CC BY
412
«ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ»
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
В статье проводится анализ содержания базовой категории административного права «государственное управление» на современном этапе развития научной дисциплины «Административное право».
Категория «государственное управление» не является новой в науке административного права, но, как справедливо отмечает профессор И. Л. Бачило: «За последнее десятилетие сам термин «государственное управление» подвергся остракизму, и многое уже осмысленное в этой области не получило развития и адаптации к новым условиям»1.
В современной Конституции Российской Федерации 1993 года,2 в отличие от Конституции (Основного закона) РСФСР 1978 года3, отсутствует понятие «государственное управление», вместо него введено новое — «исполнительная власть».
«Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо терминологическая реформация?»4.
Отвечая на этот вопрос, следует отметить, что категория «государственное управление» никуда не исчезла. Более того, «государственное управление» по-прежнему является базовой категорией для науки административного права.
«Ключевую роль для понимания предмета, а следовательно, и природы административного права как отрасли права играет понимание сущности категорий государственного управления и исполнительной власти»5. Именно поэтому большинство учебной литературы6 по административному праву начинается с анализа категорий «управление», «социальное управление», «государственное управление» и «исполнительная власть».
На современном этапе в науке административного права учеными-административистами выработано два подхода к определению содержания категории «государственного управления»7:
государственное управление в широком смысле; государственное управление в узком смысле.
Для лучшего понимания данных подходов рассмотрим позиции некоторых ученых-административистов.
Так, например, А. П. Алехин и А. А. Кармолицкий, рассматривая государственное управление в широком смысле, выделяют три варианта такой трактовки «государственного управления»8:
во-первых, определяют его как вид социального управления, субъектом которого выступает государство в целом;
во-вторых, целенаправленное организующее воздействие государства в лице всех его органов на развитие общества; '
в-третьих, организующая деятельность государства, содержанием которой не охватывается непосредственное выполнение конституционных функций законотворчества, отправление правосудия, прокурорского надзора. В таком случае под государственным управлением подразумевается деятельность:
а) Президента РФ; представительных (законодательных), судебных органов, органов прокуратуры. Они решают многие организационные, управленческие по своему характеру вопросы, например, связанные с формированием органов государственной власти, назначением должностных лиц . В рамках указанных органов формируется также аппарат, выполняющий вспомогательные задачи по отношению к их основной деятельности. Руководство таким аппаратом и его деятельностью также носят управленческий характер;
б) органов исполнительной власти и других государственных органов).
Ю. Н. Старилов, рассматривая государственное управление в широком понимании, отмечает, что «это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов10 права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как: подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти»11.
И. Л. Бачило определяет государственное управление в широком смысле: «...организованное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами. ... Государственное управление в широком смысле осуществляют все органы государственной власти» ,
Таким образом, государственное управление в широком смысле «реализуется в процессе деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, органов судебной власти РФ, органов местного самоуправления (в пределах переданных им полномочий государственной власти)»13.
Как эти же ученые раскрывают понятие «государственного управления» в узком смысле?
А. П. Алехин и А. А, Кармолицкий, рассматривая «государственное управление» в узком смысле, отмечают, что «это организующая деятельность органов исполнительной власти. Им следует признать также аналогичную деятельность как органов исполнительной власти, так и других исполнительных государственных органов, то есть всех органов государственного управления»14. При этом к органам государственного управления в узком значении они относят Президента РФ, Правительство РФ, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ15.
Ю. Н. Старилов рассматривает государственное управление в узком смысле как «административную деятельность, то есть деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов»16. С его точки зрения, «государственное управление в узком смысле — это практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции управления, относится и местная администрация, ее
органы и структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности»17.
И. Л. Бачило также рассматривает «государственное управление» в узком смысле «как деятельность органов исполнительной власти»18.
Таким образом, «государственное управление» в узком смысле в науке административного права определяется учеными как деятельность, органов исполнительной власти федерального и регионального уровней.
Следует особо обратить внимание в этом вопросе на позицию Ю. Н. Стари-лова, который, рассматривая государственное управление в узком смысле:
во-первых, помимо органов исполнительной власти относит к субъектам государственного (или муниципального) управления и местную администрацию;
во-вторых, рассматривает государственное управление как административную деятельность исполнительных органов.
Обобщая представленные позиции ученых по поводу государственного управления в широком и узком смыслах, следует согласиться с точкой зрения профессора Ю. А. Тихомирова, который отмечает, что «для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки: выполнение общезначимых функций; нормативно-распорядительное регулирование;
подзаконный характер деятельности; исполнение властных полномочий. Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти (то есть государственное управление в узком смысле) характеризуется названными и дополнительно следующими признаками:
а) непрерывный или оперативный характер деятельности;
б) осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии;
в) установление юридико-функциональных режимов;
г) применение мер административной ответственности;
е) профессиональный персонал;
ж) административное усмотрение»1*.
Рассмотренные нами позиции ученых являются достаточно распространенными в юридической науке. В связи с этим особый интерес представляет точка зрения профессора М. М. Бринчука: «Применительно к управлению для меня встает вопрос о целесообразности и оправданности в наше время его широкого и узкого смыслов. Вероятно, во времена, когда, хотя «вся власть принадлежала Советам», в структуре государства выделялись и исполнительно-распорядительные органы, подчиненные Советам, широкий и узкий смысл был оправданным, потому что был удобным. Удобным, в том числе с учетом самой сущности той власти. То, что мы называем государственным управлением в широком смысле, по моему мнению, есть не что иное, как осуществление государственной власти. Категория «осуществление государственной власти» неоднократно употребляется в Конституции РФ. Например, в статье 11 говорится: государственную власть
в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Если в законодательстве употребляется категория, синонимичная «государственному управлению в широком смысле», то в чем можно видеть особенное значение «государственного управления в широком смысле»? Какую особенную правовую нагрузку этот широкий смысл может нести? Я его не вижу» .
В целом позиция профессора М, М. Бринчука, связанная с пониманием государственного управления, сводится к толкованию государственного управления как деятельности органов исполнительной власти, то есть только в узком понимании21.
Обобщая представленные позиции ученых, выделим основные черты государственного управления как в широком, так и в узком понимании.
Основные черты государственного управления в узком смысле следующие22: государственное управление — это деятельность государственных органов исполнительно-распорядительного характера;
государственное управление — это деятельность подзаконная и государственно-властная;
по своему содержанию государственное управление — это деятельность организующая, направленная на практическое исполнение законов;
государственное управление — это деятельность специально выделенных органов государства — органов государственного управления.
Логично предположить, что основные черты государственного управления в широком смысле следующие:
государственное управление — это деятельность всех государственных органов;
государственное управление — это деятельность публичная, имеющая государственно-властный характер;
по своему содержанию государственное управление — это деятельность, направленная на реализацию функций государства.
В теории государственного управления наряду с понятием «государственное управление» применяется и такое понятие, как «государственно-административное управление»23. Под государственно-административным управлением понимается вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть ее органов и должностных лиц2. Под «государственным управлением», в теории государственного управления, понимается практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу25.
Таким образом, в теории государственного управления наряду с категорией «государственное управление», которая носит общий характер и характеризует государственное управление в целом, или в широком смысле, применяется и категория «государственно-административное управление», которая выделяет именно тот объем государственного управления, который связан с деятельностью органов исполнительной власти. Считаем такой подход вполне оправданным и возможным для применения в науке административного права.
I Бачило И. Л, Исполнительная власть России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004. С. 60.
"Рос. газ. 1993.№237.
3 Ведомости Верхов. Совета РСФСР, 1978. № 15. Ст, 407.
4 Алехин А. П. и др. Административное право Российской Федерации: Учеб. / А. Я. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. М., 1998. С, 7.
3 Попов Л. Л. и др. Административное право России: Учеб .1 Л, Л, Попов, Ю. И, Ми-гачев, С, В, Тихомиров, М., 2006. С. 13.
6 См., например: Бахрах Д. П., Российский Б, В., Стартов Ю. Н. Административное право: Учеб. для вузов. М., 2005. С. 19-44; Алехин А. П., Кармолицкий А. А, Административное право России: Учеб. М., 2005. С. 2-10; Попов Л. Л. и др. Административное право России: Учеб. IЛ Л. Попов, Ю. Я. Мигачев, С. В. Тихомиров, М., 2006, С. 13-31 и др.
7 Попов Л, Л. и др. Административное право России: Учеб. / Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров. М., 2006. С. 27.
8 Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Указ. соч. С. 3.
9 В статьях 102, 103 Конституции РФ эти вопросы прямо отнесены к ведению Совета Федераций и Государственной Думы.
К сожалению, Ю. Н. Старилов не уточняет, что это за специальные субъекты.
II Бахрах Д. Я. и др. Административное право: Учеб. для вузов /Д Я. Бахрах, Б. В, Российский, Ю. Н. Стартов. М., 2005. С. 29-30.
12 Юридическая энциклопедия / Под общ. ред. академика Б, Я Топорнта. М., 2001. С.208.
13 Бринчук М. М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экол. право. 2006. № 1, С. 12.
и Алехин А. Я., Кармолицкий А. А. Указ. соч. С. 4.
15 Там же.
16 Бахрах Д. Н. и др. Указ. соч. С. 29-30.
17 Там же, С. 31.
18 Юридическая энциклопедия / Под общ. ред. академика БИ. Топорнта. М., 2001. С. 208.
19 Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 44-45.
20 Бринчук М. М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экол. право, 2006. № 1. С. 14,
21 Там же.
22 Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового
исследования. М., 1975. С. 14.
33 Глазунова Я. И. Государственное (административное) управление. М., 2006. С. 43.
24 Там же.
25 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления; Курс лекций. М,, 2005. С. 62.
