CC BY
843
11. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14)
11.1. О СООТНОШЕНИИ ПОНЯТИЙ «ГОСУДАРСТВЕННОЕ
УПРАВЛЕНИЕ», «ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ», «ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ»
Ускова Альбина Станиславовна, канд. юрид. наук, полковник полиции. Должность: доцент. Место работы: Академия управления МВД России. Подразделение: кафедра управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка. E-mail: uskova.albina@gmail.com
Аннотация: Целью работы является выявление общих и отличительных признаков отдельных теоретических понятий. В статье анализируются понятия «государственное управление», «исполнительная власть», «государственная администрация», а также устанавливается связь и соотношение между ними.
Ключевые слова: государственное управление, исполнительная власть, государственная администрация, система, контроль.
ABOUT THE RELATIONSHIP THE CONCEPT OF «GOVERNANCE», «EXECUTIVE POWER», «PUBLIC ADMINISTRATION»
Uskova Albina Stanislavovna, PhD at law, associate professor. Position: associate professor. Place of employment: Management Academy of MIA Russia. Department: management of activity of divisions of ensuring protection of a public order chair. E-mail: uskova.albina@gmail.com
Annotation: The aim of the paper is to identify common and distinctive signs of certain theoretical concepts. The article analyzes the concept of state managements, Executive power, state administration, as well as the relationship established between them and the correlation of these concepts.
Keywords: system, state administration, control, identify common, state managements, correlation.
В учебниках по административному праву, научных публикациях встречается понятие «государственная администрация», которое либо используется как синоним государственному управлению, исполнительной власти, либо противопоставляется им.
Атаманчук Г.В. указывает на три обязательных свойства государственного управления:
1) управленческое воздействие, связанное с реализацией государственной власти;
2) универсальность государственного управления;
3) системность.
Управление представляет собой целеполагающее (сознательное) регулирующее воздействие людей на собственную жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно в формах самоуправления, так и через специально созданные структуры (партии, государственные органы и т.д.). Государственное управ-
ление осуществляется специальным субъектом - государством и распространяется на все общество1.
Исследователи государственного управления: Ю.А. Тихомиров, М.А. Лапина и другие, независимо от направления научных исследований, пришли к выводу о том, что основа государственного управления - правовая и приоритет здесь принадлежит административному праву, которое рассматривает государственное управление с точки зрения «юридического мировоззрения».
Административно-правовая наука определила предмет изучения, т.е. общественные отношения, которые регулируются исследуемой отраслью, формы и методы реализации государственного управления. Она выясняет материальную и процессуальную суть административной деятельности органов государственного управления.
Интересен подход к изучению государственного управления с точки зрения теории управления (менеджмента), который рассматривает государственное управление в четырех ипостасях: планирование, организация, руководство и контроль, т.е. с точки зрения организации управленческой деятельности. При этом авторы данного подхода уходят от анализа юридической теории и правовых норм, определяющих организацию и компетенцию органов управления. Они говорят, что лицо, обладающее навыками и умениями осуществления управленческой деятельности, может руководить любой организацией, независимо от сферы, целей, форм и методов деятельности, задач, компетенции.
Во многом сложности понимания сути управления связаны с различным толкованием данного слова. Управление можно понимать в различных смыслах: направление хода движения чего-либо; руководство деятельностью чего-либо (кого-либо); деятельность органов государственной власти (местного самоуправления) по исполнению задач и функций, стоящих перед ними.
Как уже было сказано ранее государственное управление неотделимо от понятия «власть». Власть - необходимое средство регулирования социальных процессов; она формирует единую волю и обеспечивает социальных порядок, конституционные основы общества. По мнению немецкого мыслителя Вебера: «Власть - это возможность проводить собственную политику вопреки сопротивлению».
Государственная власть есть форма политической власти, являющаяся обеспечивающей способностью государства как властвующего субъекта подчинять своей воле волю людей посредством различных методов, средств, приемов.
Важнейшая особенность государственной власти состоит в том, что она проявляется в деятельности государственных органов, образующих механизм (аппарат) этой власти. В связи с этим государственное управление как вид исполнительной (административной) государственной деятельности присущ любому типу государственной власти.
1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс
лекций. - М.: Омега-Л. 2004.С. 24.
Отдельными учеными государственное управление рассматривается в узком и широком понимании этого понятия. Не будем вдаваться в подробности рассуждений по данному поводу. Отметим только, что узкое понимание государственного управления подразумевает деятельность исполнительной ветви власти. Необходимо отметить, что представители современной административно-правовой науки (Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров) отходят от трактовки государственного управления в широком смысле и априори понимают государственное управление только как исполнительно-распорядительную деятельность одной ветви государственной власти - исполнительной, т.е. в настоящее время государственное управление понимается как форма (содержание) исполнительной власти.
В современной России особое значение приобретает эффективное функционирование исполнительной власти, создание оптимальной системы органов, осуществляющих повседневную деятельность по реализации задач и функций государства. На решение этих задач направлена административная реформа исполнительной власти. Целью, которой является устранение дублирования полномочий, отказ от исполнения несвойственных функций, оптимизация системы органов исполнительной власти, борьба с коррупцией и др.
Исполнительная власть - объективная необходимость, связанная с организующей силой государства. Именно эта ветвь власти обладает наиболее разветвленной системой разнообразных государственных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих, как в центральных органах, так и на отдельных территориях.
Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур. По мнению Ю.И. Ми-гачева, Л.Л. Попова, С.В. Тихомирова «государственное управление является формой государственной деятельности, сущность которой состоит в практическом исполнении государственными органами законов в целях реализации функций государства»2.
Основными признаками, характеризующими исполнительную власть, являются: принадлежность к системе государственной власти, самостоятельность в пределах исполнительно-распорядительной компетенции, организационная системность, иерархичность, наличие системы внешнеорганизационных и внутренних отношений, сочетание правотворчества и правоприменения, централизации и децентрализации, наличие полномочий государственно-властного характера. Анализ данных признаков характеризует исполнительную власть в функционально-компетенционном плане.
Соотношение понятий «государственное управление», «исполнительная власть» по мнению различных авторов может быть сведено к следующим позициям:
1) государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в пределах которой реализуется исполнительная власть ;
2 Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть. - М. ИНФРА-М, 2011. С. 91.
3 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: 2001. С. 10.
2) исполнительная власть - абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять требования законов, претворять в жизнь правовые нормы, обеспечивать функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека4;
3) государственное управление - более широкое понятие по сравнению с исполнительной властью, последняя, в известном смысле производна от государственного управления, поскольку призвана определять объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности5;
4) все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления, однако не все звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле6.
Как видно из приведенных выше понятий, исполнительная власть является частью более широкого понятия - государственного управления.
Возникает вопрос, а что же такое государственная администрация? Из каких государственных структур она состоит? Как ее деятельность соотносится с деятельностью других государственных органов? Либо эти понятия идентичны? В научной, учебной юридической литературе встречается понятие «государственная административная власть», «административное управление», «государственная администрация». Что общего между этими понятиями? Общая у них основа: «администрация», «административный», «администрирование», связанная, ни с чем иным, кроме как с управлением. Также можно говорить о судебном управлении, т.е. управление которое осуществляет, например, председатель суда, о президентском управлении, об управлении палатами Федерального Собрания и т.д.
По мнению А.М. Волкова, А.С. Дугенца реализация исполнительной власти возложена на государственную администрацию. По их мнению, государственная администрация представляет собой систему государственных органов, осуществляющих администрирование, связанное с исполнением исполнительно-распорядительных полномочий7, а, следовательно, эти авторы считают синонимичными понятия «исполнительная власть» и «государственная администрация». Полагаем, что это упрощенное понимание сути государственной администрации, ее системы, т.к. кроме организации, регулирования, планирования, координирования в сфере государственного управления осуществляются и другие, специальные функции в сфере государственного управления, например, контрольно-надзорные. Без осуществления этих функций не сможет существовать и сама система органов исполнительной власти, помкольку одним из ее признаков является подконтрольность и подотчетность. В системе федеральных органов исполнительной власти созданы самостоятельные органы, осуществляющие данные полномочия - это федеральные службы. Помимо них контрольно-надзорные полномочия осуществляют и отдельные структурные подразделения от-
4 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. -М. НОРМА. 2002. С. 193.
5 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ.соч. С. 9.
6 Там же.
7 Волков В.В., Дугенец А.С. Административное право. - М.-ФОРУМ-ИНФРА-М. 2012. С. 13.
раслевых министерств, в виде инспекций (ГИБДД, фармакологическая инспекция, фитосанитарная инспекция, ветеринарная инспекция, санитарно-эпидемиологическая инспекция и др.). Но в системе государственного управления созданы и контрольно-надзорные органы надведомственного (вневедомственного) характера, осуществляющие контроль и надзор в наиважнейших сферах жизнедеятельности государства: за законностью при осуществлении выборов, расходования государственных бюджетных и внебюджетных ресурсов, лицензирования деятельности кредитных организаций и т.д.
Эти органы не относятся ни к одной из ветвей государственной власти, однако они созданы на основании закона, наделены законом собственной компетенцией государственно-властного характера, имеют свою организационно-штатную структуру, осуществляют деятельность от имени государства, работающие в них граждане Российской Федерации являются государственными служащими. К таким органам государственного управления относятся: ЦИК РФ, Счетная палата РФ8, Прокуратура РФ9, Следственный Комитет РФ10, Банк России11. Бесспорно, что эти государственные органы осуществляют управленческие (административные) функции, осуществляют в той или иной мере административно-юрисдикционные полномочия12, их деятельность регулируется, в том числе, и нормами административного права, но к системе органов исполнительной власти, либо какой другой ветви власти они отношения не имеют. Поэтому не безосновательно эти государственные структуры можно отнести к государственной администрации.
Помимо этих органов существуют такие государственные образования, которые способствуют (содействуют) осуществлению полномочий Президенту РФ, Государственной Думе, Совету Федерации. К ним относятся Администрация Президента РФ, Управление делами Президента РФ, Аппарат Государственной Думы, Аппарат Совета Федерации.
Из анализа Положения об Администрации Президента РФ, утвержденном указом Президента РФ № 490 от 6 апреля 2004 г. она формируется в соответствии с Конституцией РФ и является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента РФ, но ни в одном нормативном документе не указана ветвь власти, к которой отнесена Администрация Президента РФ. Однако само название государственного органа и его полномочия говорят сами за себя.
Организационно-правовая природа Управления Делами Президента РФ определена четко. Согласно Указу Президента РФ № 1370 от 17 сентября 2008 года оно является федеральным органом исполнительной власти (федеральным агентством), осуществляющим управление подведомственными организациями (федеральными унитарными предприятиями и федеральными государственными учреждениями), а также управление и распоряжение объектами федеральной собственности. Оно обладает полномочиями по созданию и ликвидации государственных унитарных
8 О счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 5 апреля 2013 № 41-ФЗ.
9 О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1.
10 О следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-Ф3.
11 О Центральном банке Российской Федерации: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ
12 Например, ЦБ России осуществляет лицензирование дея-
тельности кредитных организаций.
предприятий, по защите и осуществлению имущественных интересов государства, по осуществлению прав собственника имущества. Если более подробно, то УДП РФ осуществляет обеспечивающие функции в отношении высших должностных лиц государства (Президента, Председателя Правительства, Председателей палат федерального собрания, руководителей высших судебных органов, Генерального прокурора РФ, председателя Счетной палаты, уполномоченного по правам человека и других с точки зрения ма-материально-технического, финансового, социально-бытового, медицинского, санаторно-курортного обслуживания и обеспечения.
Аппарат Государственной Думы13, Аппарат Совета Федерации14 не связаны с осуществлением законодательных полномочий, в них осуществляются управленческие, административные функции) Такими административными функциями наделены и председатели палат парламента, председатели судов. Они как руководители соответствующих государственных структур наделены функциями и компетенцией административной власти и потому имеют возможность руководить деятельностью подчиненных им структур и государственные служащих. Их также можно назвать администраторами.
Осуществлению административных (управленческих) функций посвящена деятельность и Судебного департамента, созданного в 1998 году в Верховном Суде РФ. Он реализует кадровую политику, решает финансовые, материально-технические и иные вопросы, направленные на создание условий для осуществления полного и независимого правосудия.
В определенной мере государственную деятельность осуществляют и руководители государственных образовательных учреждений (ректоры, проректоры), директора государственных унитарных предприятий, командиры воинских частей (военных кораблей) и другие лица. Все они наделены юридически властными полномочиями, которые закреплены не только нормами административного права, но и нормами других правовых отраслей - финансового, трудового, таможенного и других в зависимости от профиля деятельности той или иной организации (руководителя). Этих лиц назначают на должности и освобождают от должностей государственные органы. Они реализуют в пределах переданных функций полномочия государственно-властного характера и действуют не от своего имени, а от имени государства. По нашему мнению этих субъектов также можно включить в систему государственной администрации.
Поэтому можно сказать, что понятия «государственная администрация» и «исполнительная власть» соотносятся друг с другом как общее и частное. Понятие государственная администрация более широкое и включает в себя систему исполнительной власти.
Подытоживая анализ понятий «государственное управление», «исполнительная власть», «государственная администрация» можно сказать, что, во-первых, содержанием деятельности исполнительной власти является осуществление государственного управления; во-вторых, государственное управление является более широким понятием по отношению к исполнительной власти; в-третьих, в систему государственной администрации помимо системы исполни-
13 Положение утверждено Распоряжением председателя ГД РФ № 112/1р-1 от 23.03.1996 г.
14 Положение утверждено Постановлением Совета Федерации № 169-1 от 12.07.1994.
тельной власти целесообразно включить контрольно-надзорные органы надведомственного характера и органы, обеспечивающие деятельность Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания РФ и т.д. Исходя из этого можно сказать, что государственная администрация является обобщающим понятием по отношению к исполнительной власти и иным государственным органам, осуществляющим контрольно-надзорные и обеспечивающие функции.
Повышение эффективности государственного управления должно обеспечиваться взаимодействием двух факторов: с одной стороны - установления властных полномочий субъекта управления, поддерживаемых авторитетом государства; с другой - добровольного исполнения людьми и их организациями правовых норм и подчинения субъекту власти.
Список литературы:
1. О счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 5 апреля 2013 № 41-ФЗ.
2. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1.
3. О следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-Ф3.
4. О Центральном банке Российской Федерации: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ
5. Об утверждении Положения об Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: распоряжение председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23 марта 1996 г. № 112/1 р-1.
6. Об утверждении Положения об Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 12 июля 1994 г. № 169-1.
7. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М.: Омега-Л. 2004.
8. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: 2001.
9. Волков В.В., Дугенец А.С. Административное право. - М.- ФОРУМ-ИНФРА-М. 2012.
10. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть. -М. ИНФРА-М, 2011.
11. Мицкевич Л.А. Очерки административного права: современное наполнение: монография. М.: «ПРОСПЕКТ». 2015.
12. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. - М. НОРМА. 2002.
13. Сурник В.Н. Особенности взаимодействия государственной судебной администрации Украины с другими органами государственной власти.//Пробелы в российском законодательстве. № 4. 2013.
14. Чистобородов И.Г. Система государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации.// Пробелы в российском законодательстве. № 1. 2016.
Рецензия
на статью доцента кафедры УДПОООП Академии управления МВД России, к.ю.н., А.С. Усковой «О соотношении понятий «государственное управление», «исполнительная власть», «государственная администрация»
Представленная на рецензирование научная статья актуальна с позиций теории административного права. Это связано с тем, что в учебной и научной юридической литературе наряду с устоявшимися понятиями и правовыми категориями встречаются новые термины. Таковым является понятие «государственная администрация». В связи с этим возникает вопрос о соотношении существующего понятийного аппарата с вновь вводимыми терминами. Автором была предпринята попытка анализа сущности этих понятий и мнений ученых по данному вопросу. Представлено собственное мнение о необходимости более глубокой проработки теоретических основ государственного управления, его системы и структуры.
При подготовке статьи автором были проанализированы основные нормативные правовые акты и научные источники, сформулировано понятие государственной администрации, представлена его структура.
Работа имеет научное и теоретическое значение. Она может явиться источником научной полемики, что доказывает важность проблемы, затронутой автором.
Статья написана понятным юридически грамотным, научным языком, представляет собой самостоятельное исследование, а, следовательно, удовлетворяет требованиям, предъявляемым к такого рода научным работам.
Полагаю, что научная статья доцента кафедры УДПОООП Академии управления МВД России к.ю.н. А.С. Усковой может быть представлена к опубликованию в научных журналах.
Доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, к.ю.н., доцент, полковник полиции К.Л. Яковлев
