CC BY
73
Инклюзивное многоуровневое управление «Группы восьми» и «Группы двадцати» в области продовольствия в последние годы1
Дж. Киртон, Дж. Кулик, К. Брахт
Киртон Джон Джеймс — профессор, директор Исследовательского центра «Группы восьми», Университет Торонто; M5S 1A1, 100 St. George, Toronto, Ontario, Canada; E-mail: [email protected] Кулик Джулия Фрэнсис — старший научный сотрудник Исследовательского центра «Группы восьми», Университет Торонто; M5S 1A1, 100 St. George, Toronto, Ontario, Canada; E-mail: [email protected] Брахт Кэролайн — старший научный сотрудник Исследовательского центра «Группы восьми», Университет Торонто; M5S 1A1, 100 St. George, Toronto, Ontario, Canada; E-mail: [email protected]
Всемирные неформальные объединения, среди которых ведущую роль играют «Группа восьми» и «Группа двадцати», могут оказать важное содействие в деле развития инновационных, интегративных, локально ориентированных и включающих деловое сообщество методов управления в области продовольственной политики, сельского хозяйства, питания, здравоохранения и благосостояния. Регулярные саммиты этих объединений собирают вместе лидеров ведущих стран мира и отличаются всесторонней, синергичной повесткой, способностью задавать импульс развития и в то же время достаточной гибкостью и полномочиями, чтобы по-новому увязывать между собой различные вопросы, факторы и действующие силы. «Восьмерка» в последние годы все более активно занимается вопросами продовольственной политики, сельского хозяйства, питания и здравоохранения, а также вопросами взаимосвязи между этими направлениями. Привлекая к сотрудничеству представителей делового сообщества, гражданского общества и стран с низким уровнем доходов, «восьмерка» приняла ряд решений, призванных оказать положительное влияние на жизнь беднейших слоев населения во многих уголках земного шара. Аналогичный вклад в определенной степени внесла и деятельность «двадцатки». Наиболее перспективными представляются созданный под эгидой «восьмерки» в мае 2012 г. «Новый альянс в области продовольственной безопасности и питания», а также программа AgResults, запущенная в рамках «двадцатки» в соответствии с обязательствами ее членов, принятыми в июне 2010 г. Тем не менее обоим этим объединениям еще многое нужно будет предпринять, чтобы до наступления следующего продовольственного кризиса найти решения для сложного комплекса продовольственных, экономических, социальных и медицинских проблем, стоящих сегодня перед международным сообществом.
Ключевые слова: госуправление, «Группа восьми», «Группа двадцати», саммиты, продовольствие, сельское хозяйство, питание, бизнес, местный уровень
Введение
Инновационное, комплексное решение проблем продовольственной политики, сельского хозяйства, питания и здравоохранения, предполагающее активизацию участия в этих процессах делового сообщества, представляет собой непростую задачу для управленческих институтов всех уровней — от местного до мирового. На мировом уровне
1 Перевод выполнен М.В. Свиридовой под редакцией заместителя директора Центра исследований глобального управления ИМОМС НИУ ВШЭ М.Р. Рахмангулова.
подобными вопросами занимаются универсальные многосторонние организации, созданные в 40-х годах ХХ в. и намеренно оформленные как отдельные, специализирующиеся на конкретных темах структуры, — в первую очередь это Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО) со штаб-квартирой в Риме и Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) со штаб-квартирой в Женеве. Более всесторонние по своей направленности Генеральная Ассамблея ООН и расположенный в Нью-Йорке секретариат ООН, равно как и тематические конференции ООН, объединяют все аспекты воедино лишь изредка и в небольшой степени. Кроме того, при всей многочисленности их местных отделений, подобные многосторонние организации представляют собой межправительственные структуры, существующие за счет кадров и ресурсов национальных правительств и подотчетные им же. Именно национальные правительства определяют характер принимаемых на международном уровне решений и порядок их эффективной реализации при помощи органов местного самоуправления с целью изменить положение населения, включая беднейшие, наименее защищенные слои. Такие многосторонние международные организации зачастую очень осторожно идут на взаимодействие с деловыми кругами, или вовсе от него воздерживаются.
Важное содействие в деле развития инновационных, интегративных, локально ориентированных и включающих деловое сообщество методов управления в области продовольственной политики, сельского хозяйства, питания, здравоохранения и благосостояния могут оказать глобальные неформальные объединения нового типа, среди которых ведущую роль играют «Группа восьми», объединяющая ведущие демократические государства с рыночной экономикой, и «Группа двадцати», куда входят страны с системно значимой экономикой. Саммиты этих объединений экономической направленности собирают вместе лидеров ведущих стран мира и отличаются всесторонней, синергичной повесткой, способностью задавать импульс развития и в то же время достаточной гибкостью, чтобы по-новому увязывать между собой различные вопросы, факторы и действующие силы. «Восьмерка», начиная с момента своего создания в 1975 г. (изначально в формате «Группы семи»), все более активно занимается вопросами продовольственной политики, сельского хозяйства, питания и здравоохранения, а также взаимосвязями между этими направлениями. Привлекая к сотрудничеству представителей делового сообщества, гражданского общества и стран с низким уровнем доходов, «восьмерка» приняла ряд решений, оказавших положительное влияние на жизнь беднейших слоев населения по всему миру. Аналогичный вклад вносят и проходящие с 2008 г. саммиты «двадцатки». Наиболее перспективными представляются такие механизмы, как «Новый альянс в области продовольственной безопасности и питания», созданный в ходе саммита «восьмерки» в Кэмп-Дэвиде под председательством США в 2012 г., а также программа AgResults, запущенная под эгидой «двадцатки» в соответствии с обязательствами ее членов, принятыми на саммитах в Торонто в июне 2010 г. и в Каннах в ноябре 2011 г. Тем не менее обоим этим объединениям еще многое нужно будет предпринять, чтобы до наступления следующего продовольственного кризиса найти решения для сложного комплекса продовольственных, экономических, социальных и медицинских проблем, стоящих сегодня перед международным сообществом.
Для понимания вклада «Группы восьми» и «Группы двадцати» важно учитывать ограничения, которые имеет этот специализированный механизм управления. В течение длительного времени в адрес «восьмерки» высказывались многочисленные критические замечания, указывающие на недостаток легитимности, неэффективность в реализации ее собственных деклараций и отсутствие сил, необходимых для решения
проблем [Schneckener, 2009; Sidiropoulos, 2011; Hajnal, 2007]. Когда «восьмерка» действует в одиночку, это воспринимается как нехватка сил для решения глобальных или сложных проблем в полной мере.
Тем не менее сложившаяся ситуация несколько сглаживается за счет взаимодействия «Группы восьми» с государствами, не являющимися ее членами, и международными организациями, что способствует «распространению “клубов”, которые становятся все более важным структурным элементом международной политики наряду с известными международными организациями» [Schneckener, 2009]. Предметом озабоченности критиков стал вопрос идентификации тех, кто приглашается к взаимодействию. Хотя критика принимает внушительные размеры и полезна для обеспечения прозрачности, она игнорирует наиболее важную функцию этой группы, являющейся своего рода форумом для ведения глобального диалога, способного мобилизовать ресурсы и обеспечить политическую поддержку и внимание средств массовой информации [Schneckener, 2009].
В отношении «двадцатки» также высказывается много подобной критики, в том числе за то, что ей не хватает репрезентативной легитимности и она неэффективна [Vestergaard, Wade, 2011; Sidiropoulos, 2011]. Причиной тому является отсутствие формальных критериев членства и самостоятельно присвоенная роль управляющего комитета мировой экономики [Clapp, Murphy, 2013]. Вопрос о легитимности членства, однако, не влияет на бесспорную важность роли «двадцатки» в глобальном управлении благодаря очевидному экономическому весу ее членов [Harris-Rimmer, 2014]. Краткая история саммитов на уровне руководителей стран «двадцатки» приводит некоторых к мысли о том, что этот форум — еще слишком молодое образование, чтобы продемонстрировать результаты успешной работы, но есть ощущение, что сказано было больше, чем сделано [Callaghan et al., 2014]. Оба форума, «Группа восьми» и «Группа двадцати», сталкиваются с проблемами легитимности по причине избирательного членства и характера вопросов, которые они решают. Кроме того, им обоим приходится отвечать на вопрос об их эффективности, и дают ли эти саммиты на самом деле ощутимые положительные результаты.
Управление «Группы восьми» в сферах продовольствия, сельского хозяйства, питания, здравоохранения и благосостояния
В контексте данного исследования участие «восьмерки» в принятии ключевых решений в указанных областях количественно измерялось путем определения и подсчета числа соответствующих упоминаний, встречающихся в каждом из коллективно согласованных итоговых документов, предназначенных для информирования общественности и публикуемом по завершении очередного саммита. «Группа восьми» обращалась к решению вопросов обеспечения продовольствием, сельского хозяйства и питания с начала своей деятельности в 1975 г. Она постоянно уделяла внимание данным проблемам в период с 1978 г. по 1992 г. и вновь вернулась к их рассмотрению с 1999 г. по 2012 г., наиболее часто обращаясь к ним в 1982, 1988, 2003, 2005, 2008 и 2012 г. Вопросы здравоохранения впервые были рассмотрены в 1979 г. и далее рассматривались постоянно в период с 1983 г. по 1993 г. и с 1996 г. по 2012 г., при этом максимально часто упоминались в 1997, 2000—2003 и с 2008 г. по 2010 г.
В повестке дня «восьмерки» проблемы обеспечения продовольствием, сельского хозяйства и питания были впервые напрямую связаны с состоянием здравоохранения
в 1979-1980 гг., далее в 1985, 1991, 1996-1997, 2000-2001, 2003-2006 и 2008-2012 гг. С укреплением этой взаимосвязи в XXI в. первоначальные обращения, имеющие отношение к проблемам голода и недостатка питания, а позднее - к вопросам официальной помощи развитию, расширились, включив биотехнологии, НИОКР, обмен технологиями в 2000-2001 гг., проекты, связанные с созданием рабочих мест, а также улучшение качества услуг в области здравоохранения, снабжение чистой водой, санитарию, вопросы урожайности в сельском хозяйстве и производства продуктов питания в 2003-2004 гг., а в 2009 г. - вопросы изменения климата. С 2010 г. по 2012 г. страны «восьмерки» уделяли особое внимание проблемам контроля и ответственности и одобрили Инициативу по продовольственной безопасности, нацеленную на заботу об укреплении здоровья матери и ребенка.
В организации многоуровневого управления процессом решения проблем здравоохранения «восьмерка» уделяла гораздо меньше внимания связи вопросов продовольствия с проблемами здравоохранения, тем не менее в последнее время деятельность в этом направлении активизировалась. За короткий срок группа укрепилась в намерении включить в сферу своей деятельности многочисленные международные организации. Было принято конкретное решение о поддержке местных инициатив в 1979, 1991 г., а также в 1996-1997 гг. и, в еще большем масштабе, в 2003-2004 гг., 2008-2010 гг. и 2012 г. Однако 19 локальных инициатив в большей степени имели отношение к вопросам продовольствия, сельского хозяйства и питания, нежели к здравоохранению. Ни одна из них не получила постоянного внимания в течение всего срока реализации.
«Восьмерка» включала бизнес в контекст обсуждения вопросов в указанных сферах в 1985, 1991 и 1996 г., а также в период с 2003 г. по 2006 г., но не после этого. Было уделено внимание различным формам бизнеса: частные организации (1985); частный сектор (1991); микропредприятия и мелкие сельскохозяйственные структуры (1996); государственночастные партнерства (ГЧП), местное производство и местные рынки (2003); сельскохозяйственные рынки, частные инвестиции, рынки, а также навыки предпринимательства (2004); и предприятия, обеспечивающие создание рабочих мест (2006).
Крайне редко проблемы обеспечения продовольствием, сельского хозяйства, питания, здравоохранения, региональный уровень и привлечение бизнеса рассматривались вместе или связывались с вопросами экономики, выходящими за пределы бизнеса как такового. Слабые попытки связать эти аспекты были продемонстрированы «восьмеркой» в 1991 г. и вновь в 1996 г. В 2003 г. она объединила проблемы местного производства и рынков с продовольственным кризисом и голодом (можно даже сказать, напрямую с недоеданием). В 2004 г. на проводимом в США саммите в Си-Айленде она включила в рамки обсуждения вопросы малообеспеченности фермеров и частных инвестиций, и связала проблемы обеспеченности продовольствием с недостатком питания, детской смертностью, а также обратила внимание на роль рынков в улучшении экономической и социальной инфраструктуры в сельской местности. В дальнейшем она призвала создавать программы, ориентированные на потребности местного населения, сочетающие курсы по ликвидации безграмотности с действиями, направленными на улучшение здравоохранения, питания и развитие предпринимательства. Однако за хорошей проработкой комплексного подхода к решению проблем в 2004 г. последовал резкий спад активности в их разрешении. Выборочные экономические аспекты, такие как государственно-частное партнерство (ГЧП), упоминались в 2005 г., а вопросы энергетической бедности - в 2006 г.
В то время как посвященные указанным вопросам заявления и параграфы коммюнике обеспечивают достаточный контекст и представление об определении те-
матических приоритетов, дополнительный критерий — определение обязательств — определяют конкретные обещания, которые должны реализовываться в дальнейшем. Коммюнике каждого саммита включает точные, политически обязывающие, коллективно согласованные, ориентированные на будущее развитие решения или обязательства. Связь между вопросами обеспечения продовольствием, сельского хозяйства, питания, здравоохранения и бизнесом прослеживается в меньшей степени. С 2011 г. G8 объединила обеспечение продовольствием и здравоохранение в своем обязательстве по обеспечению отчетности. В 2011 г. она остановилась на комплексе проблем сельского хозяйства, малых фермерских хозяйств, и ГЧП, но не на здравоохранении и локальных аспектах. А в 2012 г. она отметила задачи обеспечения продовольствием в сочетании с бизнесом, однако вне прямой связи со здравоохранением и региональным развитием, в своем обязательстве «учредить “Новый союз по продовольственной безопасности и питанию” для ускорения темпов притока капитала в сельское хозяйство африканских стран», одновременно подтвердив вновь свои финансовые обязательства в соответствии с Аквильской инициативой по продовольственной безопасности 2009 г. (АИПБ) выделить 20 млрд долл. в течение трех лет [G8, 2012].
Для лучшего понимания добавленной стоимости, создаваемой «восьмеркой», Группа по исследованиям «восьмерки» Университета Торонто, занимающаяся анализом ее деятельности, разработала методологию, позволяющую определить степень выполнения отдельных принятых на саммитах обязательств. Доклад об исполнении обязательств с использованием трехбалльной шкалы (от +1 при полном выполнении до —1 при невыполнении, и 0 — в случае незавершенности работы) демонстрирует их выполнение каждым членом. Оценка, присваиваемая каждому члену, определяется в соответствии с конкретными критериями исполнения обязательств. Затем рассчитывается индивидуальный средний показатель выполнения обязательств, который учитывается в общем среднем показателе по отдельным сферам, составляемым на основе нескольких докладов. Данные средние показатели далее преобразуются в процентные величины в соответствии с более привычной шкалой от 0 до 100%. Более детальная информация о методологии отчетности о выполнении обязательств содержится на сайте Информационного центра «восьмерки»2.
Уровень исполнения обязательств членами «Группы восьми» девяти обязательств в отношении обеспечения продовольствием, сельского хозяйства и питания с 2000 г. составляет в среднем 75%, а по 24 обязательствам в сфере здравоохранения — 71%. Средний показатель выполнения Канадой обязательств в области обеспечения продовольствием, сельского хозяйства и питания составляет 84%, а США — 73%; в области здравоохранения Канада выполнила обязательства на 94%, CIF - на 86%. Показатели обеих стран превысили принятый средний уровень по G8. Реализация принятых обязательств странами «восьмерки» в отношении обеспечения продовольствием, сельского хозяйства, питания и здравоохранения при их строгом соблюдении дает основания полагать, что эффективные результаты могли бы быть достигнуты при установлении полной зависимости между указанными сферами. В то время как «восьмерка» продемонстрировала эффективность в реализации данных ею обязательств в области обеспечения продовольствием, сельского хозяйства, питания и здравоохранения, она не смогла подтвердить адекватность принимаемых мер или их позитивное влияние. Для определения влияния различных программ на конкретные заинтересованные группы населения следует внимательно изучить тексты заявлений «восьмерки», чтобы установить, насколько удовлетворительны предлагаемые в них решения. Данные по выполне-
2 G8 Information Centre. Режим доступа: www.g8.utoronto.ca (дата обращения: 17.11.2014).
нию обещаний указывают на незначительное расхождение между объемом принятых обязательств и их реальным осуществлением в области обеспечения продовольствием, сельского хозяйства, питания и здравоохранения. Остается без ответа вопрос, являются ли обязательства, принимаемые на саммитах «восьмерки», достаточными и подходящими.
Управление «Группы двадцати» в сферах продовольствия, сельского хозяйства, питания, здравоохранения и благосостояния
Методология, аналогичная той, которая применялась к исследованию деятельности «восьмерки», использовалась в отношении «двадцатки». На последних саммитах «двадцатки» вопросы обеспечения продовольствием, сельского хозяйства, питания всегда входили в повестку дня и получили максимальное освещение на саммитах в Питтсбурге в сентябре 2009 г. и в Лос-Кабосе в июне 2012 г. Вопросы здравоохранения также постоянно затрагивались, хотя и менее подробно, скорее, более обобщенно, при этом максимальное внимание этим вопросам — приблизительно вдвое меньше, чем к задачам обеспечения продовольствием, сельского хозяйства и питания, — было уделено на саммите в Сеуле в ноябре 2010 г.
Однако связь между задачами обеспечения продовольствием, сельского хозяйства, питания и здравоохранения была установлена лишь дважды. В Питтсбурге была установлена вызванная глобальным экономическим кризисом связь между «глобальным скачком цен на продукты питания» и падением расходов на здравоохранение в странах с низким уровнем доходов [G20, 2009]. Страны — участницы «двадцатки» обещали тем странам, население которых страдало от голода, улучшить доступность продуктов питания. На саммите в Каннах в ноябре 2011 г. было заявлено, что для достаточного, безопасного и полноценного обеспечения продовольствием всего мирового населения необходимо ограничить излишнюю волатильность цен на продукты питания и сельскохозяйственные товары.
В Питтсбурге «Группа двадцати» подчеркнула связь задач в области обеспечения продовольствием, сельского хозяйства и питания с проблемами наиболее слабозащищенных слоев населения, но не с бизнесом. В Каннах, несмотря на отсутствие предлагаемого сотрудничества на местном уровне, лидеры стран поддержали необходимость совместной деятельности с многосторонними организациями и учета интересов производителей, гражданского общества, частного сектора с целью мобилизации возможностей стран «двадцатки» в трех основных областях, направленных на рост производства, создание открытой и прозрачной торговой системы и поиск путей урегулирования волатильности цен на продукты питания и сырьевые товары. «План действий по волатильности цен на продовольствие и сельскому хозяйству» наметил различные способы решения вышеуказанных задач.
На сегодняшний день «двадцаткой» принято 42 конкретных решения или обязательства по решению вопросов обеспечения продовольствием, сельского хозяйства и питания, но ни одного по развитию здравоохранения. Связь между продовольствием, сельским хозяйством, питанием и бизнесом отмечалась в четырех решениях, один раз в июне 2010 г. в Торонто, что привело в 2012 г. к появлению инициативы AgResults и три раза в Каннах, где они упоминались в связи с локальной формой развития бизнеса — мелким фермерством. Три обязательства, принятые на саммите в Каннах, включая относящиеся к частному сектору, были направлены на увеличение объемов сельскохо-
зяйственного производства и укрепление продовольственной безопасности, на ограничение волатильности цен на продукты питания и на инвестиции в сельское хозяйство, в частности, в мелкое фермерство посредством ответственной инвестиционной политики [G20, 2011].
Выполнение членами «двадцатки» своих обязательств по продовольствию, сельскому хозяйству и питанию уверенно растет. В период с 2008 г. по 2012 г. выполнение обязательств по всем четырем областям составило 69%, что ниже среднего показателя по всем приоритетам в целом (70%). Однако в 2011 г. выполнение обязательств по устранению ограничений на экспорт продовольствия составило почти полные 98%. За период с 2013 г. по 16 июня 2014 г. исполнение обязательств по «реализации всех существующих инициатив, включая перечисленные в «Плане действий по волатильности цен на продовольствие и сельскому хозяйству», принятому «двадцаткой» в 2011 г., составило в среднем 83% [G20, 2013].
Участие бизнеса в саммитах «двадцатки» происходит в форме ежегодных саммитов «Деловой двадцатки» (B20), начавшихся в Торонто в 2010 г. Для саммита в Лос-Кабосе B20 подготовила две рекомендации, разработанные Целевой группой по продовольственной безопасности: увеличить частные и государственные инвестиции с целью обеспечить рост объема сельскохозяйственного производства на 50% и увеличить производительность на 20—30%, а также усилить национальные программы по продовольственной безопасности при поддержке ГЧП. Обе эти рекомендации не были в достаточной степени отражены в обязательствах, принятых G20. Среди наиболее близко отражающих рекомендации бизнеса - обязательство по программе Scaling Up Nutrition, по которому уровень исполнения Канадой в течение четырех, а затем и девяти месяцев после проведения саммита в Лос-Кабосе был равен 100%. На втором месте по близости к рекомендациям бизнеса - обязательство по сопряжению сельскохозяйственных технологий с проблематикой регулирования изменения климата. По нему Канада показала уровень исполнения в 50% по итогам четырех месяцев.
Новый альянс в области продовольственной безопасности и питания «Группы восьми»
Новейшей из многомерных инициатив «восьмерки» является Новый альянс в области продовольственной безопасности и питания, учрежденный в мае 2012 г. Целью данной инициативы является «вывести 50 млн человек из-за черты бедности в ближайшие 10 лет» [G8, 2012]. Данная инициатива расширяет Аквильскую инициативу по продовольственной безопасности 2009 г. (АИПБ), целью которой было распределение 20 млрд долл. в течение трех лет посредством координации планов стран-партнеров, частного сектора и помощи от членов «восьмерки». К саммиту в Лох-Эрне в 2013 г. все страны-члены полностью выполнили свои финансовые обязательства по АИПБ.
В рамках саммита «восьмерки» 2012 г. в Кэмп-Дэвиде на специальное заседание были приглашены четверо уже подтвердивших готовность участвовать африканских лидеров, представители многонациональных компаний и частного сектора Африки. Это был первый случай участия бизнес-лидеров в саммите «восьмерки» для рассмотрения такого конкретного вопроса.
Основное направление Нового альянса - партнерство, реализуемое с помощью механизмов сотрудничества отдельных государств, которое дополнит и конкретизирует Комплексную программу развития сельского хозяйства в Африке (CAADP) для каждой из стран-партнеров конкретными финансовыми обязательствами, конкретными по-
литическими действиями и заявлениями о намерениях со стороны частного сектора. «Группа восьми» преследует цель стимулировать частные инвестиции путем создания условий, необходимых для инвестиций частного капитала на основе национальных приоритетов.
За основу для «Нового альянса» была взята модель Партнерства во имя развития Африки (Grow Africa Partnership) — инициативы Африканского союза от 2003 г., созданной на платформе инициативы «Новое видение сельского хозяйства» Всемирного экономического форума, преследующей цель поощрять инвестиции и трансформационные изменения на основе национальных приоритетов в области сельского хозяйства и поддерживать программу CAADP. Новый альянс способствует инвестициям в частный сектор посредством разработки проектов для инвестиций, партнерств с участием множества акторов и распространением лучших практик от участников рынка на местном и глобальном уровнях.
Альянс поддерживает подготовку и финансирование приемлемых для банков проектов в области сельскохозяйственной инфраструктуры при помощи уже существующих или новых инициатив, в том числе при помощи Ускоренного механизма финансирования сельскохозяйственной инфраструктуры (Fast Track Facility for Agriculture Infrastructure). От частного сектора ожидается выполнение устных и письменных обязательств, официальных заявлений о намерении, денежных и иных материальных обязательств и пожертвований. 45 африканских и многонациональных компаний взяли на себя обязательства инвестировать более 3 млрд долл. в производственно-сбытовые цепи сельскохозяйственного сектора стран — участниц инициативы «Партнерства во имя развития Африки». Еще 60 компаний согласились подписать Декларацию частного сектора об оказании поддержки развитию сельского хозяйства Африки с целью поддержать ответственные за этот сектор ГЧП и сельское хозяйство Африки. В течение нескольких месяцев после саммита в Кэпм-Дэвиде еще 21 частная компания подписала заявления о намерении повысить денежные обязательства еще на 500 млн долл. Первыми тремя странами Партнерства, разрабатывающими рамочные механизмы сотрудничества, стали Гана, Эфиопия и Танзания. О создании таких механизмов Буркина-Фасо, Кот-д’Ивуар и Мозамбик объявили на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2012 г.
В дальнейшем Новый альянс обозначил существенные обязательства, цель которых — стимулировать инновационные научные исследования и технологические разработки, оценку рисков и страхование на базе исследовательских платформ, состоящих из африканских и международных исследовательских институтов, выразивших желание участвовать в проектах по внедрению сельскохозяйственных технологий, развитию и распространению биологически укрепленных посевных материалов, а также развитию инструментов управления рисками в условиях Африки. Поставлена цель — определить показатели в области устойчивого повышения урожайности, жизнестойкости культур и влияния на питательные свойства на 10-летний срок для стран-партнеров.
Среди партнеров, поддерживающих программу, Всемирный банк, Африканский банк развития, Всемирная продовольственная программа (ВПП), Международный фонд сельскохозяйственного развития, Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО), Африканский союз и Новое партнерство для развития Африки. Эти партнеры оказывают Новому альянсу поддержку в области сбора и обмена информацией. Данная работа выполняется на основе соглашений, заключаемых со странами-партнерами, создавшими у себя необходимые для сотрудничества рамочные механизмы.
С целью отслеживания выполнения задач Новый альянс учредил совет лидеров, подотчетный G8 и Африканскому союзу. Первое заседание совета состоялось в сентябре 2012 г.
Однако с момента этой встречи двое из африканских лидеров — основателей Альянса, Джон Атта Миллс (Гана) и Мелес Зенауи (Эфиопия), ушли из жизни, в то время как готовность их преемников продолжать сотрудничество в рамках союза пока находится под вопросом. Со своей стороны, «Группа восьми» готова продолжить реализацию программы Нового альянса, однако для этого требуется политическая воля стран-партнеров, в то время как их новые лидеры могут расходиться во взглядах по данному вопросу со своими предшественниками. Пока остается неясным, могут ли подходы Нового альянса с его ориентированным на результат планом с четкими задачами и сроками, с многосторонним участием и ответственностью государства за его выполнение, быть распространены на всю Африку и регионы за ее пределами. И несмотря на то, что в общие приоритеты развития стран — участниц «восьмерки» также входят уже существующие инициативы по продовольственной безопасности, они менее ориентированы на частный сектор, чем программа Нового альянса.
AgResults «Группы двадцати»
Главной инициативой «двадцатки» является программа AgResults, заявленная на саммите в Лос-Кабосе в 2012 г. Она разработана для реализации обязательства, данного «двадцаткой» в Торонто по разработке «инновационных, ориентированных на результат механизмов, таких как предварительные рыночные обязательства с целью привлечения и использования возможностей и ресурсов частного сектора для создания прорывных инноваций в области продовольственной безопасности и развития сельского хозяйства в бедных странах» [G20, 2010]. Далее, в докладе Рабочей группы по развитию на саммите в Каннах в ноябре 2011 г. также упоминались механизмы, способствующие развитию сельского хозяйства, пилотные проекты, ориентированность на результат и предварительные рыночные обязательства.
AgResults стремится целью улучшить благосостояние мелких земледельцев и ситуацию с продовольственной безопасностью для бедных слоев населения за счет создания пулов в сельском хозяйстве. Австралия, Канада, Италия, Великобритания, США, а также Фонд Билла и Мелинды Гейтс приняли на себя обязательство обеспечить финансирование в размере до 100 млн долл. для поощрения успешных инноваций и их реализации, с перспективой создания ежегодных потоков до 15 млрд долл. для наиболее нуждающихся сторон [World Bank, 2012a; Gillard, 2012]. Финансирование будет предоставляться тем партнерам, которые смогут продемонстрировать наличие измеримых результатов.
До запуска были определены четыре тематические области и три первоначальных пилотных проекта: вложения/увеличение урожайности, результаты/управление урожаем, животноводство и питание. Первоначальные проекты были разработаны для производства маиса в странах Африки к югу от Сахары, с целью расширения внедрения новых технологий хранения сельхозпродукции малыми земледельцами, для распространения технологии, способствующей снижению заражения афлатоксином и для создания новых рынков для сортов маиса, обогащенных витамином А [World Bank, 2012b].
Всемирный банк управляет финансовыми потоками на принципе доверительного управления. Контроль за реализацией будет вести секретариат, подотчетный управ-
ляющему комитету из представителей доноров. Успешность проектов будет проверена независимыми экспертами [World Bank, 2012a].
Среди остающихся проблем — новый уровень затрат на производство урожая для мелких земледельцев, влияние программы AgResults на их автономность, а также вопрос соответствия выбранных тем нуждам земледельцев.
Операционализация обязательств многосторонних групп: усиление влияния, легитимности и подотчетности
С целью операционализировать обязательства лидеры запрашивают проведение рабочих встреч по итогам, сбор данных и составление экспертных докладов соответствующими международными организациями для дальнейшего анализа и включения в повестку последующих саммитов. Отдельные страны выполняют обязательства, интегрируя их на национальном уровне в повестку внутренней политики и в приоритеты, стратегические задачи, учитывают при распределении бюджета, в новых программах, организационных подразделениях и процедурах, а также в штатных назначениях.
Выполнение обязательств по продовольствию, сельскому хозяйству и питанию зачастую требует мобилизации значительных дополнительных средств. В 2009 г. «восьмерка» объявила, что ее инициатива АИПБ обеспечит 20 млрд долл. в трехлетний период на цели развития устойчивого сельского хозяйства и экстренной продовольственной помощи. На саммите в Мускоке в 2010 г. лидеры сделали заявление: «на 30 апреля 2010 г. нами было выделено/распределено 6,5 млрд долл., и мы подтверждаем за собой обязательство выделить/распределить оставшуюся часть наших индивидуальных обязательств к 2012 г.» [G8, 2010]. На саммите 2011 г. в Довиле лидеры оценили проделанную работу и заявили, что «со времени саммита в Аквиле, 22% обязательств по АИПБ было выполнено, и еще 26% находится формально в процессе распределения на конкретные цели. Мы выделим или распределим средства в полном объеме наших обязательств к концу соответствующих периодов исполнения, которые мы для себя приняли» [G8, 2011]. На саммите в Кэмп-Дэвиде в 2012 г. лидеры вновь подтвердили свои обязательства выделить оставшиеся средства.
При реализации АИПБ приоритетным было направление экстренной продовольственной помощи. Все страны — члены «восьмерки» на постоянной основе поддерживали Всемирную продовольственную программу, делая акцент на нуждах населения засушливых районов Африки. Продовольственная помощь также была направлена в другие районы, где производство продовольствия было ограничено по климатическим причинам. Помощь поставлялась в виде основных продуктов питания, денежной помощи, программ питания для образовательных учреждений и разработки систем раннего оповещения. Часть средств была выделена на поддержку перехода с режима получения экстренной помощи в режим устойчивого ведения сельского хозяйства [G8 Research Group, 2012].
Второй мандат АИПБ был в области развития устойчивого сельского хозяйства. В реализации действий в этой области могут быть выделены такие направления, как научно-исследовательские разработки, инициативы частного сектора и поддержка национальных приоритетов.
Реализация инициативы в области научно-исследовательских разработок включала финансирование проектов по биологическому укреплению и генной инженерии посевного материала. В рамках проекта по созданию устойчивой к ржавчине пшеницы (Durable Rust Resistance in Wheat), целью которого является создание устойчивой к вли-
янию климата культуры, страны-участницы поощряли инвестиции частного сектора в сельскохозяйственные производственно-сбытовые цепочки. Канада и США напрямую поддерживали частный сектор в действиях по усилению продовольственной безопасности посредством инициатив по обеспечению доступа к рынкам, усилению производительности и улучшению инфраструктуры для выращивания основных культур, а также по использованию финансовых механизмов с целью увеличения производительности малого и среднего бизнеса в сельскохозяйственном секторе. Недавно учрежденный Фонд сельскохозяйственного капитала Африки (AACF) привлекает партнеров из частного сектора к финансированию малого и среднего бизнеса. Члены «восьмерки» также поддерживают национальные приоритеты и сельскохозяйственные планы развивающихся стран. Реализуемые действия зачастую выполняются в поддержку развития основной культуры на экспорт или для потребления собственным населением страны посредством строительства устойчивой оросительной инфраструктуры, улучшения систем санитарного контроля, распределения сельскохозяйственного оборудования среди земледельцев и оказания технической помощи в приоритетных для национального развития областях.
Заявления о реализации различаются по объему и конкретной специфике целевого бенефициара. В качестве эффекта инициативы частного сектора может планироваться изменение общей производительности в стране или же указано конкретное число хозяйств или отдельных земледельцев, которые будут охвачены инициативой. Многие инициативы, ставящие целью поддержку национальных стратегий, научноисследовательских разработок и передачу технологий, в качестве цели указывают переход от потребления продовольственной помощи к более устойчивому производству продовольствия.
Члены «двадцатки» совместно разработали ряд инициатив, рабочих групп и отчетов для поддержки развития устойчивого сельского хозяйства. Наиболее исчерпывающим документом, составленным в рамках «двадцатки», стал Сеульский многолетний план действий, его девять основных направлений включают и продовольственную безопасность. С целью реализации принятых обязательств в сфере развития по итогам саммита в Сеуле в 2011 г. страны «Группы двадцати», не являющиеся членами «Группы восьми», в отличие от стран «восьмерки», обычно участвуют в существующих инициативах по обмену знаниями и технологиями в своих наиболее сильных областях [Kirton et al., 2012; Alagh et al., 2012; Studer, Contreras, 2012].
Заключение
В то время как внутренний и внешний независимый контроль реализации обязательств «восьмерки» и «двадцатки», включая такие инициативы, как АИПБ, Новый альянс и программу AgResults, является ключом к пониманию объема влияния принимаемых саммитами решений, «восьмерка» и «двадцатка» могли бы тщательнее готовить отчеты о проделанной и выполняемой работе, а также следить за тем, чтобы принимаемые ими обязательства были адекватными и по конкретному наполнению, и по объему. Для того чтобы обязательства были адекватными и полномасштабными, «восьмерке» и «двадцатке» необходимо увеличить охват и прозрачность отчетности своих программ. В рамках G20 бизнес-сообщество и гражданское общество вовлечены при помощи механизмов аутрич: «Деловой двадцатки» (B20) и «Гражданской двадцатки» (C20). Однако они включают лишь организации из стран «двадцатки» и оставляют неохваченными перспективы и потенциальный вклад граждан и бизнес-игроков стран, не являющихся
ее членами, однако испытывающих на себе ее влияние. Взаимодействие «восьмерки» с более широкими кругами является менее формальным и зачастую осуществляется посредством приглашений на конкретные мероприятия лидерам стран, не являющихся ее участницами.
В области продовольствия, сельского хозяйства, питания и здравоохранения данные об исполнении обязательств показывают некоторое расхождение между обещаниями G8 и G20 и их выполнением. Но это расхождение заключается в отсутствии детальных данных и определения терминов, а также в отсутствии прозрачности в отношении того, какие именно обязательства учтены, а какие исключены. Для того чтобы «восьмерка» и «двадцатка» могли эффективно управлять сельским хозяйством, продовольствием, питанием и здравоохранением, им требуется провести оценку с целью определить силу и степень адекватности данных обязательств для устранения коренных причин.
Литература
Alagh Y.K., Nathan D., Sharma A.N., Rustagi P., Shrotria S. (2012) The G20, the Seoul Development Consensus and India: a report. Paper produced with the financial support of the International Labour Office through the ILO - Korea Partnership Program. Режим доступа: http://www.g20.utoronto.ca/biblio/SDC_ India.pdf (дата обращения: 17.11.2014).
Callaghan M. et al. (2014) G20 outreach and non-G20 member views on the G20, G20 Monitor. Lowy Institute for International Policy. January. No. 7. Режим доступа: http://www.lowyinstitute.org/files/g20_mon-itor_no7_january_2014_rev_web.pdf (дата обращения: 17.11.2014).
Clapp J., Murphy S. (2013) The G20 and Food Security a Mismatch in Global Governance. Режим доступа: http://onlinelibrary.wiley.com/store/10.1111/r758-5899.12039/asset/gpol12039.pdf?v=1&t=i0ppjo7i&s=dc9f d28e0a0b90d6acf3012b78b5f042e6db9e11 (дата обращения: 17.11.2014).
G20 (2009) G20 leaders statement: the Pittsburgh Summit. Pittsburgh. 25 September. Режим доступа: http:// www.g20.utoronto.ca/2009/2009communique0925.html (дата обращения: 17.11.2014).
G20 (2010) The G20 Toronto Summit declaration. Toronto. 27 June. Режим доступа: http://www.g20. utoronto.ca/2010/to-communique.html (дата обращения: 17.11.2014).
G20 (2011) Cannes Summit final declaration - building our common future:
renewed collective action for the benefit of all. 4 November. Режим доступа: http://www.g20.utoronto. ca/2011/2011-cannes-declaration-111104-en.html (дата обращения: 17.11.2014).
G20 (2013) G20 leaders’ declaration. St. Petersburg. 6 September. Режим доступа: http://www.g20.utoronto. ca/2013/2013-0906-declaration.html (дата обращения: 17.11.2014).
G8 (2010) G8 Muskoka Declaration: recovery and new beginnings. Muskoka, Canada. 26 June. Режим доступа: http://www.g8.utoronto.ca/summit/2010muskoka/communique.html (дата обращения: 17.11.2014).
G8 (2011) G8 Declaration: renewed commitment for freedom and democracy. Deauville, France. 27 May. Режим доступа: http://www.g8.utoronto.ca/summit/2011deauville/2011-declaration-en.html (дата обращения: 17.11.2014).
G8 (2012) Camp David declaration. Camp David, United States. 19 May. Режим доступа: http://www. g8.utoronto.ca/summit/2012campdavid/g8-declaration.html (дата обращения: 17.11.2014).
G8 Research Group (2012) 2011 Deauville G8 Summit final compliance report. 18 May. Режим доступа: http://www.g8.utoronto.ca/evaluations/2011compliance-final/2011g8finalcompliance.pdf (дата обращения:
17.11.2014).
Gillard J. (2012) A relentless focus on global economic and financial prosperity // G20 Mexico Summit 2012: the quest for growth and stability / J. Kirton, M. Koch (eds.). L.: Newsdesk. P. 22-23. Режим доступа: http:// www.g8.utoronto.ca/newsdesk/loscabos/gillard.html (дата обращения: 17.11.2014).
Hajnal P. (2007) The G8 system and the G20: evolution, role and documentation. Famham: Ashgate.
Harris-Rimmer S. (2014) The G20 and its outreach: new measures of accountability, legitimacy and success // G20 Outreach and Non-member. Views of the G20. G20 Monitor. No. 7. January. Режим доступа: http:// www.lowyinstitute.org/files/g20_monitor_no7_january_2014_rev_web.pdf (дата обращения: 17.11.2014).
Kirton J., Bracht C., Rasmussen L. (2012) Implementing the G20 Seoul development and employment commitments: an assessment. Paper produced with the financial support of the International Labour Office through the ILO - Korea Partnership Program. Режим доступа: http://www.g20.utoronto.ca/biblio/SDC_ Assessment.pdf (дата обращения: 17.11.2014).
Schneckener U. (2009) The Opportunities and Limits of Global Governance Clubs // SWP Comments. Stiftung Wissenchaft und Politik, German Institute for International and Security Affairs. Режим доступа: http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/comments/2009C22_skr_ks.pdf (дата обращения:
17.11.2014) .
Sidiropoulos E. (2011) Legitimacy and credibility: challenges of broadening the G20 Agenda. South African Institute of International Affairs. P. 129-134. Режим доступа: http://www.kas.de/upload/dokumente/2011/10/ G20_E-Book/chapter_13.pdf (дата обращения: 17.11.2014).
Studer I., Contreras T. (2012) Assessing the impact of the Seoul Summit Development commitments: case study Mexico. Paper produced with the financial support of the International Labour Office through the ILO -Korea Partnership Program. Режим доступа: http://www.g20.utoronto.ca/biblio/SDC_Mexico.pdf (дата обращения: 17.11.2014).
Vestergaard J., Wade R. (2011) The G20 has Served its Purpose and Should be Replaced // The Journal of Globalization and Development. Vol. 2. Issue 2. Article 10. Режим доступа: http://economia.uniandes.edu. co/content/download/44166/378415/file/Vestergaard_Jakob_y_Wade_Robert_H_2011_The_G20_has_ Served_its_Purpose_and_Should_be_Replaced_En_Journal_of_Globalization_and_Development2.pdf (дата обращения: 17.11.2014).
World Bank (2012a) AgResults: innovation in research and delivery. Draft concept note, June 18. Режим доступа: http://siteresources.worldbank.org/CFPEXT/Resources/AgResults_concept_note.pdf (дата обращения: 17.11.2014).
World Bank (2012b) Innovative fund to boost food security and farmer livelihoods is launched. Press Release No. 2012/516/SDN. 18 June. Режим доступа: http://go.worldbank.org/8XZD3IX8Y0 (дата обращения:
17.11.2014) .
Recent G8, G20 Inclusive Multilevel Food Governance
J. Kirton, J. Kulik, C. Bracht
John James Kirton — Professor, Director of G8 Research Group, University of Toronto; M5S 1A1, 100 St. George, Toronto, Ontario, Canada; E-mail: [email protected]
Julia Francis Kulik — Senior Researcher of G8 Research Group, University of Toronto; M5S 1A1, 100 St. George, Toronto, Ontario, Canada; E-mail: [email protected]
Caroline Bracht — Senior Researcher of G8 Research Group, G20 Research Group, University of Toronto; M5S 3K7, 1 Devonshire Place, Toronto, Ontario, Canada; E-mail: [email protected]
Abstract
Innovative, integrative, local, and business-inclusive governance for food, agriculture, nutrition, health and wealth can be strengthened through informal global institutions led by the Group of Eight (G8) and the Group of Twenty (G20). Their regular summits include the most important countries’ leaders and have a comprehensive, synergistic agenda, and impulse, as well as the flexibility and authority to link issues, factors, and actors in new ways. The G8 has increasingly addressed food, agriculture, nutrition, health, and the link among them, involved business, civil society, and low-income countries, and made decisions intended to affect the lives of the poor in many locales. The G20 has contributed to some degree in such ways too. Of particular promise is the G8’s New Alliance on Food Security and Nutrition, launched in May 2012, and the G20’s AgResultsprogram built on commitments made in June 2010. Yet there remains much that both institutions can and should do to meet the combined, complex, food-health-wealth challenge now confronting the global community, before the next food crisis comes.
Key words: governance; G8; G20; summits; food; agriculture; nutrition; business; local
References
Alagh Y.K., Nathan D., Sharma A.N., Rustagi P., Shrotria S. (2012) The G20, the Seoul Development Consensus and India: a report. Paper produced with the financial support of the International Labour Office through the ILO - Korea Partnership Program. Available at: http://www.g20.utoronto.ca/biblio/SDC_India.pdf (accessed 17 November 2014).
Callaghan M. et al. (2014) G20 outreach and non-G20 member views on the G20, G20 Monitor, no 7. January. Lowy Institute for International Policy. Available at: http://www.lowyinstitute.org/files/g20_monitor_no7_ january_2014_rev_web.pdf (accessed 17 November 2014).
Clapp J., Murphy S. (2013) The G20 and Food Security a Mismatch in Global Governance. Available at: http:// onlinelibrary.wiley.com/store/10.1111/r758-5899.12039/asset/gpol12039.pdf?v=1&t=i0ppjo7i&s=dc9fd28e0a 0b90d6acf3012b78b5f042e6db9e11 (accessed 17 November 2014).
G20 (2009) G20 leaders statement: the Pittsburgh Summit. Pittsburgh. 25 September. Available at: http://www. g20.utoronto.ca/2009/2009communique0925.html (accessed 17 November 2014).
G20 (2010) The G20 Toronto Summit declaration. Toronto. 27 June. Available at: http://www.g20.utoronto. ca/2010/to-communique.html (accessed 17 November 2014).
G20 (2011) Cannes Summit final declaration — building our common future: renewed collective action for the benefit of all. 4 November. Available at: http://www.g20.utoronto.ca/2011/2011-cannes-declaration-111104-en.html (accessed 17 November 2014).
G20 (2013) G20 leaders’ declaration. St. Petersburg. 6 September. Available at: http://www.g20.utoronto. ca/2013/2013-0906-declaration.html (accessed 17 November 2014).
G8 (2010) G8 Muskoka Declaration: recovery and new beginnings. Muskoka, Canada. 26 June. Available at: http://www.g8.utoronto.ca/summit/2010muskoka/communique.html (accessed 17 November 2014).
G8 (2011) G8Declaration: renewed commitment for freedom and democracy. Deauville, France. 27 May. Available at: http://www.g8.utoronto.ca/summit/2011deauville/2011-declaration-en.html (accessed 17 November 2014).
G8 (2012) Camp David declaration. Camp David, United States. 19 May. Available at: http://www.g8.utoronto. ca/summit/2012campdavid/g8-declaration.html (accessed 17 November 2014).
G8 Research Group (2012) 2011 Deauville G8 Summit final compliance report. 18 May. Available at: http://www. g8.utoronto.ca/evaluations/2011compliance-final/2011g8finalcompliance.pdf (accessed 17 November 2014).
Gillard J. (2012) A relentless focus on global economic and financial prosperity. G20 Mexico Summit 2012: the quest for growth and stability (eds. J. Kirton and M. Koch). London: Newsdesk, pp. 22—23. Available at: http:// www.g8.utoronto.ca/newsdesk/loscabos/gillard.html (accessed 17 November 2014).
Hajnal P. (2007) The G8system and the G20: evolution, role and documentation. Farnham: Ashgate.
Harris-Rimmer S. (2014) The G20 and its outreach: new measures of accountability, legitimacy and success. G20 Outreach and Non-member. Views of the G20. G20 Monitor, no 7. January. Available at: http://www. lowyinstitute.org/files/g20_monitor_no7_january_2014_rev_web.pdf (accessed 17 November 2014).
Kirton J., Bracht C., Rasmussen L. (2012) Implementing the G20 Seoul development and employment commitments: an assessment. Paper produced with the financial support of the International Labour Office through the ILO -Korea Partnership Program. Available at: http://www.g20.utoronto.ca/biblio/SDC_Assessment.pdf (accessed 17 November 2014).
Schneckener U. (2009) The Opportunities and Limits of Global Governance Clubs. SWP Comments. Stiftung Wissenchaft und Politik, German Institute for International and Security Affairs. Available at: http://www. swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/comments/2009C22_skr_ks.pdf (accessed 17 November 2014).
Sidiropoulos E. (2011) Legitimacy and credibility: challenges of broadening the G20 Agenda, pp. 129-134. South African Institute of International Affairs. Available at: http://www.kas.de/upload/dokumente/2011/10/G20_E-Book/chapter_13.pdf (accessed 17 November 2014).
Studer I., Contreras T. (2012) Assessing the impact of the Seoul Summit Development commitments: case study Mexico. Paper produced with the financial support of the International Labour Office through the ILO-Korea Partnership Program. Available at: http://www.g20.utoronto.ca/biblio/SDC_Mexico.pdf (accessed 17 November 2014).
Vestergaard J., Wade R. (2011) The G20 has Served its Purpose and Should be Replaced. The Journal of Globalization and Development, vol. 2. Issue 2. Article. 10. Available at: http://economia.uniandes.edu.co/ content/download/44166/378415/file/Vestergaard_Jakob_y_Wade_Robert_H_2011_The_G20_has_Served_ its_Purpose_and_Should_be_Replaced_En_Journal_of_Globalization_and_Development2.pdf (accessed 17 November 2014).
World Bank (2012a) AgResults: innovation in research and delivery. Draft concept note. June 18. Available at: http://siteresources.worldbank.org/CFPEXT/Resources/AgResults_concept_note.pdf(accessed 17 November 2014).
World Bank (2012b) Innovative fund to boost food security and farmer livelihoods is launched. Press Release No. 2012/516/SDN. 18 June. Available at: http://go.worldbank.org/8XZD3IX8Y0 (accessed 17 November 2014).
