CC BY
43Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
DOI 10.47643/1815-1337_2021_12_190 УДК 340
О РЕГИОНАЛЬНОМ ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ И СИСТЕМЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ON REGIONAL LAW-MAKING AND THE SYSTEM OF REGULATORY LEGAL ACTS OF SUBJECTS RUSSIAN FEDERATION
КИЧ Ирина Станиславовна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет». 350040, Россия, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 107/9. E-mail: pravoved72@mail.ru;
ЧУПРОВА Альбина Алексеевна,
кандидат философских наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет».
350062, Россия, г. Краснодар, ул. Архитектора Ишунина/им. Яна Полуяна, 2/53. E-mail: chuprova.albina@yandex.ru;
ЖБЫРЬ Оксана Николаевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет». 350040, Россия, г. Краснодар, ул. 2-я Пятилетка, 5. E-mail: pravogon@mail.ru;
Kich Irina S.,
associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law Kuban State University, of Legal Sciences, Associate Professor .
350040 Russian Federation Krasnodar, st. Stavropolskaya, 107/9. E-mail: pravoved72@mail.ru;
Chuprova Albina A.,
associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law Kuban State University, Candidate of philosophical sciences, Associate Professor
350062 Russian Federation Krasnodar, st. Architect Ishunin / them. Yana Poluyana, 2/53. E-mail: chuprova.albina@yandex.ru;
Zhbyr Oksana Nikolaevna,
Associate Professor of the Department of Theory and history of state and law FSBEI HE "Kuban State University", PhD in Law. 350040 Russian Federation Krasnodar, st. 2nd Five-Year Plan, 5. E-mail: pravogon@mail.ru
Краткая аннотация: В статье осуществляется анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с целью выявления основы региональной правотворческой деятельности, содержания регионального правотворчества, процедурных особенностей регионального правотворческого процесса, а также определения видов региональных нормативных правовых актов, составляющих систему регионального законодательства.
Abstract: The article analyzes the regulatory legal acts of the constituent entities of the Russian Federation in order to identify the basis of regional lawmaking, the content of regional lawmaking, procedural features of the regional lawmaking process, as well as determining the types of regional regulatory legal acts that make up the system of regional legislation.
Ключевые слова: регион, правотворчество, региональное правотворчество, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, система регионального законодательства
Keywords: region, lawmaking, regional lawmaking, regulatory legal acts of the constituent entities of the Russian Federation, system of regional legislation
Дата направления статьи в редакцию: 07.10.2021
Дата публикации: 30.12.2021
Конституция Российской Федерации 1993 года заложила правовой фундамент правотворчеству субъектов Российской Федерации (региональному правотворчеству) и формированию собственной системы законодательства. Предоставленное право способствовало не только созданию своего правового пространства в рамках федерального, но и породило множество проблем в реализации правотворческого процесса и результата этой деятельности - системы нормативных правовых актов.
Региональный правотворческий процесс, несмотря на схожую стадийность принятия, имеет и свои особенности, обусловленные правовым статусом субъекта Российской Федерации, влиянием факторов объективного и субъективного порядка.
Исследуя региональное правотворчество необходимо подчеркнуть, что термин «регион» имеет разные смыслы, так как используется в законодательстве, в теории и практике в нескольких значениях. Нередко данным понятием охватываются муниципальные образования или оно используется для обозначения нескольких субъектов Российской Федерации (федеральный округ) либо отдельных частей правового пространства - районы, зоны, округа и т.д. В частности, в Федеральном законе «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», согласно ст. 1 курортный регион (район) - территория с компактно расположенными на ней курортами, объединенными общим окру-
Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
гом санитарной (горно-санитарной) охраны.
Вместе с тем, практика использования термина «регион» показывает, что применяется он по отношению к субъекту Российской Федерации, как и краткие термины «муниципальный» и «федеральный» применительно к муниципальному образованию и Российской Федерации в целом.
Правотворчество, как общая категория, - это деятельность специально уполномоченных на то субъектов, направленная на создание, изменение, прекращение и совершенствование нормативных правовых актов.
Региональное правотворчество направлено на развитие конкретного субъекта Российской Федерации, закрепление правовых ценностей общества, выявление социальной потребности в правовом регулировании общественных отношений. И, безусловно, правовое регулирование должно осуществляться с учетом местных, национальных, природных особенностей, поиском лучших путей развития правовых положений федерального уровня. Поэтому, определяя понятие регионального правотворчества следует исходить из следующего. Во-первых, в региональном правотворчестве принимают участие специально уполномоченные на то субъекты, круг которых можно выявить, обратившись к региональному законодательству. Во-вторых, во избежание возникновения коллизии компетенции следует учитывать, что это деятельность специально уполномоченных субъектов в рамках лишь их компетенции и по предметам ведения субъекта Федерации. В-третьих, при формулировании понятия «региональное правотворчество» важно подчеркнуть «региональность» понятия, для чего следует отразить в нем необходимость учета местных, региональных особенностей при создании нормативных правовых актов.
В связи с этим под региональным правотворчеством следует понимать деятельность специально уполномоченных на то субъектов, в рамках своей компетенции, направленную на создание, изменение или отмену региональных норм права путем принятия региональных норм а-тивных правовых актов по предметам ведения субъекта Федерации, отражающих, в том числе, и специфику региона (географически е, природные и национальные особенности) [1].
Региональное правовое регулирование осуществляется в рамках правотворческого процесса, результатом которого выступают принятые нормативные правовые акты.
Сравнительный анализ опыта правотворческих работ субъектов Российской Федерации показывает на различие в подходах регулирования правотворческого процесса. Аксиоматично, что правовой основой этого регулирования выступают конституции и уставы субъектов Российской Федерации как основополагающие, базовые акты региона, а также специальные законы, посвященные не только правотворчеству, но и системе нормативных правовых актов, их подготовке, принятию, опубликованию и вступлению в юридическую силу. К примеру, Закон Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ (ред. от 30.04.2021) «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», Закон Тюменской области от 07.03.2003 № 121 (ред. от 21.09.2021) «О порядке подготовки, принятия и действия правовых актов Тюменской области», Закон Воронежской области от 01.02.1995 № 11 -з (ред. от 01.06.2016) «О нормативных правовых актах Воронежской области», Закон Республики Адыгея от 09.10.1998 № 92 (ред. от 07.06.2021) «О нормативных и иных правовых актах», Закон Иркутской области от 12.01.2010 № 1-оз (ред. от 09.03.2021) «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» и т.д.
Показательно, что на уровне Российской Федерации такого закона о нормативных правовых актах нет, хотя Правительство Российской Федерации в рамках законодательной инициативы выступала с таким законопроектом, более того, он был принят Государственной Думой в первом чтении. Причины приостановки рассмотрения этого закона неизвестны.
Практику принятия региональных законов о нормативных правовых актах, о правотворческой деятельности в регионе следует признать положительной. Однако не во всех субъектах Российской Федерации подобные акты существуют.
Как уже отмечалось, регулирование правотворческого процесса, процедур, входящих в этот процесс у субъектов Российской Федерации отличается. В Краснодарском крае в правотворчество включают самостоятельные процедуры:
а) прогнозирование правотворчества;
б) планирование правотворческих работ;
в) подготовка проектов нормативных правовых актов края;
г) научная экспертиза проектов нормативных правовых актов края;
д) рассмотрение и принятие нормативных правовых актов края;
е) опубликование и толкование нормативных правовых актов края;
ж) мониторинг правоприменения нормативных правовых актов Краснодарского края, в том числе оценка эффективности действия нормативных правовых актов Краснодарского края;
з) антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов края и их проектов [2].
Все перечисленные процедуры, безусловно, входят в состав правотворческой деятельности. Однако непонятно, почему законодатель включил толкование нормативных правовых актов края после их опубликования. Ведь, толкование - деятельность по установлению содержания нормативного правового акта края для его практической реализации (это закреплено в этом же законе в ч.1.ст.57). Следовательно, речь идет о правореализационной (правоприменительной) деятельности, где интерпретация нормативных предписаний, порой, играет главную роль, так как направлена на уяснение и разъяснение смысла и содержания уже существующей нормы права. Более того, включение толкования в правотворчество входит в противоречие с самим определением правотворчества как направленную на достижение целей развития края в интересах его жителей, организационно оформленную публичную деятельность правотворческих органов края в рамках их компетенции по выявлению потреб-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2021. № 12(204)
ности в нормативном правовом регулировании общественных отношений в крае и созданию в соответствии с выявленными потребностями нормативных правовых актов края, их изменению, отмене либо признанию утратившими силу (ст.2 этого же закона). В правотворческом процессе толкование нормативных правовых актов тоже необходимо, но на этапе проектирования законов и подзаконных актов. Не вызывало бы сомнений процедурная позиция толкования нормативных правовых актов края, если бы законодатель включил его в п. «в» указанной статьи.
Результатом региональной правотворческой деятельности выступают нормативные правовые акты, в своей совокупности образуя систему регионального законодательства. Как уже было отмечено, во многих субъектах Российской Федерации приняты специальные законы, посвященные системе законодательства региона. В тех субъектах Российской Федерации, где таковых законов нет, систему законодательства можно выявить из анализа норм конституций или уставов этих субъектов. К примеру, в Уставе Московской области в ч. 2. ст. 32 к нормативным правовым актам Московской области относят:
а) Устав Московской области;
б) законы Московской области;
в) договоры Московской области с федеральными органами государственной власти по вопросам разграничения полномочий;
г) договоры Московской области с другими субъектами Российской Федерации;
д) договоры Московской области в сфере внешнеэкономических и международных связей;
е) постановления Московской областной думы;
ж) постановления губернатора Московской области, имеющие нормативный характер;
з) постановления правительства Московской области, имеющие нормативный характер;
и) иные нормативные правовые акты Московской области [3].
Как мы видим, во-первых, законодатель включил в систему регионального законодательства нормативные договоры, которые являются самостоятельным источником права и рассматриваться в качестве нормативных правовых актов не могут, а, во-вторых, п. «и» можно интерпретировать очень широко, включая в иные абсолютно все предписания нормативного характера.
По такому же пути пошел и законодатель Республики Адыгея, в ч.1 ст.7 специального закона [4 ], определив виды нормативных правовых актов:
1) Конституция Республики Адыгея;
2) законы Республики Адыгея;
3) договоры (соглашения) Республики Адыгея;
4) указы, распоряжения Главы Республики Адыгея;
5) постановления Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея;
6) постановления, распоряжения Кабинета Министров Республики Адыгея;
7) приказы министерств, комитетов и иных республиканских органов исполнительной власти Республики Адыгея.
Более того, в нормативные правовые акты включены и распоряжения Главы Республики Адыгея, а также распоряжения Кабинета Министров Республики Адыгея. Возникает, соответственно, противоречие между статьями указанного акта, где в ст. 2 дается определение нормативного правового акта как акта, принятого на референдуме или изданного полномочным органом государственной власти Республики Адыгея, органом местного самоуправления, содержащий предписания общего характера, постоянного или временного действия, направленного на изменение, установление или прекращение норм права и рассчитанного на многократное обязательное применение.
Анализ распоряжений Главы Республики Адыгея и Кабинета Министров Республики Адыгея позволяет констатировать, что они носят как нормативный, так и индивидуальный характер, что является недопустимым. На это обстоятельство указывает и сам законодатель Республики Адыгея, оговаривая в ч. 1 ст.15этого же закона, что акты, имеющие нормативный характер издаются в форме постановлений, акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений.
Подводя итог, следует еще раз подчеркнуть о необходимости принятия на федеральном уровне закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации, где четко бы устанавливались виды, формы акта, юридическая сила, соотношение актов между собой, порядок обнародования и вступления в силу. Это помогло бы избежать многих ошибок региональному законодателю в выборе формы акта при определении предмета правового регулирования, так как действие федерального акта распространялось на всю территорию Российской Федерации и «придумывать» что-то свое оригинально-региональное не требовалось бы.
Библиогра фия:
1. Кич И.С. Теоретические проблемы регионального правотворчества (на примере Краснодарского края): дис....канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 25.
2. Закон Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ (ред. от 30.04.2021) «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. № 3. 1995. Ст.3.
3. Устав Московской области (ред. от 27.05.2021) // Вестник Московской областной Думы. № 1. январь. 1997. Ст. 2.
4. Закон Республики Адыгея от 09.10.1998 № 92 (ред. от 07.06.2021) «О нормативных и иных правовых актах» // Собрание законодательства Республики Адыгея. № 10. октябрь. 1998.
References (transliterated):
1. Kich I.S. Teoreticheskie problemy regional'nogo pravotvorchestva (na primere Krasnodarskogo kraya): dis....kand. yurid. nauk. Krasnodar, 2004. S. 25.
2. Zakon Krasnodarskogo kraya ot 06.06.1995 № 7-KZ (red. ot 30.04.2021) «O pravotvorchestve i normativnyh pravovyh aktah Krasnodarskogo kraya» // In-formacionnyj byulleten' ZS Krasnodarskogo kraya. № 3. 1995. St.3.
3. Ustav Moskovskoj oblasti (red. ot 27.05.2021) // Vestnik Moskovskoj oblastnoj Dumy. № 1. yanvar'. 1997. St. 2.
4. Zakon Respubliki Adygeya ot 09.10.1998 № 92 (red. ot 07.06.2021) «O normativnyh i inyh pravovyh aktah» // Sobranie zakonodatel'stva Respubliki Ady-geya. № 10. oktyabr'. 1998.
