CC BY
27
новая российская власть ничего не может предложить ботать в регионе. сибирякам для того, чтобы они оставались жить и ра-
Библиографический список
1. Долголюк А.А. Формирование трудовых коллективов Новосибирск, 1980.
Братско-Усть-Илимского комплекса. 1955-1980 гг. Новоси- 5. Цыкунов Г.А. Ангаро-Енисейские ТПК: проблемы и опыт
бирск, 1988. (исторический аспект). Иркутск, 1991.
2. Иркутская область. 70 лет. Юбилейное издание. Стат. 6. Численность населения по городам и районам. Стат. сб. Иркутск, 2007. бюллетень. Иркутск, 2008.
3. Российский статистический ежегодник. 2011: Стат. сб. / 7. Численность населения по городам и районам. Стат. Росстат. М., 2011. бюллетень. Иркутск, 2010.
4. Сибирь в едином народнохозяйственном комплексе.
УДК 336.711
О СЛИЯНИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ФИНАНСОВЫМ РЫНКАМ И ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ВОЗМОЖНЫХ ПОСЛЕДСТВИЯХ ДЛЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ СТРАНЫ
А О
© Г.А. Шаламов1, О.А. Балдынов2
Иркутский государственный технический университет, 664074, Россия, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.
Рассматривается проблема слияния Федеральной службы по финансовым рынкам и Центрального банка Российской Федерации, обобщается имеющийся международный опыт создания мегарегуляторов. Отмечаются положительные и отрицательные стороны слияния ФСФР и Банка России, возможные последствия реализации этого проекта для российской экономики. Библиогр. 17 назв.
Ключевые слова: Федеральная служба по финансовым рынкам; Центральный банк Российской Федерации; ме-гарегулятор.
ON MERGING THE FEDERAL FINANCIAL MARKETS SERVICE AND THE CENTRAL BANK OF THE RUSSIAN FEDERATION AND POSSIBLE CONSEQUENCES FOR ECONOMIC DEVELOPMENT OF THE COUNTRY G.A. Shalamov, O.A. Baldynov
Irkutsk State Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074, Russia.
The article deals with the problem of merging the Federal Financial Markets Service and the Central Bank of the Russian Federation. It generalizes available international experience in creating megaregulators; indicates positive and negative aspects of merging FFMS and the Bank of Russia, as well as the possible consequences of this project implementation for the Russian economy. 17 sources.
Key words: Federal Financial Markets Service (FFMS); Central Bank of the Russian Federation; megaregulator.
Тема слияния Федеральной службы по финансовым рынкам и Банка России, несмотря на долгое и бурное обсуждение экономическим сообществом страны, не теряет своей актуальности, поскольку у идеи объединения финансовых регуляторов есть как сторонники, так и противники. К числу противников данной идеи можно отнести и Алексея Саватюгина, заместителя министра финансов Российской Федерации. Так, на IX Федеральном инвестиционном форуме он отметил, что «объединение ФСФР и ЦБ РФ ничего не изменит, а коррективы принципов регулирования,
законов и нормативов могут произойти и без мегаре-гулятора». Неоднозначность данной ситуации также показали результаты совместного опроса агентства Bankir.Ru, журнала «Банки и деловой мир» и Ассоциации региональных банков России: 23% участников опроса полностью поддерживают идею создания ме-гарегулятора, 13% респондентов ее полностью отрицают, остальные же не определились с выбором [7]. В данной статье предпринимается попытка разобраться в этой проблеме и ответить на вопрос: «Нужен ли российской экономике мегарегулятор?»
1Шаламов Георгий Александрович, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории и финансов, тел.: 89140001530, e-mail: [email protected]
Shalamov Georgy, Candidate of Economics, Associate Professor of the Department of Economic Theory and Finance, tel.: 89140001530, e-mail: [email protected]
2Балдынов Олег Александрович, студент второго курса Института экономики, управления и права, тел.: 89041276195, e-mail: [email protected]
Baldynov Oleg, Second year student of the Institute of Economics, Management and Law, tel.: 89041276195, e-mail: [email protected]
Внятного ответа на вопрос о необходимости создания в России мегарегулятора получить практически невозможно, но если попробовать тщательно проанализировать информационный шум на эту тему, то можно прийти к следующему выводу. Дело в том, что Банк России в нашей стране отвечает за денежно-кредитную политику, в рамках которой перед ним стоят три цели: защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской и национальной платежной систем. За экономический рост у нас отвечают Правительство и Минэкономразвития. Создание мегарегулятора - это попытка заставить Центральный банк Российской Федерации заниматься качеством и темпами роста ВВП, а не только стабильностью российской банковской системы [16].
Экономический рост весьма важен в существующей ситуации. По мнению некоторых аналитиков, на современном этапе, чтобы сохранить достигнутые в нашей стране объемы воровства бюджетных средств, необходимо иметь темп роста ВВП не менее 5,5% в год. Банк России, по мнению Правительства Дмитрия Медведева, в современных условиях, поддерживая ставку рефинансирования на уровне 8,25%, не способствует росту экономики. По нашему мнению, Банк России в любом случае должен выполнять свою основную задачу - снижать инфляцию, чтобы снижались ставки кредитования. Это и есть способ обеспечения поддержки роста экономики. Но для этого необязательно затевать такой сложный с весьма непредсказуемыми результатами проект, как слияние Федеральной службы по финансовым рынкам и Банка России.
В большинстве развитых стран мира регулирование денежного и фондового рынков осуществляют разные надзорные органы. Это обусловлено тем, что на практике единый надзорный орган не может обеспечить должную степень стабильности различных типов финансовых институтов. В США, например, денежный рынок регулирует Федеральная резервная система, а рынок капитала - Комиссия по срочной биржевой торговле и Комиссия по ценным бумагам и рынкам. В Германии Бундесбанк осуществляет надзор над банками, а денежную политику для этой и еще 16 стран еврозоны проводит Европейский центральный банк. Регулирование финансового рынка Германии осуществляет Федеральное управление финансового надзора. В Италии, Испании и Франции также действуют собственные регуляторы рынка ценных бумаг и центробанки [12].
Однако вопреки описанной в приведенных примерах практике, именно на опыт западных стран ссылался министр финансов Антон Силуанов в своем заявлении о создании рабочей группы по подготовке нормативно-правовых решений по объединению ФСФР и ЦБ РФ. На самом деле в мировой практике существуют прецеденты создания мегарегулятора. Пионером объединения надзорных органов является Норвегия, реализовавшая данную идею в 1986 году [11]. Но первый же кризис, произошедший через два года после этого, расставил все точки над «¡». В результате правительству Норвегии пришлось национализировать
банки страны, дабы спасти экономику от краха, уровень внутреннего валового продукта снизился впервые за послевоенный период, а уровень безработицы и ставки по кредитам поползли вверх. Следует отметить, что экономика России, как и Норвегии, базируется на продаже природных ресурсов, и в связи с этим мегарегулятор в лице ФСФР и ЦБ РФ может стать в трудный период таким же бесполезным, как и в Норвегии.
Есть и другие примеры: Дания (1988 год), Швеция (1991 год), Корея (1998 год), Исландия (1999 год), Южная Африка (1990 год), Венгрия (1996 год), в которых были созданы мегарегуляторы. Но это небольшие страны с компактными рынками, к тому же в большинстве данных государств мегарегулятор контролирует в основном финансовый сектор, затрагивая банки лишь частично [11]. Вышеприведенные наблюдения свидетельствуют о том, что ориентация на международную практику как предпосылка создания мегарегулятора в России является, по меньшей мере, неточной.
Наиболее актуальным примером является Великобритания, которую нередко называли «флагманом» мегарегуляторов. В 2000 году было принято решение об объединении Управления финансовых услуг, осуществляющего надзор над финансовым рынком Великобритании, и Банка Англии. Новый орган получил название «Управление по финансовому регулированию и надзору». Однако через десять лет, в 2010 году, парламент Великобритании решил распределить полномочия регулятора между тремя агентствами. Одно из них стало независимым - Управление по контролю за финансовой деятельностью, два других остались в составе Банка Англии. Основной причиной такого решения некоторые аналитики называют то, что общий государственный долг Великобритании к декабрю 2010 года вырос до 76,1% от ВВП страны, а уровень внутреннего валового продукта снизился впервые со времен второй мировой войны [3]. При этом создание единого финрегулятора в столь негативном развитии экономики страны сыграло не последнюю роль. Европейский кризис, как и норвежский 1988 года, показал бесполезность Управления по финансовому регулированию и надзору. Единый регулятор не смог защитить экономику страны, пострадали как банки, так и старейший в мире фондовый рынок Великобритании. Государственные денежные вливания в крупнейшие фирмы не получили отдачи. Биржевая регенерация 2009 года состоялась на зыбком домашнем основании, а количество безработных в 2008 году превысило 2 миллиона человек впервые с 1997 года [15]. В итоге Великобритания вернулась к тому, с чего начинала.
Кстати, на необходимость тщательного изучения имеющегося опыта создания мегарегулятора указывает патриарх российской банковской системы, экс-председатель Банка России Виктор Владимирович Геращенко: «... У нас мало смотрят, где и как что делают. Так, обсуждаем вопрос о необходимости мегарегулятора и даже не обращаем внимания, что в Великобритании его ввели, а потом вернули всё, как было. Никому в голову не приходит поинтересоваться, почему.» [4].
Также следует отметить тот факт, что подготовка к созданию Управления по финансовому регулированию и надзору началась в Великобритании ещё в 1986 году, то есть от начала реформирования и до непосредственного создания единого регулятора прошло 14 лет. Однако, даже несмотря на длительную и тщательную подготовку этого решения, Великобритания не достигла планируемого положительного результата. В России же подготовка законодательных актов по уточнению функций ЦБ РФ в финансовом регулировании началась в начале 2013 года, а уже в течение последующих 1,5-2 лет должно состояться окончательное слияние Федеральной службы по финансовым рынкам и Банка России [2]. Это свидетельствует, на наш взгляд, о недостаточной проработке такого непростого решения.
Особо следует учитывать, что плюсов слияния не так уж много, к тому же большинство из них неоднозначны:
- Создание единого надзорного органа позволит проводить анализ всей экономической информации как на макро, так и на микроуровне, что уменьшит время принятия решения. Однако не исключена возможность того, что мегарегулятор не сможет отследить все тонкости возникающих проблем.
- Снижение регулятивного арбитража вырабатывается за счет унифицированного подхода к различным типам финансовых институтов.
- Экономия бюджетных средств, так как ФСФР финансируется из бюджета, а ЦБ РФ - собственной прибылью. Экономия, на первый взгляд, очевидна, но может оказаться не такой уж значительной [17]. К тому же следует отметить тот факт, что одобрение слияния надзорных органов сотрудниками ФСФР напрямую связано с улучшением их материального благосостояния. Дело в том, что средняя заработная плата в Банке России в 2011 году составила 86,6 тысяч рублей, что многократно превышает среднюю в ФСФР.
- Осуществление надзора за финансовыми конгломератами (концернами) на консолидированной основе. По мнению аналитиков, данная возможность может привести к положительным результатам, а может и не дать нужного эффекта.
Отмечая положительные моменты реформы, следует остановиться и на отрицательных её сторонах:
- Основным минусом объединения является конфликт интересов: Центробанк - крупнейший игрок на рынке капитала - будет единолично руководить фондовым рынком, что, в свою очередь, может привести к ущемлению прав других участников рынка. «... Не станет ли он (мегарегулятор) ведомством по защите и лоббированию групповых интересов?» - задается вопросом первый вице-президент ассоциации «Россия» Александр Хандруев [17].
- Объединение надзорных органов может привести к потере накопленного ФСФР опыта регулирования финансового рынка страны.
- Неизбежен рост объёма работы надзорного органа и подотчётных ему организаций, а кроме того, повышение уровня бюрократизации. Так, Дмитрий Панкин, глава ФСФР, в рамках международного инве-
стиционного форума «Сочи-2012» отметил, что «возникает бюрократизация, потому что слишком большая структура, неповоротливая, будет, может быть, хуже реагировать на быстрые изменения на рынке» [1].
- Вероятность снижения эффективности регулирования вследствие недостатка внимания к специфике отдельных секторов экономики.
- Снижение уровня надзора за участниками рынка капитала в переходный период, связанное с необходимостью согласования и взаимодействия в ходе работы. Различий много, например, в IT-системах, которые используют регуляторы. Для нормального функционирования потребуется создать единую IT-платформу, что неизбежно приведет к дополнительным затратам как на ее внедрение, так и на обучение сотрудников.
- Нереальность противодействия мегарегулятора алчному поведению финансовых посредников, в первую очередь банков с государственным участием [17].
- Возможное торможение развития рынка капитала, так как финансовый рынок подвижен и неустойчив, а Банк России отличается консервативной жесткой политикой [10]. Так, после объявления о возможном назначении ЦБ РФ мегарегулятором начался масштабный вывод из России капиталов иностранных фондов, который происходит на фоне мощного притока капитала в Китай и на другие развивающиеся рынки, что свидетельствует о недоверии зарубежных инвесторов.
Принимая во внимание важность темы вывоза капитала, следует напомнить об интервью действующего главы Банка России Сергея Игнатьева, данном газете «Ведомости», в котором он приводит показатели оттока капитала за границу: в 2011 году - 81 миллиард долларов, в 2012 - 57 миллиардов долларов - и уточняет его причины: «Это может быть оплата поставок наркотиков или других товаров, запрещенных к ввозу на территорию России. Это может быть оплата серого импорта. Такие операции относятся к текущему счету платежного баланса. Этими целями могут быть взятки и откаты чиновникам, при этом деньги перечисляются, в конечном счете, на контролируемые ими счета в иностранных банках. Возможно, это и откаты менеджерам, осуществляющим закупки, в крупных частных компаниях с неэффективным внутренним контролем. Может быть, это схемы по уклонению от уплаты налогов.» [14]. Кроме того, С. Игнатьев раскрывает механизм реализации оттока капитала: «К сомнительным операциям в платежном балансе Банк России относит в основном платежи российских организаций в пользу нерезидентов, заявленные цели которых явно не соответствуют действительным. При этом определенно нарушается налоговое законодательство. Например, российская организация, как правило, ООО с очевидными признаками фирмы-однодневки, на свои счета в российских банках регулярно получает платежи с включением НДС от ряда своих российских контрагентов якобы за поставленные товары. Затем все поступающие средства конвертируются в иностранную валюту и перечисляются в иностранные банки на счета
оффшорных компаний якобы в качестве платежей за ценные бумаги. При этом организация никаких налогов не платит или платит чисто символические суммы. Чтобы поставить товар, надо его либо произвести, либо приобрести. Однако никаких платежей за товары, сырье, электроэнергию фирма не осуществляет. Спустя несколько месяцев фирма прекращает операции по своим банковским счетам. Очевидно, никаких поставок товаров не происходило. Это самый простой пример. Применяются и гораздо более изощренные схемы с использованием большого числа подставных компаний, многих банков, длинных цепочек платежей. При этом всегда в каком-то звене происходит «разрыв НДС», т.е. некоторая фирма получает деньги от плательщиков с НДС, сама же перечисляет своим контрагентам средства без НДС и никаких налогов при этом не платит, т.е. явно нарушает налоговое законодательство...» [14]. Отметим, что не прозвучал интересующий всех вопрос: «Кто это делает?». К тому же, получается, что о «сомнительных операциях» и их объеме давно было известно, тем не менее, ЦБ РФ не смог противостоять этому явлению. Трудно надеяться, что это ему удастся, когда он будет загружен ещё и фондовым рынком.
Продолжая тему о потерянных Россией средствах, следует отдельно остановиться на событиях, происходящих на Кипре. Для получения финансовой помощи от Европейского союза страна должна будет выполнить ряд условий: каждый депозит, превышающий 100 тысяч евро, потеряет 9,9%, для вкладов меньшей суммы ставка списания соответственно меньше -6,75%[6]. По мнению экспертов, потери российских вкладчиков неминуемы. Правительство государства лихорадочно ищет пути спасения от банковского коллапса и даже готово пожертвовать интересами вкладчиков, среди которых немало наших соотечественников [8]. В кипрской юрисдикции несколько тысяч российских компаний, хранящих средства в банках в размере 19 миллиардов евро. Эта сумма составляет примерно 7% от всех корпоративных вкладов российских компаний; 12 миллиардов евро, по данным на сентябрь 2012 года, приходится на счета отечественных банков. Россияне также хранят свои сбережения в банках островного государства в размере от 8 до 35 миллиардов. Таким образом, только физические лица могут потерять до 3,5 миллиардов евро [8]. Дочерние организации российских банков и компаний, зарегистрированные в оффшорной зоне, также лишатся одной десятой суммы своих депозитов. Несмотря на то что кипрская проблема сейчас решается, скорее всего, она ляжет и на плечи пока ещё только формирующегося финансового мегарегулятора.
Слияния надзорных органов могло и не быть. Это следует из сообщения газеты «Коммерсантъ»: в августе 2012 года на совещании у первого вице-премьера Игоря Шувалова решался вопрос не об объединении ФСФР и ЦБ РФ, а о модернизации и наделении службы большими полномочиями [5]. Но уже на следующем совещании было принято решение об интеграции финрегуляторов, то есть о создании единого надзорного органа на базе Банка России. Однако сразу воз-
ник спор о будущем статусе ФСФР в ЦБ РФ. Такие участники совещания, как вице-премьер И. Шувалов, председатель Банка России С. Игнатьев, министр финансов РФ А. Силуанов выступали за вхождение службы в состав структуры ЦБ РФ, им оппонировали глава ФСФР Д. Панин и помощник президента Э. Набиуллина, высказавшиеся о вхождении службы в Банк России в качестве агентства. Как мы видим, победила точка зрения участников совещания, возглавляемых Игорем Шуваловым.
Наибольшую выгоду от формирования единого надзорного органа получит руководитель Банка России. Центральный Банк станет монополистом власти в экономике России - как только мегарегулятор начнет свою работу, все финансовые потоки в стране сузятся до потоков, проходящих исключительно через ЦБ РФ и подотчетные ему структуры. Некоторые аналитики говорят о том, что мегарегулятор в лице Банка России станет в определенных моментах главнее правительства, более того, не исключается и дальнейшее укрепление полномочий ЦБ РФ по экономическому регулированию. К тому же будут упразднены должности первого заместителя председателя, которых на данный момент четыре, а их функции распределены между главами трех комитетов - по банковскому надзору, по финансовому надзору и по денежно-кредитной политике, руководители которых будут подчиняться председателю Банка России [9].
Важно отметить, что процесс создания мегарегулятора происходит на фоне смены председателя Банка России. Срок полномочий ныне действующего главы ЦБ РФ Сергея Игнатьева заканчивается 23 июня 2013 года. Его вероятным преемником называли первого заместителя председателя ЦБ РФ Алексея Улю-каева, заместителя председателя ЦБ РФ Сергея Швецова, экс-министра финансов Алексея Кудрина и председателя правления ВТБ-24 Михаила Задорнова [13]. Однако 12 марта текущего года президент В.В. Путин предложил кандидатуру Эльвиры Набиуллиной. Это предложение вызвало недоумение в финансовом сообществе. Главный экономист банка «Открытие» Владимир Тихомиров категорично заявил: «Я сомневаюсь, что Э. Набиуллина будет в состоянии проводить самостоятельную политику.». Этого же мнения придерживаются многие российские аналитики. Будущему главе ЦБ РФ инкриминируют не только возможную несостоятельность в принятии решений, но и отсутствие опыта работы в банковской сфере, а также статичность экономического развития в тот период, когда Э. Набиуллина занимала пост министра данной отрасли.
Тем не менее, озабоченность профессиональных банковских кругов назначением Эльвиры Набиулли-ной не была принята во внимание депутатами Государственной Думы. За её назначение председателем Центрального банка Российской Федерации 9 апреля 2013 года проголосовало 360 депутатов при 20 против и одном воздержавшемся. Это значит, что нелегкую задачу создания мегарегулятора в нашей стране предстоит решать Эльвире Набиуллиной.
Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что
слияние ФСФР и Банка России на сегодняшний день представляется нам неэффективным. Проведение реформы слишком поспешно, положительных моментов создания мегарегулятора недостаточно и многие
Библиограф
1. Алиев А. Два в одном // Журнал «Эксперт» [Электронный ресурс] // интернет сайт. Режим доступа: http://expert.ru/2012/09/28/dva-v-od nom/
2. Алиев А. Мегаинтеграция // Журнал «Эксперт» [Электронный ресурс] // интернет сайт. Режим доступа: http://expert.ru/2012/12/14/megaintegratsiya/
3. Великобритания [Электронный ресурс] // интернет - энциклопедия. Режим доступа: http://ru.wikipedia.org/Великобритания
4. Геращенко В. Разве наш президент делает ошибки // Собеседник. 2013. №10.
5. Гришина Т., Нетреба П., Руденко П. Финансовые рынки переварить непросто // Коммерсантъ. 2012. 25 октября (№201).
6. Интернет агентство Bankir.ru [Электронный ресурс] // интернет сайт. Режим доступа: http://bankir.ru/novosti/s/kipru-grozit-bankran-10039009/ (18 марта 2013)
7. Интернет агентство Bankir.ru [Электронный ресурс] // интернет - сайт. Режим доступа: http://bankir.ru/publikacii/s/komu-i-zachem-eto-nuzhno-10002442/ (29 октября 2012)
8. Интернет агентство Bankir.ru [Электронный ресурс] // интернет сайт. Режим доступа:
http://bankir.ru/novosti/s/rossiyane-otvetyat-za-kipr-solidarno-10038344/ (7 марта 2013)
9. Карпенко Е., Титов С., Фаляхов Р. Мегарегулятор Набиул-лина // Газетами [Электронный ресурс] // интернет - издание. Режим доступа:
из них спорны. А имеющийся зарубежный опыт подобного слияния не привел к положительному результату, и, к сожалению, существует большая вероятность его повторения в России.
ский список
http://www.gazeta.ru/business/2013/03/12/5054221 .shtml
10. Краснова А. Пять мнений о мегарегуляторе // Информационный портал banki.ru [Электронный ресурс] // интернет -сайт. Режим доступа:
http://www.banki.ru/news/daytheme/?id=4200766
11. Миркин Я. Мегарегулятор // Рынок Ценных Бумаг. 2000. №14.
12. Оверченко М., Папченкова М., Ярош Ю. Минфин: финансовый мегарегулятор на базе ФСФР и ЦБ нужно создать до 2014 г. // Электронное периодическое издание «Ведомости»/ Режим доступа:
http://www.vedomosti.ru/finance/news/3862771/minfin_finansovy j_megaregulyator_na_baze_fsfr_i_cb_nuzhno (12 сентября 2012)
13. Письменная Е., Проскурнина О., Товкайло М. Она тихо сказала «да» // Ведомости. 2013. №43. - 14.03.2013.
14. Платонова О. 11% организаций не платят налогов // Ведомости. 2013. №28. - 20 февраля 2013.
15. Смотров А. Число британских безработных впервые с 1997 года превысило 2 миллиона // Информационное агентство «РИА Новости» [Электронный ресурс] // сетевое издание. Режим доступа: http://ria.ru/crisis_news/20090318/165264326.html
16. Товкайло М., Письменная Е., Оверченко М. Центробанк ответит за рост ВВП // Ведомости. 27 марта 2013.
17. Хандруев А. В поисках здравого мегарегулирования // Банковское обозрение. 2012. №12.
