услугами юриста.
Вариантом решения проблемы могло бы стать привлечение к участию в деле
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ
специалистов юридического отдела районной администрации в рамках двусторонних соглашений о межмуниципальном сотрудничестве. Двумя годами ранее проекты таких соглашений прокуратура района предлагала заключить органам местного самоуправления всех 18 сельских поселений, входящих в состав Первомайского района, однако указанная инициатива получила поддержку только со стороны Боровихинского сельсовета. Представители остальных муниципальных образований посчитали заключение соглашений излишним, в связи с чем правовых оснований для использования кадровых ресурсов районной администрации в деятельности малочисленных и ограниченных с точки зрения профессионального состава сельских администраций не имеется.
Институт юридической ответственности выступает важнейшим элементом правового статуса должностных лиц и органов публичной власти, выражающий негативную реакцию государства на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия13.
Важно отметить, что согласно поправкам, внесенным в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Федеральным законом от 05.10.2015 № 288-ФЗ (ст. 24.5)14, в случае если во время производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, иным должностным лицом органа местного самоуправления, руководителем муниципального учреждения вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта соответствующего местного бюджета предложение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий органа местного самоуправления, выполнение муниципальным учреждением соответствующих уставных задач и при этом бюджетные средства на указанные цели не выделялись, производство по делу об административном правонарушении в отношении указанных
должностных лиц подлежит прекращению.
Множество нарушений в сфере местного самоуправления свидетельствует о необходимости повышения персональной ответственности муниципальных служащих и выборных должностных лиц местного самоуправления при соблюдении принципа неотвратимости от-ветственности15, в связи с чем порядок привлечения к ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления должен найти обязательное закрепление в уставах муниципальных образований. В случае непринятия мер ответственности орган, уклоняющийся от решения соответствующего вопроса, может и должен быть привлечен к ответственности за бездействие. В этом плане прокуратура, осуществляющая свою деятельность на постоянной системной основе по территориальному принципу, является ведущим звеном в механизме государственного контроля.
1 Актуальные проблемы муниципального права: учебник / П.А. Бышков и др.; под ред. Л.Т. Чихладзе, Е.Н. Хазова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. С. 431.
2 Капинус О.С., Кардашова И.Б., Ряб-цев В.П. Прокуратура в системе национальной безопасности России. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. С. 426; Какителашвили М.М., Щукина Н.В. Меры прокурорского реагирования по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации // Взаимодействие органов прокуратуры и органов юстиции в обеспечении единства правового пространства Российской Федерации: материалы круглого стола / под общ. ред. Ф.М. Кобзарева; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2014. С. 127.
3 Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://genproc.gov.ru/ smi/news/archive/news-1146456/; http:// genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-1174123/ (дата обращения: 06.02.2017).
4 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 03 ноября 2015 г. № 303-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 45. Ст. 6204.
5 В статье использованы материалы внутренних документов прокуратуры Алтайского края.
6 Обзор практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции / Письмо Минтруда России от 21.03.2016 № 18-2/10/П-1526 «О критериях привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения» // Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты населения Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/ programms/gossluzhba/antikorr/2/18 (дата обращения: 30.04.2017).
7 Муниципальная служба. 2014. № 3 (67). С. 2-11.
8 Официальный сайт Министерства труда и социального развития Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/ employment/5 (дата обращения: 30.04.2017).
9 Официальный сайт Министерства труда и социального развития Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/ programms/gossluzhba/antikorr/2/18 (дата обращения: 30.04.2017).
10 Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.vsrf.ru/index.php.
11 Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://genproc.gov. ru/smi/news/archive/news-1169403/ (дата обращения: 06.02.2017).
12 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерацииот 08.03.2015 № 21-ФЗ // Российская газета. 2015. 11 марта. № 49.
13 Шугрина Е.С. Контроль, ответственность и судебная защита местного самоуправления: учеб. пособие. М.: Изд. дом «Дело» РАНХиГС, 2016. С. 42.
14 О внесении изменений в статью 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 05 октября 2015 № 288-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 41 (2 ч.). Ст. 5642 .
Elena Georgievna Konysheva, Assistant Prosecutor in Pervomaiskij District of the Altai Territory (Novoaltaisk, Russia), lawyer of the1class
The article examines the state of legality in the sphere of local self-government on the basis of materials of public Prosecutor's supervision, discusses a number of topical issues related to the implementation of the responsibility oflocal governments and officials of local self-government.
Keywords: local government, state control, Prosecutor's supervision,law,responsibility of local governments and officials of local self-government.
1
* 5i
5
