CC BY
520
Нещадим Елена Григорьевна
старший преподаватель кафедры административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета
(тел.: 89184833729)
О содержании бюджетной реформы В.А. Татаринова
1862-1868 гг.
Аннотация
В статье рассматривается бюджетная реформа В.А. Татаринова 1862 - 1868 гг. Ее результатом стала наиболее отвечающая форме правления государства структура бюджетного процесса, основанная на передовых принципах, многие из которых действуют и поныне.
Annotation
The article investigates the budget reform of V.A. Tatarinov in 1862-1868. It's result was the most meeting the form of government budget process structure. It was based on progressive principles. Many of them function nowadays.
Ключевые слова: бюджетная реформа, финансовая система, единство кассы, полнота бюджета, реальность бюджета, гласность бюджета, государственная роспись.
Key words: budgetary reform, a financial system, unity of cash desk, completeness of the budget, a budget reality, publicity of the budget; the State list.
В
период 50 - 60х гг. XIX в. в Российской Империи возникли как объективные причины, так и субъективные предпосылки проведения бюджетной реформы. В это время в государстве присутствовала политическая воля Государя Императора к проведению данной реформы и личность молодого, но талантливого государственного деятеля - В.А. Татаринова.
Разработанный В.А. Татариновым план преобразования финансовой системы сводился к двум важнейшим положениям:
1) систематическое, подробное и однообразное для всех управлений составление финансовых смет и такое же исполнение их с безусловным и немедленным обращением всех сметных остатков в распоряжение государственного казначейства;
2) введение единства кассы, т.е. сосредоточение всех денежных средств исключительно в кассах министерства финансов с правом одного только этого министерства заведовать сбором всех государственных доходов и обязанностью производства платежей В процессе исторического развития выработались четыре принципа, которым должен соответствовать бюджет:
1) единство бюджета;
2) полнота бюджета;
3) реальность (правдивость) бюджета;
4) гласность бюджета.
В.А. Татаринов развил и дополнил эти принципы. Содержание бюджетной реформы полностью раскрывается через их анализ.
Единство бюджета заключается как в единообразном порядке составления бюджета, так и в едином бюджетном документе. Должен быть один бюджет, в котором отражаются все доходы и расходы государства.
В результате осуществления в Российской Империи бюджетной реформы 1862 года такой подход к организации бюджетного хозяйства получил формальное закрепление в Правилах "О составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений", Высочайше утверждённых 22 мая 1862 года [1]. Согласно указанному документу, все государственные доходы и расходы, за и скл ю че ни ем сп ец иаль но оп ределе нн ых, подлежали включению в Государственную роспись.
Государственная роспись составлялась из частных финансовых смет Министерств и Главных управлений. ^^
43
Единство бюджета предполагает также распределение (разграничение) доходов и расходов бюджета. Для этого применяется единая бюджетная классификация, то есть группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам. В пределах самого бюджета расходы подразделялись на постоянные, временные, и экстраординарные.
22 мая 1862 г. Сметные правила были дополнены новыми постановлениями. Номера статей, обозначения пунктов и номенклатура всех сметных подразделений должны были оставаться в сметах неизменными, согласно установленной классификации, до тех пор, пока Министерство финансов и Государственный контроль признают необходимым войти в Государственный совет с представлением об общем исправлении нумерации. В случае исключения из смет какого-либо дохода, его место должно было оставаться незамещённым до внесения в смету такого же точно дохода. Вновь появившиеся доходы, для которых не имелось в сметах соответственных статей или пунктов, должны были показываться ведомствами в конце их доходных смет без номеров, параграфов и статей [2].
Отрицательным моментом являлось то, что, изначально запланированное единство государственного бюджета Российской Империи было подвержено различным значительным изъятиям в части единства бюджетного документа и единства бюджетной классификации.
Однако имели место и положительные тенденции. В целях единства государственного бюджета был совершен переход от устаревшего принципа специализации доходов, когда каждая расходная статья обеспечивалась собственным доходным источником, к принципу специализации кредитов, то есть, строго целевому использованию ассигнованных в соответствии с утверждёнными сметами средств, полученных за счёт поступления государственных доходов, без различия источников этих доходов.
Под полнотой бюджета понимается включение в него полностью всех доходов и расходов, как государства в целом, так и его органов власти.
Сметные правила устанавливали норму, в соответствии с которой в финансовые сметы министерств и главных управлений не вносились:
1) доходы и расходы сословий или обществ на их собственные надобности, а также суммы, назначаемые на удовлетворение губернских и частных земских повинностей;
2) расходы и доходы отдельных благотворительных учреждений, содержащихся независимо от частных приношений из указанных законом источников или на счёт пособий, даруемых правительством;
3) денежные средства для специальных целей, преимущественно пожертвования и доходы, находящиеся под контролем правительства, но не относящиеся к казне. По ним представлялись при финансовых сметах особые приложения[3].
Постепенно государственная роспись становилась всё более полным документом. Однако нормы бюджетного законодательства, содержавшие положения о полноте бюджета во многом были противоречивы, и желаемый результат достигнут не был. Одно достижение всё же должно быть отмечено: Министерства и Главные управления не могли по собственному усмотрению изменять сметное назначение кредитов, накапливать неиспользованные остатки ассигнованных сумм [4].
Реальность (правдивость) бюджета предполагает, что все его суммы доходов и расходов должны быть обоснованы и правильны.
В Сметных правилах упоминалось, что по получении финансовых смет министерств и главных управлений Министерство финансов проверяло, оправдывался ли предмет и размер предположенных назначений смет.
На основе Высочайше утвержденного 29 декабря 1872 г. Мнения Государственного совета, исчисление издержек взимания доходов, установленное Правилами составление финансовых смет, в государственной росписи не показывалось.
Государственный контроль по получении финансовых смет проверял их на соответствие действующему законодательству, а также по всем сметам производил проверку сметных предположений.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что двойной предварительный контроль служил правдивости Государственного бюджета Российской Империи.
Гласность бюджета означает его обсуждение и утверждение законодательным органом страны с последующей публикацией.
В соответствии со Сметными правилами, законодательное утверждение Государственной росписи Российской Империи осуществлял Государственный совет через рассмотрение самой росписи и частных финансовых смет общим собранием, а затем представлял рассмотренные документы на Высочайшее утверждение.
После публикации росписи министрам открывались кредиты в Государственном казначействе.
Бюджетная реформа имела огромное значение для бюджетного хозяйства России. Некоторые её положения базировались на идеях начала века, сформулированных М.М. Сперанским. В
М
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2011 • № 1 (33)
документах реформы впервые воплотились принципы рациональной организации бюджетного процесса и ведения бюджетного хозяйства, которые сохраняют значение и поныне [5].
На основании изученных фактов бюджетной реформы 1862-1868 гг. можно сделать следующие выводы: в первой половине 60-х гг. XIX в. преобразования, проводимые В.А. Татариновым, были совершенно необходимы и способствовали упорядочению финансового управления. В силу определенных российских особенностей, таких как раздутость государственного аппарата, менталитет чиновников, сословность, упорядочить бюджетные отношения при помощи экономических средств не предоставлялось возможным. Ввиду этого, правительство тщательно подготовило и поэтапно ввело новые правила регулирования бюджетных отношений. Новые законы установили значительное ограничение бюджетной самостоятельности Министерств и Главных управлений, принцип бюджетного и кассового единства, общую систему бюджетного учета и отчетности. Вводился принцип гласности бюджета. Регулярная публикация в прессе государственной
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА росписи доходов и расходов подняла престиж российских финансов за границей. При этом полнота и реальность бюджета оставались недостаточно затронутыми реформой.
1. Коломиец А.Г. Финансовые реформы Русских царей от Ивана Грозного до Александра Освободителя. Очерки. М., 2001.
2. Об изменении классификации государственной росписи доходов и доходных смет. СУРИ. 1891. № 74. Ст.786.
3. Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений. СПб., 1866.
4. Шмелев К.В. Правовое регулирование бюджетных отношений в дореволюционной России (1862-1904 годы): Диссертация кандидата наук. Нижний Новгород, 2004.
5. Ялбулганов А.А. Государственный контролер В.А. Татаринов и реформы финансового контроля в России (1850-1860-ые гг.) // Финансы. 2000. № 1.
45
