CC BY
286
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 3 (16). С. 132-136. © Ю.Р. Мрясова, 2008
УДК 346.1
О СООТНОШЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ
Ю.Р. МРЯСОВА
Рассматривается место саморегулирования в системе регулирования экономики, анализируются различные подходы к указанной проблеме. Делается вывод, что саморегулирование является одной из форм государственного регулирования экономики.
16 ноября 2007 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» [1]. До этого момента в литературе активно велись дискуссии о возможности и необходимости государственного вмешательства в сферу саморегулирования. С принятием указанного нормативного акта, носящего рамочный и во многом декларативный характер, данная дискуссия, скорее всего, будет продолжена.
Как нам представляется, основная проблема, которую следует решить, заключается в соотношении государственного регулирования и саморегулирования и возможности существования последнего при регламентации его государством. И для её решения первоначально следует проанализировать механизм регулирования экономических отношений.
Термин «регулирование» означает направление развития, движения чего-либо с целью приведения в порядок, систему [2]. Под регулированием экономики понимают воздействие на экономику с целью поддержания протекающих в ней процессов на определённом уровне или предотвращения, подавления неблагоприятных явлений [3]. Как и в любой социальной системе, в экономике функционируют два механизма регуляции: при помощи автоматических регуляторов и посредством сознательной, целеустремленной деятельности [4].
В первом случае в качестве регуляторов рассматриваются механизмы так называемого рыночного саморегулирования, под которым понимается наличие в экономической системе элементов, свойств, позволяющих автоматически устанавливать и поддержи-
вать желаемый режим функционирования. В качестве таких элементов можно назвать взаимодействие спроса и предложения, конкуренцию, которые влияют на формирование цен, объёмов производства и продаж товаров, уровень потребления, эффективность производства и качество работы [5]. Однако рыночное саморегулирование не носит всеобщего характера. Как справедливо отмечается в экономической литературе, ничем не ограниченный, предоставленный самому себе рынок не располагает механизмами самоорганизации, не в состоянии решить ряд проблем, стоящих перед обществом [6].
Поэтому в действие вступают иные регуляторы. И прежде всего это государство. Под государственным регулированием экономики понимают деятельность государства в лице его органов, направленную на упорядочение отношений в рыночной экономике [7]. Присутствие государства в рыночной экономике является объективно необходимым, и это обусловлено несовершенством (несостоятельностью) механизмов рыночной саморегуляции [8]. В сфере экономики государством широко используются экономические, правовые, политические, информационные и иные средства, перечень которых постоянно пополняется.
В то же время государство не в состоянии принять на себя в полном объёме всю ответственность за эффективное функционирование экономики в силу ряда объективных явлений. В их числе информационная асси-метрия, административные барьеры, недостаточные осознание и контроль последствий тех или иных действий [9]. В результате возникает необходимость в повышении эффективности государственного регулирования
экономики и проведении административных реформ. Основная задача подобных реформ на современном этапе - это «дерегулирование» экономики [10], под которым понимается ослабление бюрократического контроля над предприятиями, снятие излишков административных барьеров, мешающих развитию малого и среднего бизнеса [11].
Но ограничивается ли современная система регулирования экономики двумя важнейшими элементами: рыночным саморегулированием и государственным регулированием? На этот счет высказывается две позиции: ряд учёных считает, что в экономике присутствуют только два регулятора [12], иные указывают, что государство в его классической форме уже не является единственным действующим лицом в этой области [13]. В числе иных субъектов называют са-морегулируемые организации бизнеса, развитие которых выступает одной из мер по либерализации экономики.
Саморегулирование многими учеными рассматривается как лучшая из возможных альтернатив преодоления «провалов» рынка и государства, поскольку является гибким инструментом, предполагает более низкие издержки по его применению для бизнеса по сравнению с государственным регулированием и не предполагает дополнительных затрат со стороны государства. Но при многих «плюсах» введение саморегулирования может повлечь и отрицательные эффекты. Среди них ограничение конкуренции, отсутствие жесткого контроля по выполнению ряда обязательных требований, предоставление преимуществ более крупным членам саморегу-лируемой организации и др. [14].
Саморегулирование может возникать в силу разных причин. В качестве общих можно назвать следующие: 1) частная деятельность недостаточно эффективна, и в качестве альтернативы государственному регулированию появляются коллективные ограничения (например - Better Business Buro); 2) государство не справляется с какими-то функциями и передает их осуществление участникам рынка (например, организации профессиональных участников рынка ценных бумаг) [15].
Следовательно, государство может передавать определённые функции по регулированию рынка его участникам, устанавли-
вая общие правила и ограничения для этой деятельности. Может происходить и противоположная ситуация, когда участники рынка сами создают систему регулирования, дабы упорядочить отношения без вмешательства государства.
Однако не все исследователи считают, что в первом случае на рынке действует система саморегулирования. Так, С.Г. Страхова указывает, что саморегулирование возникает (и должно возникать) из внутренних потребностей субъектов, без руководства, действующего извне системы, т. е. без вмешательства государства [16]. И. Николаев и И. Шульга полагают, что саморегулирование - это «институт, основанный на добровольном принятии экономическими агентами различного рода ограничений по отношению к собственному поведению на рынке с целью создания (поддержания) положительной репутации». А государственное вмешательство - свидетельство дискредитации института саморегулирования [17]. Ряд авторов называет деятельность организаций, наделенных государством определёнными функциями (и прежде всего - контрольными), не саморегулированием, а государственным регулированием [18].
В целом для изложенных точек зрения характерно то, что нормы саморегулирования поддерживаются естественным путем: участие в системе саморегулирования - определённый знак для потребителя, лишиться которого - значит лишиться конкурентных преимуществ.
Следующая группа авторов рассматривает саморегулирование с «участием» государства в качестве одной из разновидностей саморегулирования. Так, П. В. Крючкова отмечает, что «по степени автономности от государства спектр саморегулирования варьируется от систем полностью частных (правила вырабатываются исключительно участниками системы) до систем, предполагающих одобрение в той или иной форме со стороны государственных органов» [19]. Такое регулирование называют «делегированным» [20]. Термин «делегированное» весьма условен, так как участие (вмешательство) государства в саморегулирование может происходить в различных формах:
1) государство осознанно передает определённые функции по регулированию
рынка (лицензирование, контроль и надзор за определённым видом деятельности) саморе-гулируемой организации. Указанная модель используется при регулировании деятельности определённых профессий (адвокаты, врачи, аудиторы) [21]. В России она использована для СРО арбитражных управляющих, оценщиков. Выполнение СРО своих функций находится под контролем у государства;
2) процедура «одобрения» или «предписания» кодексов саморегулирования. Это означает, что за нарушение кодекса следуют санкции не только со стороны организации саморегулирования, но и со стороны государства. Таким путём государство может вывести нормы СРО за пределы антимонопольного законодательства [22];
3) государство может поддерживать саморегулирование в отрасли предоставлением каких-либо льготных правовых режимов [23].
Наряду с делегированным выделяют также добровольное саморегулирование, когда вмешательство государства ограничивается установлением общих правил ведения хозяйственной деятельности [24].
Третья позиция сводится к тому, что саморегулирование занимает срединные позиции между государственным регулированием и корпоративным саморегулированием. «С одной стороны, нормы экономический отношений, разрабатываемые объединениями предпринимателей или специалистов, "зафиксированы в знаковой форме" (изложены в виде свода отраслевых правил), но, с другой
- в полном объёме "не обеспечены легальной защитой со стороны государства"», - отмечает В. Тамбовцев [25].
Мы полагаем, что принятый для рассмотрения проблемы термин «государственное регулирование» не позволяет говорить о саморегулировании как о самостоятельном виде, способе регулирования. Дело в том, что оно фактически не может быть противопоставлено регулированию на основании закона (государственному регулированию). Любая социальная система регулирования предполагает определённую долю государственного вмешательства. И система саморегулирования не может создаваться изолированно, вне этого общего механизма государственного регулирования, вне установленных государством правил поведения.
Отсюда следует, что саморегулирование выступает в качестве одного из методов либо одной из форм государственного регулирования экономики.
Таким образом, в экономике существует два регулятора: 1) рыночное саморегулирование, включающее действие законов экономики, а также ряд неформальных правил поведения (традиции, обыкновения) и 2) государственное регулирование, одной из форм которого выступает саморегулирование.
Вместе с тем, в экономической литературе термин «регулирование» рассматривается применительно не только к национальной экономике в целом, но и к отдельному рынку. Под регулированием в этом случае понимают установление системы правил ведения хозяйственной деятельности на определённом рынке, а под «государственным регулированием» - установление правил, регулирующих конкретную сферу экономики, а не экономическую деятельность в целом
[26]. В таком случае проводится иная классификация способов регулирования экономики: государственное регулирование, саморегулирование и корпоративное регулирование рассматриваются в качестве самостоятельных способов регулирования экономики
[27]. Мы полагаем, что подобный подход неприменим в области правовых исследований. Специфика саморегулирования должна изучаться, но не в противопоставлении государственному регулированию.
Таким образом, при установлении общих правил ведения хозяйственной деятельности и основных принципиальных положений в сфере регулирования рынка (вида деятельности) государством саморегулирование может рассматриваться как часть государственного регулирования.
Безусловно, государственное вмешательство накладывает свою специфику на саморегулирование, однако это не меняет сущности рассматриваемого явления. Принятие Федерального закона «О саморегулируе-мых организациях» является важным шагом в направлении развития саморегулирования. Им заданы правовые рамки объединения предпринимателей в СРО, обозначены пределы вмешательства государства в процесс саморегулирования. В рамках, очерченных законодателем и уполномоченными органа-
ми, субъекты самостоятельно вырабатывают правила поведения, следят за их соблюдением и применяют к нарушителям меры ответственности. А то, что нормы СРО получают правовую защиту на государственном уровне, повышает действенность и эффективность механизма саморегулирования.
1. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» от 01.12.2007. № 315-Ф3 // Российская газета. - 2007. - 6 декабря.
2. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М.: Азъ, 1996. -С. 662.
3. См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - 2-е изд. - М.: ИНФРА-М, 1999. -С. 315; Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков: дис. ... д-ра экон. наук. - М., 2005. - С. 12.
4. См.: Нижечек В.И. Советское право в системе нормативного регулирования социалистических общественных отношений. - Иркутск, 1973. - С. 10.
5. См.: Дудкин В. Саморегулирование и регулирование рыночной экономики // Экономист. -1998. - № 5. - С. 42; Крючкова П.В. Указ. соч.
- С. 10; Государственное регулирование экономики / под ред. А.Н. Петрова: учебное пособие. - Ч. 1. - СПб.: Знание, 1999. - С. 1722.
6. См.: Нургалиев Р.Г. Формирование предпринимательства в современной России: экономические аспекты. - М.: Экономика, 2002. -С. 72; Государственное регулирование экономики / под ред. А.Н. Петрова: учебное пособие. - Ч. 1. - С. 6; Корсаков Е.А. Государственно-правовое регулирование экономических отношений: проблемы, методы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2000. - С. 19; Ершов Н.Н. Правовые пределы вмешательства Российского государства в сферу экономики: автореф. дис. . канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 1999. - С. 12.
7. См.: Губин Е.П. Правовые проблемы государственного регулирования рыночной экономики и предпринимательства: дис. . д-ра юрид. наук. - М., 2005. - С. 47. Иные позиции см.: Орешин В. П. Государственное регулирование национальной экономики: учеб. пособие. -М.: Юрист, 1999. - С. 26; Бажанов В.А. Государственное регулирование экономики: учеб. пособие для вузов. - Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2005. - С. 7; Корсаков Е.А. Указ. соч. - С. 7-8; Мартемьянов В.С. Хозяйственное право: учебник. - М.: БЕК, 1991. - Т. I. -С. 193 и др. Следует заметить, что иные формулировки понятия «государственное регу-
лирование» не меняют его сути, просто исследователи подчеркивают различные аспекты явления: цели, методы, принципы, функции, структуру, субъектный состав.
8. О видах (типах) несостоятельности см.: Крючкова П.В., Шаститко А.Е. Оценка регулирующего воздействия и модернизация системы государственного регулирования // Общественные науки и современность. - 2006. -№ 4. - С. 23; Губин Е.П. Указ. соч. - С. 26-32; Государственное регулирование рыночной экономики: учебник / Кушлин В.И. - М.: Изд-во РАГС, 2005 - С. 36.
9. Подробнее см.: Губин Е.П. Указ. соч. - С. 3234; Тамбовцев В.Л. Институциональные исследования на экономическом факультете // Вестн. Мос. ун-та. - Сер. 9. Экономика. -2005. - № 1. - С. 101-102; Крючкова П. Снятие административных барьеров в экономике (условия и возможности глобальной институциональной трансформации) // Вопросы экономики. - 2003. - № 11. - С. 66.
10. См.: Нургалиев Р.Г. Указ. соч. - С. 84; Государственное регулирование экономики / под ред. А.Н. Петрова. - Ч. 1. - С. 16.
11. См.: Бабашкина А.М. Государственное регулирование национальной экономики: учеб. пособие. - М.: Финансы и статистика, 2005.-С. 12.
12. Жилинский С.Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): учебник для вузов. - М.: Изд-во НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА^М), 2002. - С. 17; Государственное регулирование экономики / под ред. А.Н. Петрова. - Ч. 1. - С. 17.
13. Фурнье Ж. Юридический аспект государственного вмешательства в экономику / Международный институт Париж ля Дефанс; Высшая школа экономики; Российский фонд правовых реформ. - М., 2000. - С. 55; Государственное регулирование рыночной экономики: учебник / Кушлин В.И. - С. 35; Крючкова П. Снятие административных барьеров в экономике. - С. 68.
14. См.: Ершов Н.Н. Указ. соч. - С. 21; Право и экономика: регулирующее воздействие в рыночной экономике / Institut International de Paris La defense. Государственный университет. Высшая школа экономики. - М., 2000. -С. 276-277.
15. Фурнье Ж. Указ. соч. -С. 58; Аузан А.А. Три публичные лекции о гражданском обществе.
- М.: ОГИ, 2006 - С. 21-22.
16. Страхова С.Г. Саморегулирование в сфере предпринимательства: аспекты правовой активности субъектов // Проблемы теории и юридической практики в России: материалы Междунар. науч.-практ. конф. 28-29 апреля
2005 года I отв. ред. А.Е. Пилецкий. - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 2005. - С. 22б.
17. Николаев И., Шульга И. Устойчивость административных барьеров II Общество и экономика. - 2003. - № 4I5. - С. 220, 223.
1S. См., напр.: Грачев Д.О. Саморегулируемые организации: проблемы определения право -вого статуса II Журнал российского права. -2004. - № 1. - С. 121-12б.
19. Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков. - С. 25.
20. См.: Тай Ю.В. Правовые проблемы арбитражного управления: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 173; Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков.
- С. 2б.
21. Например, в Великобритании на основании закона «О солиситерах» 1974 г. солиситеры должны являться членами Юридического общества. Это общество учреждено Королевским указом и полностью управляется членами профессии. Только члены общества имеют право выполнять функции солиситера. Похожие схемы действуют в Великобритании для дантистов, аудиторов, профессиональных медсестер и ряда других профессий (см.: Тай Ю.В. Указ. соч. - С. 177).
22. Так, в Великобритании существует схема так называемых одобренных кодексов саморегулирования. Кодексы разрабатываются профессиональными ассоциациями при консультации антимонопольного органа (Office of Fair Trade, OFT), а затем официально признаются Генеральным директором OFT. К подобным кодексам, одобренным OFT, не применяется ряд общих норм антимонопольного законодательства, однако никакие иные санкции, кроме санкций самой организации, к нарушителям применено быть не может. В Австралии кодекс саморегулирования может быть «предписан» отрасли. Это означает, что за нарушение кодекса следуют санкции со стороны не только организации саморегулирования, но и государства. При этом «предписанные» кодексы могут быть как добровольными (обязательными для исполнения только подписавшими их
участниками рынка), так и обязательными (см.: Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков. - С. 28).
23. Например, п. 6 ст. 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 08.08. 2001. № 134-Ф3 // СЗ РФ. - 2001. -№ 33 (Часть I). - Ст. 3436; п. 14 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006. № 135-ФЗ // СЗ РФ. - 2006. -№ 31 (Часть I). - Ст. 3434.
24. Тай Ю.В. Указ. соч. - С. 177-179; Крючкова П. В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков. - С. 26.
25. Введение в институциональный анализ / под ред. В. Тамбовцева. - М.: ТЕИС, 1996. - С. 51. Цит. по: Осипенко О. Проблемы отраслевого саморегулирования в российской экономике // Вопросы экономики. - 2005. - № 2 - С. 70.
26. См.: Крючкова П.В. Саморегулирование как дискретная институциональная альтернатива регулирования рынков. - С. 12; Она же. Саморегулирование бизнеса как способ управления контрактными отношениями // Вопросы экономики. - 2001. - № 6. - С. 129.
27. А.М. Бабашкина выделяет рыночное, корпоративное и государственное регулирование (см.: Бабашкина А.М. Государственное регулирование национальной экономики: учеб. пособие. - С. 9), И.П. Гурова, О.П. Махонько
- государственное регулирование, сорегули-рование (привлечение к разработке стандартов поведения и к контролю над их соблюдением других заинтересованных лиц - госор-ганов, организаций гражданского общества и др.) и саморегулирование (см.: Гурова И.П., Махонько О.П. Саморегулирование в профессиональной деятельности // Финансовые и бухгалтерские консультации. - 2004. - № 9. -С. 45), О. Осипенко указывает на необходимость различать корпоративное и отраслевое саморегулирование (Осипенко О. Указ. соч. -С. 69). См. также: Николаев И., Шульга И. Указ. соч. - С. 221.
13б
