CC BY
19ЦЫМБАЛОВ Сергей Дмитриевич,
доктор технических наук, доцент, профессор кафедры «Экономика предприятия» Нижегородского государственного педагогического университета
им. Козьмы Минина e-mail: sergey.cymbalov@mail.ru
СИНЦОВ Эдуард Владимирович,
аспирант Нижегородского государственного педагогического университета им. Козьмы Минина,
e-mail: sincov_edward@mail.ru
О РЕГУЛИРОВАНИИ КАЧЕСТВА АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению проектов законов, касающихся охраны атмосферного воздуха, регулирования выбросов парниковых газов и возможным экономическим последствиям от их введения.
Ключевые слова: охрана атмосферного воздуха, технологические нормативы, парниковые газы, сводные расчеты загрязнения атмосферного воздуха, квотирование выбросов.
TSYMBALOV Sergey Dmitrievich,
doctor of technical Sciences, associate Professor, Professor of the Department "Enterprise Economics", Minin Nizhny Novgorod state pedagogical University
SINTSOV Eduard Vladimirovich,
postgraduate, Minin Nizhny Novgorod state pedagogical University
ON THE REGULATION OF AIR QUALITY
Annotation. The article is devoted to the consideration of draft laws on air protection, regulation of greenhouse gas emissions and possible economic consequences of their introduction.
Key words: air protection, technological standards, greenhouse gases, summary calculations of air pollution, emission quotas.
Стратегия экологического оздоровления страны и регионов требует в первую очередь усиления государственного регулирования природопользования, реализации принципов разумной достаточности по отношению как к природе, так и к человеку [1]. Устойчивое развитие должно опираться на систему достаточно жестких мер государства с одновременным использованием рыночных факторов в системе экологического регулирования [2]. За последние пять лет отмечается повышенная активность законодательных органов в изменении природоохранного законодательства. В частности, разрабатываются новые нормативные акты, применение которых направлено на улучшение качества атмосферного воздуха и
сокращение выбросов в атмосферу парниковых газов (ПГ). При этом затраты на реализацию природоохранных мероприятий в основном ложатся на хозяйствующие субъекты. Возникает вопрос: смогут ли предприятия успешно работать в новых условиях? С 1 января 2019 г. запускается процесс получения комплексных экологических разрешений (КЭР) для предприятий 1-й категории опасности, в которых будут установлены технологические нормативы по загрязняющим веществам [3]. Новые нормативы устанавливаются на уровне значений, приведённых в информационно-технических справочниках по наилучшим доступным технологиям (НДТ) для различных отраслей промышленности. Контроль за уровнем выбросов предполага-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2018
ется производить с помощью автоматизированных систем с передачей данных на сервер уполномоченного контролирующего органа в регионе. Безусловно, это значительный шаг в создании системы непрерывного мониторинга за качеством атмосферного. Стоимость таких систем контроля лежит для большинства технологических процессов в пределах 15-20 млн руб. Кроме того, подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" и отдельные законодательные акты в части снижения загрязнения атмосферного воздуха, а также о проведении эксперимента по квотированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух» [4]. Данный законопроект разработан в соответствии с п/п. «б» п. 1 перечня поручений Президента РФ от 24.01.2017 г. № Пр-140ГС, данных по итогам заседания Государственного Совета РФ от 27.12.2016 г. Согласно указанному поручению Президента РФ в целях снижения выбросов в атмосферный воздух необходимо внести в законодательство изменения, предусматривающие разработку и утверждение порядка выполнения сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха и их применения при нормировании выбросов вредных (загрязняющих) веществ, включая использование системы квотирования таких выбросов, а также положения, касающиеся регулирования выбросов в периоды неблагоприятных метеорологических условий. Предусматривается также в целях отработки механизмов квотирования при разработке нормативов выбросов вредных веществ в атмосферный воздух на основе сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха провести с 1 января 2020 г. по 31 декабря 2025 г. эксперимент по квотированию выбросов в Челябинской области и осуществить анализ его результатов. В случае, если на квотируемом объекте не будет обеспечиваться соблюдение установленных квот выбросов, юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем должна быть разработана программа повышения экологической эффективности или план мероприятий по охране окружающей среды. Мероприятия, включенные в программу повышения экологической эффективности или план мероприятий по охране окружающей среды, должны обеспечить поэтапное достижение установленных квот выбросов. С юридической точки зрения проект акта соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации. Тем не менее бизнес-сообщество в лице Комитета РСПП по экологии, проведя детальный анализ рассматривае-
мого проекта федерального закона, дает по нему отрицательное заключение по следующим причинам.
1. Ключевой недостаток проекта акта заключается в том, что в нем не определяются критерии и порядок установления ограничений на выбросы (или нормативов выбросов) на основании сводных расчетов. Введение квотирования выбросов само по себе не может изменить что-либо в их регулировании, пока не будут определены критерии установления квот на выбросы. Без определения в проекте акта критериев установления квот на выбросы, а также урегулирования противоречий с иными действующими системами нормирования выбросов целесообразность принятия проекта акта вызывает большое сомнение.
2. В п. 6 «б» ст. 1 проекта акта устанавливается требование, которое обязывает хозяйствующих субъектов проводить инвентаризацию стационарных источников и выбросов веществ, включая выбросы от передвижных источников, которые эксплуатируются на объекте, а также корректировки инвентаризации. Для объектов 1-й категории, переходящих на принцип НДТ, это означает, что параллельно с технологическим нормированием выбросов им необходимо фактически проводить нормирование по прежней системе, поскольку инвентаризация стационарных источников и выбросов является основным элементом прежней системы нормирования, на демонтаж которой и направлен переход к технологическому нормированию, связанный с принятием № 219-ФЗ (Закон об НДТ).
3. Введение сводных расчетов выбросов с установлением квот противоречит п. 1 ст. 23 Федерального закона от 01.10.2002 г. № 7 «Об охране окружающей среды» (далее - Закон № 7-ФЗ), согласно которому на объектах 1-й категории разрабатываются технологические нормативы выбросов загрязняющих веществ, а также п. 2 ст. 21 Закона № 7-ФЗ (вступил в силу с 01.01.2019 г.): «соблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, за исключением технологических нормативов и технических нормативов, должно обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды». Сводные расчеты выбросов с установлением квот несовместимы с переходом на технологическое нормирование и фактически дезавуируют его.
4. Проектом акта предлагается в периоды неблагоприятных метеорологических условий (НМУ) проводить внеплановые выездные проверки осуществления хозяйствующими субъектами мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ после извеще-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2018
ния органов прокуратуры о проведении такой проверки, но без согласования их с последними. Регулирование выбросов при НМУ представляет собой устаревший механизм, показавший свою неэффективность. Многие технологические процессы не могут быть прекращены или ограничены, а например, в случае абсорбционных процессов очистки отходящих газов снижение нагрузки производства зачастую приводит не к сокращению, а напротив, - к увеличению выбросов.
5. Построение эффективно функционирующей системы сводных расчетов в рамках планируемого эксперимента в Челябинске, по оценкам специалистов Роспотребнадзора, потребует единовременных затрат в размере около 1 млрд руб. Более того, администрирование такой системы и регулярная актуализация используемых данных повлекут за собой возникновение дополнительных значительных постоянных расходов.
6. В проекте акта не решены вопросы, касающиеся учета вклада в загрязнение атмосферного воздуха населенных мест передвижных источников выбросов.
7. Предлагаемое проектом акта регулирование ограничения выбросов веществ является разновидностью (или аналогом) действующей системы нормирования выбросов от стационарных источников, основанной на гигиенических нормативах, модельных расчетах рассеивания выбрасываемых веществ в атмосферном воздухе и принципиально ничем не отличается от действующей системы нормирования выбросов, основанной на расчетной модели. Данное регулирование несовместимо с технологическим нормированием выбросов. Для объектов 1-й категории и объектов 2-й категории, переходящих на принципы НДТ, предлагаемое регулирование является искусственным административным барьером, необоснованно затрудняющим ведение предпринимательской деятельности.
Наряду с разработкой нового порядка контроля за качеством атмосферного воздуха продолжается работа по развитию мониторинга, отчётности и созданию модели экономического регулирования выбросов парниковых газов. В Концепцию формирования системы мониторинга, отчётности и проверки объёма выбросов ПГ в Российской Федерации [5] внесены следующие изменения [6].
1. С 2015 по 2020 г. предполагается сформировать законодательную базу для внедрения и функционирования системы мониторинга, отчётности и проверки объёма выбросов ПГ в Российской Федерации.
2. С 2019 г. в рамках совершенствования системы статистической отчётности будут разра-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2018
ботаны необходимые документы, обеспечивающие представление ежегодных отчётов о выбросах ПГ.
3. Правительством РФ планируется сформировать реестр аккредитованных экспертных организаций, осуществляющих проверку отчётов.
4. С 2024 г. обязанность по представлению отчётов предполагается распространить на все без исключения организации с объёмом выбросов парниковых газов более 50 тыс. т С02 - эквивалента в год, а также на организации авиационного и железнодорожного транспорта и организации, осуществляющие морские и речные перевозки.
Кроме того, разработан проект федерального закона о регулировании выбросов ПГ [7], в котором предусмотрено:
3.1 Введение разрешений на выбросы ПГ, с 01.01.2025 г.
3.2 Сбор за выбросы ПГ в случае превышения норматива, с 01.012025 г.
3.3 Организация и проведение операций (купля/продажа) с единицами сокращения выбросов ПГ, с 01.01.2022 г.
Масштабность намечаемых изменений в ближайшей перспективе неизбежно отразится на финансовом состоянии предприятий и государства в целом. Например, реализация цели Парижского соглашения (сценарий «выполнение 20С»), по оценкам Института проблем естественных монополий, обернется для России огромными ежегодными потерями доходов только от одного экспорта нефти и газа (-33% от факта 2013 г.) и угля (-54% от факта 2013 г.), поскольку ключевые энергоресурсы обеспечивают 57% российского экспорта. В денежном выражении это приведет к падению выручки от экспорта нефти и газа на 183 млрд долл. в год к 2030 г. и на 437 млрд долл. к 2050 г. 0бщий объем недополученной выгоды составит более 9.2 трлн долл. за 2013-2050 гг., что в 17 раз превышает объем всего российского экспорта за 2013 г. Прогнозируются также значительное сокращение налоговых поступлений, снижение уровня занятости населения и иные косвенные последствия реализации сценариев регулирования выбросов, в том числе ежегодный недополученный объём отчислений во внебюджетные фонды.
В заключение хочется отметить, что при формировании механизмов природопользования важно найти оптимальное сочетание административно-правовых и экономических рычагов и методов. Преобладание тех или иных приводит к неблагоприятным последствиям как для окружающей среды, так и для общества.
Список литературы:
[1] Кротова Е.А., Матвеева A.B. Научные и методические аспекты изучения экологических ситуаций России и мира в условиях образования для устойчивого развития // Вестник Мининского ун-та. 2016. № 2 (15). C. 22.
[2] Винокурова Н.Ф., Мартилова Н.В. Глобальное экологическое образование: вектор педагогических инноваций для устойчивого будущего // Вестник Мининского ун-та. 2016. № 2 (15). C.19.
[3] Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды // СПС «КонсультантПлюс» (режим доступа: 12.11.2018).
[4] Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" и отдельные законодательные акты в части снижения загрязнения атмосферного воздуха, а также о проведении эксперимента по квотированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: http://www.regulation.gov.ru (режим доступа: 12.11.2018).
[5] Распоряжение Правительства РФ от 22.04.2015 г. № 716-р «Об утверждении Концепции формирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации» // СПС «Кон-сультантПлюс» (режим доступа: 12.11.2018).
[6] Распоряжение Правительства РФ от 30.04.2018 г. № 842-р «О внесении изменений в Концепцию формирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 22 апреля 2015 г. № 716-р» // СПС «Кон-сультантПлюс» (режим доступа: 12.11.2018).
[7] Проект федерального закона «О государственном регулировании выбросов парниковых газов и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] - Режим доступа: URL: http://www.regulation.gov.ru (режим доступа: 12.11.2018).
Spisok literatury:
[1] Krotova E.A., Matveeva A.V. Nauchnye i metodicheskie aspekty izucheniya ekologicheskih situacij Rossii i mira v usloviyah obrazovaniya dlya ustojchivogo razvitiya / / Vestnik Mininskogo un-ta. 2016. № 2 (15). C. 22.
[2] Vinokurova N.F., Martilova N.V. Glob-al'noe ekologicheskoe obrazovanie: vektor peda-gogicheskih innovacij dlya ustojchivogo budush-chego // Vestnik Mininskogo un-ta. 2016. № 2 (15). C.19.
[3] Federal'nyj zakon ot 10.01.2002 g. № 7-FZ «Ob ohrane okruzhayushchej sredy // SPS «Konsul'tantPlyus» (rezhim dostupa: 12.11.2018).
[4] Proekt federal'nogo zakona «O vnesenii izmenenij v Federal'nyj zakon "Ob ohrane atmos-fernogo vozduha" i otdel'nye zakonodatel'nye akty v chasti snizheniya zagryazneniya atmosfernogo vozduha, a takzhe o provedenii eksperimenta po kvotirovaniyu vybrosov vrednyh (zagryaznyay-ushchih) veshchestv v atmosfernyj vozduh» [Elek-tronnyj resurs] - Rezhim dostupa: URL: http:// www.regulation.gov.ru (rezhim dostupa: 12.11.2018).
[5] Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 22.04.2015 g. № 716-r «Ob utverzhdenii Koncep-cii formirovaniya sistemy monitoringa, otchet-nosti i proverki ob"ema vybrosov parnikovyh gazov v Rossijskoj Federacii» // SPS «Konsul'tantPlyus» (rezhim dostupa: 12.11.2018).
[6] Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 30.04.2018 g. № 842-r «O vnesenii izmenenij v Koncepciyu formirovaniya sistemy monitoringa, otchetnosti i proverki ob"ema vybrosov parnikovyh gazov v Rossijskoj Federacii, utverzhdennuyu rasporyazheniem Pravitel'stva RF ot 22 aprelya 2015 g. № 716-r» // SPS «Konsul'tantPlyus» (rezhim dostupa: 12.11.2018).
[7] Proekt federal'nogo zakona «O gosudarst-vennom regulirovanii vybrosov parnikovyh gazov i o vnesenii izmenenij v nekotorye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii» [Elektronnyj resurs] -Rezhim dostupa: URL: http://www.regulation. gov.ru (rezhim dostupa: 12.11.2018).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2018
