CC BY
36Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
УДК 349.42 + 342.951 ББК 67.407
DOI 10.24412/2073-3313-2021-8-83-89
О РОЛИ МЕЖДУНАРОДНЫХ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ПРАВОВОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ
Александр Егорович ЕПИФАНОВ, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры теории и истории Астраханского государственного университета, профессор кафедры конституционного и административного права Волгоградского института управления (филиал) РАНХиГС при Президенте Российской Федерации mvd_djaty@mail.ru
Артем Юрьевич МОХОВ, ассистент кафедры конституционного и административного права Волгоградского института управления (филиал) РАНХиГС при Президенте Российской Федерации aumohov@mail.ru
Научная специальность: 12.00.06 — земельное право; природоресурсное право;
экологическое право; аграрное право
Аннотация. Глобальный характер обеспечения продовольственной безопасности в современном мире, а также наличие единых (на уровне всего мира или группы стран) проблем, препятствующих нормальному продовольственному обеспечению граждан, обусловливают необходимость кооперации сил и средств в агропродовольственной сфере. Несмотря на стратегический характер продовольственной безопасности в системе видов национальной безопасности, сотрудничество страны с соседними государствами, международным сообществом представляется необходимым, поскольку в отдельных странах уже могут быть найдены пути разрешения типичных продовольственных проблем. Важное место в обеспечении продовольственной независимости и стабильности занимает надлежащее научное обеспечение государственной аграрной и связанной с ней социально-экономической политики.
Международные неправительственные организации (образуемые, прежде всего, на базе опорных вузов и академий наук) могут оказывать значительное влияние на выработку эффективных средств и государственно-правовых механизмов обеспечения продовольственной безопасности страны, региональной группы стран.
В статье обозначены основные международные неправительственные научные организации, действующие на территории Российской Федерации, с участием отечественных специалистов; выделяется роль таких организаций в формировании агропродовольственной политики государства, выделены перспективные направления научного сотрудничества в рамках межгосударственных союзов.
Ключевые слова: продовольственная безопасность, агропродовольственная политика, агропромышленный комплекс, неправительственные организации, научное обеспечение.
Annotation. The global nature of ensuring food security in the modern world, as well as the presence of common (at the level of the whole world or a group of countries) problems that impede the normal food supply of citizens, determine the need for cooperation of forces and means in the agri-food sector. Despite
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2021
the strategic nature of food security in the system of types of national security, the country's cooperation with neighboring states, the international community seems to be necessary, since in some countries, ways can already be found to resolve typical food problems. An important place in ensuring food independence and stability is played by the proper scientific support of the state agrarian and related socio-economic policy. International non-governmental organizations (formed, first of all, on the basis of flagship universities and academies of sciences) can have a significant impact on the development of effective means and state-legal mechanisms for ensuring food security of a country, a regional group of countries. The article identifies the main international non-governmental scientific organizations operating on the territory of the Russian Federation, with the participation of domestic specialists; the role of such organizations in the formation of the agri-food policy of the state is highlighted, promising areas of scientific cooperation within the framework of the international unions.
Keywords: food security, agri-food policy, agro-industrial complex, non-governmental organizations, scientific support.
Объявление в России 2021 года Годом науки и технологий, несомненно, вызывает дополнительный интерес к научно-техническому развитию страны, выработке новых, более эффективных и соответствующих текущему моменту механизмов решения проблем экономического и социального развития Российской Федерации, направлений государственно-правовой политики. Не является исключением и деятельность по обеспечению продовольственной безопасности страны.
Прежде всего, научная обоснованность деятельности по обеспечению продовольственной безопасности определена на государственном уровне в качестве одного из базовых принципов современной российской агропродовольствен-ной политики [15].
Стоит согласиться с авторами, отмечающими необходимость научной ориентированности современной аграрной политики, постановки в качестве приоритета не только «сиюминутной экономической или геополитической выгоды», но и стратегических интересов укрепления эффективности агропромышленного комплекса, сохранения и преумножения природных богатств, повышения уровня жизни населения.
Несмотря на ведущую роль государства в обеспечении продовольственной безопасности и, соответственно, неоспоримую приоритетность межправительственного сотрудничества в данной сфере, деятельность международных неправительственных организаций также оказывает серьезное влияние на развитие продовольственной проблематики и поиск путей решения проблемы.
Евразийский центр по продовольственной безопасности, также известный, как Аграрный центр МГУ, является ведущей неправитель-
ственной продовольственной организацией в России, одна из главных задач которой состоит в содействии участию России в международных продовольственных программах и инициативах [1]. Центр был создан в 2011 г. в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации № 2226-р от 8 декабря 2010 г [11].
Создание Центра явилось выражением усиления роли Российской Федерации в качестве ведущей мировой державы в международном сотрудничестве по обеспечению продовольственной безопасности в рамках Евразийского экономического союза. Деятельность Центра направлена на создание условий для разработки и реализации последовательной сельскохозяйственной политики, обеспечивающей плодородие почв и гарантирующей продовольственную безопасность Евразийского региона.
В задачи Центра входит наращивание научного и интеллектуального потенциала, повышение профессиональных навыков национальных кадров в государствах Евразийского региона, привлечение зарубежных экспертов к участию в программах и проектах в области обеспечения продовольственной безопасности, сотрудничество с международными организациями в данной сфере, а также содействие федеральным органам исполнительной власти, организациям и институтам в деятельности по обеспечению продовольственной безопасности.
Деятельность Аграрного центра МГУ включает проведение научных и экспертно-аналити-ческих работ, разработку методик и моделей для оценки продовольственной безопасности, распространение результатов исследований, обучение, консалтинговые услуги, участие в международном сотрудничестве, проведение конференций и семинаров.
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2021
Необходимо отметить, что еще одним мотивом образования Евразийского центра по продовольственной безопасности явилось Совместное заявление по всемирной продовольственной безопасности Аквильская инициатива по продовольственной безопасности (АИПБ), одобренное по итогам Саммита глав государств и правительств Группы восьми 10 июля 2009 г. [12].
Инициатива была поддержана многими международными организациями, в том числе ООН и ее структурами, а также Всемирной Торговой Организацией. Вопросы обеспечения продовольственной безопасности, питания и устойчивого сельского хозяйства были поставлены на первое место в политической повестке дня. Их разрешение предполагалось на основе межсекторального и всеобъемлющего подхода, с привлечением всех соответствующих заинтересованных сторон на глобальном, региональном и национальном уровнях. Эффективные действия по обеспечению продовольственной безопасности были призваны сочетаться с мерами по адаптации и смягчению последствий изменения климата, устойчивого рационального использования водных, земельных и других природными ресурсов, включая защиту биоразнообразия.
Участники саммита единодушно признали то обстоятельство, что продовольственная безопасность тесно связана с экономическим ростом и социальным прогрессом, а также с политической стабильностью и миром. Повестка дня по обеспечению продовольственной безопасности, по общему мнению, поставила во главу угла развитие сельского хозяйства и сельских районов путем содействия устойчивому производству, повышению производительности и экономическому росту сельских районов. В то же время согласованная политика содействия всеобъемлющему и устойчивому с экологической точки зрения росту масштабов экономики в целом была призвана осуществляться с учетом таких механизмов социальной защиты, как сети поддержки и социальная политика в интересах наиболее уязвимых слоев населения.
Участники Саммита приняли на себя обязательство по обеспечению доступа к услугам здравоохранения и образования в сельских районах, в расчете на то, что это будет в значительной степени способствовать повышению производительности труда и экономическому росту, послужит укреплению безопасности в сфере про до -вольствия и питания.
В тексте Совместного заявления неоднократно упоминалась необходимость открытости рынков и отказа от протекционизма (причем содержание последнего в понимании подписавших заявление не раскрывается). В то же время в утвержденной в 2010 г. (т.е. уже после Аквильско-го заявления) Доктрине продовольственной безопасности РФ был четко определен необходимый «удельный вес отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка соответствующих продуктов», варьирующийся, в зависимости от типа продукции, в пределах от 80 до 95% [14].
Это положение Доктрины сразу же после ее утверждения привело к появлению у некоторых российских авторов серьезных возражений [3, с. 35]. Несмотря на их резкость и преувеличенность, они не могут не обратить внимания на очевидное расхождение между официально закрепленными национальными интересами России и положениями поддерживаемой ей Аквиль-ской инициативы.
На сегодняшний день действующей Доктриной продовольственной безопасности данные показатели несколько скорректированы, однако экспортная ориентированность современной аграрной политики страны, вкупе с прямым государственным регулированием цен на отдельные виды продуктов на внутреннем рынке, а также повышением экспортных пошлин на сельскохозяйственное сырье (прежде всего зерно) может повлечь за собой значительный дефицит на внутреннем рынке, невозможность получения продовольствия наиболее нуждающимися слоями населения.
Как представляется, совместный экономический и социальный анализ последствий тех или иных мер государственной политики в области продовольственной безопасности должен осуществляться, в том числе, и на базе межгосударственных организаций, с учетом интересов и особенностей правового опыта, экономического развития основных импортеров отечественной сельскохозяйственной продукции.
Необходимо отметить, однако, что в отечественных исследованиях подчеркивается необходимость проведения протекционистской экономической (прежде всего сельскохозяйственной) политики для устойчивого обеспечения продовольственной безопасности.
Так, В.И. Назаренко отмечает, что наилучший путь решения проблем российского сельского хозяйства и, соответственно, продоволь-
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2021
ственной безопасности — «это увеличение внутреннего производства и стимулирования и протекционистская политика (внутренняя и внешняя) по отношению к этой отрасли экономики» [9, с. 230].
Преимущества протекционной поддержки не только производителей, но и отечественных продавцов продуктов питания и сельскохозяйственной продукции выделяет в своей статье В.С. Елисеев [7].
Таким образом, если проведение протекционистской политики отвечает национальным интересам Российской Федерации с учетом современных реалий состояния ее сельского хозяйства и продовольственной безопасности, то вразрез с этими интересами происходит участие в Аквильской инициативе. На этом примере отчетливо прослеживается тот факт, что участие в той или иной международной программе, инициативе или даже международной организации нередко сопровождается конфликтом интересов и возникновением непримиримых противоречий. В данном случае ценная сама по себе поддержка Аквильской инициативы, повышающая престиж государства и способствующая вступлению во Всемирную Торговую Организацию, столкнулась с несоответствием ее требований национальным интересам государства. Характерно, что в сложившейся ситуации, по существу, никакой корректировки ни формулировок, ни предпринимаемых мер не проводилось.
Несмотря на это, исключительно инициативным шагом, наряду со значительным финансовым участием, можно считать и создание названного Евразийского центра по продовольственной безопасности, поскольку в тексте АИПБ не встречается прямого указания на необходимость создания подобных институтов. Однако в нем отмечается, что «более эффективное глобальное управление должно быть основано на деятельности существующих международных организаций и международных финансовых институтов», «одним из основных условий достижения успеха является расширение масштабов участия гражданского общества и частного сектора», а «на национальном, региональном и международном уровнях необходимо значительно увеличить объем инвестиций в образование, исследования, научные разработки и технологии и расширить доступ к ним» [12].
Таким образом, создание Евразийского центра по продовольственной безопасности можно считать ответом на эти положения Ак-вильской инициативы, ставшие для России на-
стоящим вызовом, так как не будет преувеличением сказать, что до создания Центра в России не существовало единой организации, представляющей собой и научно-исследовательский, образовательный и экспертный центр, и площадку для взаимодействия различных акторов (от организаций до представителей гражданского общества).
Важнейшей международной неправительственной организацией по вопросам продовольственной безопасности по праву считается Всемирная Продовольственная Программа (ВПП) [4]. Это входящее в систему ООН агентство, занимающееся непосредственной помощью голодающим по всему миру. На общемировое значение деятельности ВПП, ее признание указывает факт вручения этой организации Нобелевской премии мира 2020 г.
С 1995 г. по 2008 г. ВПП осуществляла свою деятельность, в том числе на территории Российской Федерации, помогая нуждающимся на Северном Кавказе и особенно беженцам из Чечни и Ингушетии. Сегодня Россия активно участвует в деятельности организации в качестве спонсора операций, некоторые из которых проводятся и на территории стран СНГ.
Деятельность ВПП представляет особый интерес в контексте темы настоящего исследования не только потому, что в ней участвует Российская Федерация. На фоне прочих упомянутых межправительственных и неправительственных продовольственных организаций и даже основной международной продовольственной организации — ФАО (Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН) ВПП выступает в роли организации совершенно иного рода. Она позволяет выделить два различных направления деятельности в исследуемой сфере: борьба с отсутствием продовольственной безопасности и борьба с голодом.
Большинство отличающихся по своему уровню, структуре и компетенции организаций в настоящее время включают в свою повестку дня продовольственную проблему, обычно иллюстрируя ее остроту числом голодающих в целом в мире и в отдельных регионах. Предполагаемые, рекомендуемые и реально принимаемые меры при этом, как правило, касаются не непосредственной адресной помощи голодающим, а выработки концепций и стратегий, помощи в их имплементации, разработки рекомендаций и систем показателей и т.д. Это вовсе не значит, что названные и многие другие
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2021
меры подобного характера неэффективны и исключительно декларативны, а единственный и предпочтительный путь решения проблемы — накормить голодающих.
Суть различия заключается в том, что борьба с отсутствием продовольственной безопасности предполагает долгосрочные меры и нацелена на достижение устойчивого результата, а борьба с голодом ориентирована на достижение краткосрочных целей и немедленное решение острых проблем. Второй путь ошибочно можно посчитать экстенсивным, однако лишь при оптимальной комбинации этих двух составляющих и рациональной оценке необходимости применения той или иной стратегии возможно достижение оптимального результата.
Существенный вклад в разработку продовольственной проблематики вносит и Общенациональная Ассоциация Генетической Безопасности (ОАГБ) [10], созданная в 2004 г. и являющаяся негосударственной и некоммерческой организацией. На первый взгляд кажется, что вопросы продовольственной безопасности не входят в сферу непосредственной компетенции этой организации, однако не трудно доказать, что к продовольственной проблеме ОАГБ имеет самое непосредственное отношение. Главной целью названной организации является «обеспечение безопасности человека и окружающей среды». В качестве одной из главных угроз безопасности она рассматривает «несоответствие качества питания условиям жизни и труда в современном обществе». Более того, ОАГБ подчеркивается тесная взаимосвязь продовольственной и генетической безопасности как составляющих биологической безопасности.
И наконец, основу деятельности этой организации составляют программы по проведению мониторинга рынка продуктов питания, «развитию экологического сельского хозяйства в России и ориентации производства на выпуск органической продукции», а также «участие в разработке законов, технических регламентов, национальных стандартов и норм, связанных с обеспечением биологической безопасности в области сельскохозяйственного и продовольственного производства».
Таким образом, ОАГБ может обоснованно считаться организацией, основу компетенции которой составляют вопросы продовольственной безопасности. Тем не менее в данном случае необходимо уточнить крайне важный момент, касающийся как теории, так и практики в изучаемой сфере. Очевидно, что необходимо
разграничивать такие понятия, как «продовольственная безопасность» и «безопасность продовольствия». Последняя является составляющей и необходимым условием продовольственной безопасности, и именно достижению и мониторингу безопасности продовольствия посвящена деятельность ОАГБ.
Определяющим моментом, позволяющим включить названную ассоциацию в число подлежащих рассмотрению в связи с темой исследования организаций, является ее взаимодействие с компетентными структурами.
Так, ОАГБ активно сотрудничает с Агентством мониторинга безопасности продуктов питания, занимающимся «независимой оценкой системы контроля качества и безопасности производства продуктов питания в России и других странах мира». Это еще одна международная организация, деятельность которой направлена, прежде всего, на решение проблемы безопасности продовольствия.
При этом необходимо упомянуть об Институте отраслевого питания, так как он также представляет собой организацию, в компетенцию которой входят вопросы продовольственной безопасности [8].
Автономная некоммерческая организация «Институт отраслевого питания» с 2004 г. занимается изучением проблем организации питания в различных отраслях деятельности, разработкой и внедрением комплексных систем массового (социального) питания с учетом их отраслевой специализации, вопросами качества и безопасности продовольственных товаров.
Институтом разработаны программы совершенствования питания более чем в 20 субъектах РФ, проведено технологическое проектирование свыше 1300 объектов питания учреждений образования, здравоохранения, Вооруженных Сил, МЧС. Специалисты Института выступали разработчиками комплекса отраслевых стандартов «Организация и предоставление услуг питания пассажирам на железнодорожном транспорте» для ОАО «Федеральная пассажирская компания».
В рамках проектной деятельности форума АТЭС в Москве, совместно с секретариатом АТЭС, Институт выступил в качестве главного организатора семинара «Системы школьного питания в экономиках АТЭС», собравшем более 60 представителей из 13 стран. В настоящее время Институт является партнером Всемирной продовольственной программы ООН и оказывает содействие в разработке и реализации нацио-
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2021
нальных программ школьного питания на территории не только России, но и Республики Армения, Кыргызстана, Иордании, Марокко, Туниса и других стран.
Следует признать, что круг вопросов, входящих в компетенцию названного института, значительно эже тех, которыми занимается Всемирная Продовольственная Программа. Свою миссию эта организация формулирует следующим образом: «Укрепление здоровья нации через эффективные системы массового питания». Организация активно развивает сотрудничество с ВПП ООН, оказывает правительственным и неправительственным учреждениям помощь в разработке соответствующих программ, концепций, методик и стандартов.
Актуальность организации и деятельность названных выше структур применительно к теме настоящего исследования диктуется целым рядом обстоятельств. Вне зависимости от уровня экономического развития доступ к необходимым и качественным продуктам питания представляет собой основу для активной и полноценной жизни человека, реализацию базовой потребности каждого в пище.
Как указывают современные ученые, «потребляемое человеком питание говорит о качестве и уровне жизни в этом государстве, ввиду чего государства ставят перед собой задачу по защите прав человека на питание» [5, с. 111].
На это указывают и принятые в 2020 г. поправки в Конституцию Российской Федерации, конкретизирующие, в том числе, и социальные обязанности современного государства. «Создание условий для повышения благосостояния граждан» — принципиальная задача деятельности публичной власти, имеющая базовое конституционное значение (ст. 75.1) [2, с. 8].
Международные неправительственные продовольственные организации функционируют также и в иных, более гибких организационных формах.
В частности, Глобальный форум по продовольственной безопасности и питанию «Форум РБ№> является онлайн-платформой для проведения многостороннего диалога по вопросам продовольственной безопасности и питания при содействии отдела агропродовольственной экономики ФАО. Форум ББК дает возможность зарегистрированным участникам и другим заинтересованным сторонам принять участие в диалоге по вопросам мер политики, а также в обмене знаниями по вопросам продовольственной
безопасности и питания как на глобальном уровне, так и на уровне целевых географических регионов [6].
Сущность деятельности Глобального форума по вопросам продовольственной безопасности и питания заключается в проведении серии Глобальных конференций по сельскохозяйственным исследованиям и мониторингу реализации принятых на конференциях планов и стратегий на всех уровнях (от глобального, регионального и национального до отдельных частных предприятий). Отличительной чертой Глобального форума является и активное проведение онлайн-консультаций.
Еще одной международной организацией, основа деятельности которой заключается в проведении консультаций по актуальным вопросам глобальной продовольственной безопасности, является Консультативная группа по международным сельскохозяйственным исследованиям (КГМСХИ), которая представляет собой неформальное объединение государственных и частных организаций, оказывающих поддержку международным центрам сельскохозяйственных исследований [13]. Примечательно, что центры, с которыми сотрудничает Консультативная группа, находятся по большей части в развитых странах, в то время как основной зоной деятельности и интересов организации являются страны развивающиеся.
Международные неправительственные организации по вопросам продовольственной безопасности чрезвычайно разнообразны, как и их конкретные полномочия и непосредственные сферы компетенции. Несмотря на то что в отношении участия государства в деятельности международных неправительственных продовольственных организаций элемент вызова проявляется значительно слабее, чем в отношении организаций межправительственных, его необходимо учитывать.
Участие государства в деятельности международных продовольственных организаций, прежде всего межправительственных, а также наличие благоприятных инфраструктурных и институциональных условий для деятельности неправительственных продовольственных организаций, представляют собой характеристики, которыми в настоящее время должно обладать каждое развитое и развивающееся государство1. Это обусловлено как глобальностью проблемы продовольственной безопасности, так и тем, что каждое государство в отдельности является га-
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2021
рантом обеспечения национальной продовольственной безопасности.
1 Епифанов А.Е., Лакеев А.Е. Действие международно-правовых стандартов в правовой системе Российской Федерации: Монография. М.: Юрлитинформ, 2014. С. 83.
Библиографический список
1. Аграрный центр МГУ (Евразийский Центр по продовольственной безопасности) // URL: https://ecfs.msu.ru/index.php/ru/ (Дата обращения: 19.04.2021)
2. Башкатов А.Д. Создание условий для устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан как форма реализации свободы экономической деятельности: опыт конституционных поправок от 2020 г. // Совр. общество и право. 2020. № 6. С. 7—14.
3. Бикмухаметов Р. Доктрина о развитии протекционизма в России // Экономика и жизнь. 2010. № 5. С. 30—37.
4. Всемирная продовольственная программа ООН // URL: https://ru.wfp.org/overview (Дата обращения: 19.04.2021)
5. Гаипова В.Р. Реализация права на питание на муниципальном уровне: теоретико-правовой аспект // Теория гос-ва и права. 2019. № 4. С. 110—114.
6. Глобальный форум по продовольственной безопасности и питанию // URL: http:// www.fao.org/fsnforum/ru/home (Дата обращения: 19.04.2021)
7. Елисеев В. С. Право о правовом обеспечении агропромышленного комплекса, сельского
хозяйства и его отраслей (на примере Московской области) // Вестник Гос. социально-гуманитарного ун-та. 2020. № 2. С. 3—18.
8. Институт отраслевого питания // URL: https://orgpit.ru/ (Дата обращения: 19.04.2021)
9. Назаренко В.И. Продовольственная безопасность. М.: Памятники историч. мысли, 2011. 286 с.
10. Общенациональная Ассоциация Генетической Безопасности // URL: http:// www.oagb.ru/ (Дата обращения: 19.04.2021)
11. Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2010 № 2226-р «О выделении денежных средств в целях реализации совместного заявления по всемирной продовольственной безопасности «Аквильская инициатива по продовольственной безопасности», принятого на Саммите «Группы восьми» // СЗ РФ. 2010. № 52 (ч. I). Ст. 7142.
12. Совместное заявление по всемирной продовольственной безопасности. Аквильская инициатива по продовольственной безопасности (АИПБ) // Офиц. интернет-сайт Президента РФ: URL: http://www.kremlin.ru/supplement/21 (Дата обращения: 19.04.2021)
13. Структура ФАО ООН // URL: http:// www.fao.org/biotech/biotech-links/ru/ (Дата обращения: 19.04.2021)
14. Указ Президента РФ от 30.01.2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 2010. № 5. Ст. 502.
15. Указ Президента РФ от 21.01.2020 № 20 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 4. Ст. 345.
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2021
