17617. Thirteenth Report of the Law Commission of India (Contract Act, 1872). New Deli, September 26, 1958. Available at: http://lawcommissionofindia.nic.in/1-50/Report13.pdf (accessed 25 January 2015).
18. What is Law? Study Note - 1: Indian Contract Act, 1872. Ed. Ms. Educonz. Available at: http:// www.educonz.com/download/law_audit.pdf (accessed 18 September 2014).
Гайворонская Яна Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Юридической школы Дальневосточного федерального университета, г. Владивосток, Россия. E-mail: yanavl@yandex.ru
РЕГИОНАЛЬНОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
В статье дается теоретико-правовая характеристика регионального правотворчества. Автор формулирует понятие регионального правотворчества, определяет общие и специальные принципы правотворчества субъектов федерации. Правотворческая деятельность субъектов составляет специфику России как федеративного государства. Развитие правотворчества на уровне регионов является проявлением тенденции децентрализации правовой системы в Российской Федерации. Анализируя имеющиеся научные разработки, автор определяет региональное правотворчество как профессиональную деятельность уполномоченных государством органов государственной власти субъекта федерации, направленную на разработку норм права и дальнейшее издание (принятие, изменение, отмену) нормативных правовых актов в пределах компетенции органов власти субъекта федерации с целью удовлетворения региональных потребностей в урегулировании общественных отношений. Основную проблему и на доктринальном, и на законодательном уровнях составляет дуализм регионального правотворчества. С одной стороны, налицо необходимость учета географических, климатических, экономических, национально-культурных, религиозных особенностей субъектов РФ. С другой стороны, региональное законодательство должно органично вписываться в единую федеральную систему и не порождать противоречий с федеральным законодательством.
По мнению автора, низкая эффективность и противоречивость регионального правотворчества в России во многом объясняется «лоскутным», фрагментарным характером правотворчества. Для подтверждения этого тезиса в работе дается краткий анализ региональных законов о правотворчестве, принятых в РФ.
Такое фрагментарное правовое регулирование вопросов регионального правотворчества не позволяет формировать единое правовое поле страны. Как результаты регионального правотворчества (издаваемые нормативные правовые акты), так и системы правовых актов субъектов федерации должны быть в достаточной степени унифицированы, соответствовать неким общим принципам и стандартам.
Автор видит два этапа в решении задачи повышения эффективности регионального правотворчества: 1) доктринальная разработка теории регионального правотворчества; 2) законодательное закрепление на федеральном уровне системы нормативных правовых актов и общих принципов и требований к правотворчеству на территории государства.
По мнению автора, качественное правовое регулирование процесса правотворчества на настоящий момент невозможно в связи с недостаточной доктринальной разработанностью теории регионального правотворчества. В связи с этим в работе предпринята попытка сформулировать принципы регионального правотворчества, которые в дальнейшем должны получить законодательное закрепление. В статье сформулированы и раскрыты следующие специальные принципы регионального правотворчества: принцип дифференциации правотворческих полномочий (компетентности); принцип согласованности и непротиворечивости нормативных актов субъекта РФ с федеральным законодательством; принцип верховенства Конституции РФ и федерального законодательства в региональном правотворчестве.
Ключевые слова: правотворчество, региональное правотворчество, правотворчество субъектов федерации, принципы правотворчества, федерализм, верховенство Конституции.
Yana V. Gaivoronskaya, PhD, Associate Professor, Department of Theory and History of State and Law, School of Law, Far Eastern Federal University, Vladivostok, Russia. E-mail: yanavl@yandex.ru
REGIONAL LAWMAKING: CONCEPTS, PRINCIPLES, LEGAL REGULATION
The article presents theoretical and legal characteristic of the regional lawmaking. The author formulates the concept of the regional lawmaking, sets out the general principles of lawmaking of the subjects of the federation. The main problem on the doctrinal and at the legislative level is the dualism of the regional lawmaking. On the one hand, there is a need to consider the geographical, climatic, economic, national, cultural and religious characteristics of the subjects of the Russian Federation. On the other hand, regional legislation should organically fit into a unity of federal legislature and not generate conflicts with the federal law.
The author considers the inefficiency and inconsistency of the regional lawmaking in Russia is largely due to the "patchwork" legislative activity, the fragmented nature of regional lawmaking. Such fragmentary legal regulation of the regional lawmaking does not allow to form a single legal field of the country. As a result of the regional lawmaking as well as legal acts of subjects of the federation must be sufficiently standardized, conform to certain common principles and standards.
The author sees two stages of the regional lawmaking efficiency enhancing: 1) the theory of doctrinal development of regional lawmaking; and 2) legislative consolidation at the federal level of the system of regulations, general principles and requirements of lawmaking in the state.
The author attempts to formulate the principles of the regional lawmaking: the principle of differentiation of lawmaking powers (competence); the principle of coherence and consistency with federal law; the principle of supremacy of the Constitution of the Russian Federation and federal laws in the regional lawmaking.
Key words: lawmaking, regional lawmaking, lawmaking of federal subjects, principles of the lawmaking, federalism, the supremacy of Constitution.
О понятии правотворческой деятельности субъектов федерации
Развитие правотворчества на уровне регионов является проявлением тенденции децентрализации правовой системы в РФ. Субъекты Федерации являются самостоятельными субъектами правотворчества. Юридические основания их правотворческой деятельности закреплены в ч. 4 ст. 76 Конституции: вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование.
Правотворческая деятельность субъектов составляет специфику России как федеративного государства, именно через самостоятельное региональное правотворчество реализуются идеи федерализма в построении государства. «В федеративном государстве понятие правотворчества вообще и регионального в частности относится к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное и практическое значение, а надлежащая организация правотворчества - необходимое условие качества и эффективности законодательных и подзаконных актов» [30; с. 161]. Реализация принципов федерализма в РФ привела к перераспределению правотворческих полномочий между РФ и ее субъектами, породив новые отношения в правовой системе России. Эти отношения принципиально отличаются не только от отношений, имевшихся в рамках РСФСР, но и от отношений СССР и союзных республик в его составе [5; c. 4]. По мнению исследователей, процесс становления за-
конодательной власти в субъектах Российский Федерации условно можно разделить на два периода. Первый период связан с реорганизацией системы органов власти в национальных, автономных и территориальных образованиях РСФСР. Второй этап становления законодательной власти в субъектах РФ связан с наделением представительных органов государственной власти законодательными полномочиями [26; с. 2].
Правовое регулирование в федеративном государстве, как указывают исследователи, отличается противоречивостью. С одной стороны, субъекты федерации нуждаются в стабильном едином правовом пространстве, эффективном законодательстве, основанном на общих демократических принципах. С другой - объективно их стремление получить больше самостоятельности в решении не только региональных проблем, но и в решении вопросов жизнедеятельности федерации [5; с. 4]. «Это противоречие, - пишет Ж.С. Жайкбаев, - особенно ярко появилось в постсоветской России, когда ее субъекты получили возможность иметь столько суверенитета, сколько сумеют переварить».
В этих условиях научно-теоретическая разработка проблем правового регулирования в субъектах федерации, определение места, роли их законодательства в системе законодательства России, в российской правовой системе представляются весьма актуальными. Не вызывает сомнения, что указанный вопрос является одним из ключевых в развитии федеративных отношений и необходимым условием осуществления задач, стоящих перед современной Россией.
Исходя из анализа научных разработок и устоявшихся в практике подходов к понятию «региональное правотворчество» можно сказать, что оно представляет собой целенаправленную активную деятельность органов государственной власти субъектов РФ по формулированию правил поведения с более полным учётом национально-культурных особенностей, отражающих интересы жителей, значимых и обязательных для данного региона. В пользу предоставления субъектам федерации права осуществлять собственное правовое регулирование говорит необходимость учета особенностей субъектов РФ. Но нужно и не забывать, что региональное законодательство должно органично вписываться в единую федеральную систему и не порождать противоречий с федеральным законодательством.
В современной юридической литературе достаточно давно существует понятие «региональное правотворчество», но при этом термин трактуется неоднозначно. Так, В.В. Игнатенко под правотворчеством субъектов федерации понимает направленную на достижение целей развития субъектов РФ организационно-публичную деятельность региональных правотворческих органов в рамках их компетенции по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых региональных нормативных правовых актов, изменению или отмене действующих [30; с. 161]. В работе
В.Н. Лабутиной правотворческая деятельность субъектов РФ определена как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, конкурирующих запросов федерации и ее субъектов, учета соотношения общенациональных (общефедеральных) и национальных, культурно-бытовых интересов, а также социальных, экономических и природных ресурсов каждого из субъектов РФ, как процесс формирования и принятия правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами субъектов РФ в рамках соответствующих процедур, базирующихся на принципах верховенства федеральной Конституции и разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами [8].
Н.С. Соколова в своей работе характеризует правотворчество субъектов Российской Федерации как «основанный на компетенции соответствующих органов процесс по созданию, изменению или отмене правовых норм, состоящий из стадий: правотворческой инициативы, подготовки, рассмотрения, издания и обнародования (опубликования) нормативных правовых актов. Все стадии правотворческого процесса имеют равное значение и в совокупности составляют единое целое» [27].
По нашему мнению, правотворчество субъектов федерации можно определить как профессиональную деятельность уполномоченных государством органов государственной власти субъекта федерации, направленную на разработку норм права и дальнейшее издание (принятие, изменение, отмену) нормативных правовых актов в пределах компетенции органов власти субъекта федерации с целью удовлетворения региональных потребностей в урегулировании общественных отношений.
Принципы правотворчества субъектов федерации
Правовая система каждого субъекта федерации, при всей возможной специфике, базируется на тех же принципах, что и правовая система федеративного государства в целом. Этот тезис в полной мере можно отнести и к принципам правотворчества. Представляется, что в основе регионального правотворчества лежат те же принципы, которые определяют и федеральный правотворческий процесс в целом. При этом региональное правотворчество естественным образом имеет свою специфику, что выражается в наличии дополнительных принципов, присущих только правотворчеству субъекта федерации.
Большинство теоретиков под принципами правотворчества понимают основополагающие начала, основные идеи, на которые опираются государственные и муниципальные служащие в своей деятельности, результатом которой является создание правовых норм, выраженных, как правило, в нормативных актах [12; с. 37].
К принципам правотворчества учебники традиционно относят законность, научность, демократизм, гласность, профессионализм, оперативность. Разные авторы выделяют разные перечни принципов правотворчест-
ва. Например, В.В. Лазарев и С.В. Липень называют следующие принципы правотворчества: законность правотворчества, справедливость, научность, демократизм, гласность [9]. А.С. Пиголкин в качестве принципов правотворчества выделяет принцип законности, научный характер правотворческий деятельности, принцип профессионализма, принцип демократизма, принцип гласности, принцип гуманизма, принцип использования правового опыта [28; с. 279]. А.В. Малько и Н.И. Матузов предлагают следующий перечень принципов: научность, профессионализм, законность, демократизм, гласность, оперативность [11]. Т.М. Самусенко и Я.В. Гайворонская к принципам правотворчества относят: принцип демократизма; принцип законности и конституционности; принцип гуманизма; принцип научности; принцип профессионализма; принцип тщательности, скрупулезности подготовки проектов; принцип технического совершенства принимаемых актов [2; с. 107].
Все указанные принципы можно распространить и на региональное правотворчество. Однако правотворчество субъекта федерации должно иметь специфику по сравнению с федеральным правотворчеством. Эта специфика выражается, в частности, в таких принципах, как отражение в законодательстве интересов населения, согласованность нормативных актов субъекта РФ с федеральным законодательством.
Специальному исследованию принципов правотворчества субъекта федерации посвятила свою работу Н.Г. Дроздова [4; р. 18]. Под принципами правотворчества субъекта федерации Н.Г. Дроздова понимает основные идеи, руководящие начала, как закрепленные в праве, так и вне его, обусловленные историческими и объективными закономерностями общественного развития и являющиеся методологической основой правотворчества. По мнению Н.Г. Дроздовой, среди принципов правотворчества субъекта РФ необходимо выделять принципы научности; законности; демократизма; исполнимости; системности; профессионализма; отражение в законодательстве интересов населения; единства, полноты и непротиворечивости системы нормативных правовых актов; согласованности нормативных актов субъекта РФ с федеральным законодательством; обязательности создания механизмов реализации нормативных правовых актов; открытости и доступности информации НПА; эффективности и оперативности правотворчества и т.д.
В связи с множественностью принципов регионального правотворчества представляется целесообразным осуществить их классификацию. Обобщая имеющиеся исследования, можно выделить четыре группы принципов правотворчества субъекта РФ:
а) общеправовые принципы (присущие праву в целом) - гуманизм, законность, демократизм и гласность, отражение в законодательстве интересов населения;
б) философские принципы (отражающие закономерности развития, ход познавательного процесса) - научность, историзм;
в) специально-юридические или профессиональные (объемлющие весь процесс правотворчества) - принципы профессионализма, оперативности и динамичности, соблюдения правил юридической техники, планирования, системности, открытости и доступности информации нормативно-правовых актов, эффективности;
г) присущие правотворчеству субъекта РФ - принципы дифференциации правотворческих полномочий (компетентности), согласованности и непротиворечивости нормативных актов субъекта РФ с федеральным законодательством, взаимосвязи правотворчества с практикой.
Стоит более подробно остановиться на характеристике специальных принципов правотворчества субъекта федерации.
Принцип дифференциации правотворческих полномочий (компетентности) требует четкого соблюдения субъектами правотворчества при принятии нормативно-правового акта рамок собственной компетенции и компетенции других правотворческих органов. Это справедливо и для разграничения полномочий между органами федерального и регионального уровней, и для разграничения компетенции между органами различных властей одного уровня. Качественная, внутренне согласованная система законодательства формируется в результате того, что каждый субъект правотворчества знает пределы своего правового регулирования и не вторгается в сферу полномочий другого.
Принцип согласованности и непротиворечивости нормативных актов субъекта РФ с федеральным законодательством. Этот принцип означает, что каждый принимаемый правотворческим органом нормативный акт должен вписываться в общую систему законодательства и не нарушать ее целостность и согласованность. На практике это выразится в следующем: во-первых, нормативные правовые акты субъектов, принимаемые по вопросам совместного ведения федерации и субъектов федерации, не должны противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству; во-вторых, нормативные акты, принятые в пределах ведения субъекта федерации, не должны противоречить конституциям (уставам) субъектов.
По нашему мнению, необходимо отдельно выделить принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства в региональном правотворчестве, закрепленный ст. 3 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [21]. По содержанию этот принцип дополняет предыдущий, однако делает акцент именно на верховенстве федеральной Конституции и законодательства. В соответствии с частью 1 ст. 3 Закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и
иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Часть 2 анализируемой статьи предусматривает, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона в течение трех месяцев законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом.
Завершая теоретико-правовую характеристику регионального правотворчества, можно констатировать, что суть регионального правотворчества - в целенаправленном нормативном регулировании общественных отношений на уровне регионов для наиболее благоприятного развития субъектов федерации и улучшения условий жизни каждого из его членов в пределах, установленных федерацией.
Правовое регулирование регионального правотворчества
Юридическую базу правотворчества субъекта федерации составляет Конституция РФ. Федеральная Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов федерации, а также круг полномочий и компетенции субъекта федерации в области нормотворче-ской деятельности. Ст. 71, 72, 73 и 76 Конституции РФ определяют предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данными статьями определяются, как известно, перечень вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации (ст. 71), и перечень вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (ст. 72). Круг вопросов, относящихся к собственному ведению субъектов федерации, определяется Конституцией по остаточному принципу: субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 73).
Основным законом, регулирующим правотворчество в субъектах Федерации, является Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон). Данный документ регламентирует правотворческую деятельность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также участие в правотворческом процессе органов исполнительной власти субъекта. Этим же законом на органы государственной власти возложена обязанность по обеспечению соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краёв, областей, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.
Ст. 3 Закона закрепляет принцип верховенства Конституции РФ и федерального законодательства в региональном правотворчестве. Несмотря на то, что нормы Закона регламентируют многие вопросы реализации полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также по предметам ведения субъектов РФ, остается неразрешенной проблема законодательной регламентации деятельности федерального законодателя, глубины и степени федерального правового регулирования в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов, в связи с чем в федеральных законах, принимаемых по предметам совместного ведения, зачастую осуществляется перераспределение полномочий в пользу федеральных органов государственной власти.
Существенное влияние на правотворчество субъектов федерации в настоящий момент оказывает современное антикоррупционное законодательство. В 2009 г. был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [19]. Данный закон устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них корруп-циогенных факторов и их последующего устранения.
Под антикоррупционной экспертизой в самом общем смысле принято понимать деятельность по выявлению и описанию коррупционно-опасных факторов, относящихся к действующим нормативным правовым актам и их проектам, а также разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов [1; с. 5].
В соответствии со ст. 3 анализируемого закона, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:
1) прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с указанным Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ) (с изм. на 13 июля 2015 г.), в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ;
2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции - в соответствии с указанным Федеральным законом, в порядке и согласно методике, определенным Правительством РФ;
3) органами, организациями, их должностными лицами - в соответствии с указанным Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, орга-
нов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством РФ.
В целях реализации указанного закона Правительство РФ утвердило «Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также «Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [20], которыми надлежит руководствоваться органам прокуратуры и органам юстиции при проведении экспертизы.
В соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 3 указанного Закона об антикоррупционной экспертизе, орган исполнительной власти в области юстиции проводит экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ при мониторинге их применения. Аналогичное положение содержится в подпункте «г», пункте 1 Правил проведения антикоррупционной экспертизы.
Антикоррупционную деятельность органов прокуратуры регулирует ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» и Приказ Генпрокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» [22]. В соответствии с п. 3 Приказа, антикоррупционная экспертиза проводится органами прокуратуры в отношении нормативных правовых актов, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Применительно к антикоррупционной деятельности органов юстиции действует, в частности, Приказ Минюста «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований» [23].
Введение обязательной антикоррупционной экспертизы призвано повысить качество принимаемых нормативно-правовых актов, в том числе и актов субъектов федерации.
Кроме этого, качество нормативно-правовых актов органов власти субъектов федерации обеспечивается в рамках института правовой экспертизы, проводимой органами юстиции. В частности, в соответствии с п. 9 Положения об Управлении Министерства юстиции РФ по субъекту РФ [25], территориальный орган юстиции проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Антикоррупционная экспертиза является частью общей правовой экспертизы. Но и общая правовая экспертиза, и антикоррупционная экспертиза являются важными факторами обеспечения качества нормативно-правовых актов субъектов федерации.
На уровне субъекта федерации правовое регулирование правотворческой деятельности осуществляется посредством уставов (конституций)
субъектов федерации, а также законов и иных нормативных актов, изданных субъектами федерации.
Правовую основу правотворческой деятельности в Приморском крае составляют на сегодняшний день следующие документы:
1) Устав Приморского края [29];
2) Закон Приморского края «О законодательной деятельности в Приморском крае» [13];
3) Закон Приморского края «О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Приморского края» [15; с. 42];
4) Распоряжение Губернатора Приморского края «О краевом периодическом печатном издании, предназначенном для официального опубликования законов Приморского края» [14].
В связи с отсутствием комплексного правового регулирования проблем правотворчества и создания правовых актов на федеральном уровне в России получила распространение практика опережающего правотворчества субъектов федерации. Это выражается в принятии субъектами федерации законов, регулирующих вопросы правотворчества, издания органами власти субъектов федерации различных правовых актов, закрепления системы правовых актов субъекта. По данным Совета Федерации на 2012 г., в отсутствие федерального регулирования законы о нормативных правовых актах были приняты в 31 субъекте Российской Федерации [6]. На сегодняшний день, по нашим данным, подобные акты приняты в 53 субъектах. Сложность оценки регионального правотворчества в этой области состоит в том, что наименования актов не унифицированы, к тому же и количество документов, регулирующих издание правовых актов, в разных субъектах различно. Например, Совет Федерации включил в аналитический обзор только законы «О нормативных правовых актах», в то время как в некоторых субъектах были приняты законы «О правовых актах» [18] либо акты с иными наименованиями [16]. Кроме этого, некоторые регионы приняли отдельные акты об официальном толковании, которые имеют непосредственное отношение к системе правовых актов субъектов федерации [24].
С одной стороны, такая практика объективно необходима и закрывает пробелы федерального правотворчества. По мнению ряда исследователей, такие законы субъектов федерации способствуют укреплению законности, совершенствованию участия представительных органов в создании и реализации права [7; р. 161]. С другой стороны, практика издания региональных законов о правотворчестве очень противоречива, что в итоге не позволяет обеспечить единство правового регулирования и единообразие использования правовых средств на территории государства. Нет единообразия ни в наименованиях подобных актов, ни в охватываемой ими сфере регулирования. Например, в Томской, Челябинской, Новосибирской, Курганской областях, Ханты-Мансийском автономном округе в начале двухтысячных годов принимались законы «О нормативных правовых ак-
тах», в Ярославской и Свердловской областях, в Республике Мордовия -«О правовых актах» [17], в Тульской области был принят закон «О законах области», в Приморском крае действует закон «О законодательной деятельности в Приморском крае». Некоторые из указанных актов содержат понятия правового акта, нормативного и ненормативного правовых актов, применения права, правотворчества, другие ограничиваются понятием закона и описанием процедуры законотворческого процесса.
Такое фрагментарное правовое регулирование вопросов регионального правотворчества не позволяет формировать единое правовое поле страны. Очевидно, что, прежде чем осуществлять упорядочение общественных отношений, необходимо упорядочить правовые средства, при помощи которых реализуется правовое регулирование. Какой бы ни была специфика конкретного государства, правотворчество в любом случае направлено на создание единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих разнообразные общественные отношения. С этой точки зрения, как результаты регионального правотворчества (издаваемые нормативные правовые акты), так и системы правовых актов субъектов федерации должны быть в достаточной степени унифицированы, соответствовать неким общим принципам и стандартам.
В конце прошлого года произошло значимое событие в юридической жизни России. Министерством юстиции РФ был представлен проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Надо сказать, проект насущный и долгожданный. О необходимости такого документа для российской действительности написано много работ [3]. Для того чтобы обеспечить согласованность и эффективность правового регулирования в обществе, необходимо сначала обеспечить согласованность и эффективность самих правовых средств, при помощи которых это регулирование осуществляется. Очевидно, что неурегулированность самой системы правовых средств минимизирует любой положительный эффект правовых реформ в разных сферах общественной жизни.
С проектом закона о нормативных правовых актах были связаны большие ожидания, в том числе и в плане оптимизации регионального правотворчества. С точки зрения целей в правовой системе такой закон должен систематизировать и дополнить имеющееся правовое регулирование, решив ряд доктринальных и практических проблем. Представляется, что обсуждаемый проект, при всей его значимости и достоинствах, не в полной мере оправдал эти ожидания.
К сожалению, в плане полноты регулирования в настоящем виде проект устарел еще до момента принятия. Правовое поле страны существенно изменилось. Давно уже очевидна настоятельная потребность более широкого комплексного урегулирования данной сферы, т.е. создания законодательства о правовых актах в целом. Отсутствие централизованного регулирования в
этой сфере порождает опережающее правотворчество федеральных органов государственной власти и субъектов федерации, которые произвольно определяют виды и формы издаваемых ими правовых актов. Неразрешимой на доктринальном уровне является и проблема неопределенной юридической природы ряда актов (смешанные акты, общие акты, доктринальные акты, письма министерств). Неопределенным в рамках правовой системы является соотношение правовых актов различных видов, в частности, нормативных правовых и интерпретационных актов. Недаром же субъекты федерации в инициативном порядке принимают законы о толковании.
Очевидно, что не со всеми этими задачами обсуждаемый проект справился. Многие его положения имеют скорее информационный и провозгласительный характер, чем конкретно-регулятивный. Приходится констатировать, что законодательство о нормативных правовых актах в некоторых субъектах показывает гораздо более высокий уровень проработанности и системности по сравнению с обсуждаемым проектом. Что ж, это еще один довод в пользу регионального правотворчества и его регулятивных возможностей. Однако первоначальной проблемы этот факт не решает.
В современных условиях совершенно необходимо принять специальный нормативный акт «О системе правовых актов» на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Причем система муниципальных правовых актов должна быть встроена в качестве подсистемы (блока) в систему региональных актов. Последняя же соответственно будет выступать составной частью системы федеральных законов [10; с. 57]. Данный документ должен обеспечить терминологическое единообразие системы правовых актов, закрепить основные виды актов (нормативно-правовые, общие, интерпретационные, правоприменительные, индивидуально-правовые, договорные, смешанные), урегулировать проблему соотношения юридических форм актов с их содержанием, установить четкие пределы компетенции властных органов в части издания актов строго определенных видов и форм, сформулировать основные технико-юридические параметры отдельных форм правовых актов, ввести единообразные требования к их опубликованию, определить основные принципы создания, толкования и применения правовых актов на территории РФ. Эти вопросы не могут быть решены на уровне регионального правотворчества. В этом плане отсутствие единого федерального регулирования системы правовых актов государства и вопросов правотворчества тормозит правовое развитие как на уровне субъектов федерации, так и на уровне правовой системы России в целом.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Агеев, В. Н. Принципы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Актуальные проблемы экономики и права. - Казань, 2009. - № 4. - С. 5-11.
2. Гайворонская, Я. В. Теория государства и права / Я. В. Гайворонская, Т. М. Самусенко. - Владивосток, 2007. - 172 с.
3. Джоусе-Иванина, М. Закон о нормативных правовых актах: некоторые проблемы регулирования системы нормативных правовых актов Российской Федерации // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. - 2008. - № 5. - С. 67-77.
4. Дроздова, Н. Г. Принципы правотворчества субъекта РФ: понятие и содержание // Право и государство: теория и практика. - 2008. - № 9. -С. 18-21.
5. Жайкбаев, Ж. С. Нормативные правовые акты субъектов Федерации в правовой системе России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Ж. С. Жайкбаев. - Курган, 2004. - 30 с.
6. Законодательное регулирование правотворчества на уровне субъектов федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2012. - № 22 (465).
7. Кивленок, Т. В. К вопросу о «нетрадиционных» нормативных правовых актах // Правовая политика и правовая жизнь. - 2006. - № 3. -С. 153-162.
8. Лабутина, В. Н. Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации : автореф. дис. . канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2006. [Электронный ресурс] // Юридическая Россия: образовательный правовой портал. - Режим доступа: www.lawportal.ru.
9. Лазарев, В. В. Теория государства и права : учебник для вузов / В. В. Лазарев, С. В. Липень. - М.: Юрайт, 2011. - 634 с.
10. Малько, А. В. Правовые акты : понятие, виды, системные связи / А. В. Малько, О. В. Шопина // Вестник Саратовской государственной академии права. - 2002. - № 3 (32). - С. 54-57.
11. Матузов, Н. И. Теория государства и права : учебник / Н. И. Мату-зов, А. В. Малько. - М. : Юристъ, 2004. - 512 с.
12. Нормография: теория и методология нормотворчества : учеб.-метод. пособие / под ред. Б. Г. Арзамасова. - М. : Академический проект ; Трикста, 2007. - 557 с.
13. О законодательной деятельности в Приморском крае [Электронный ресурс] : закон Приморского края от 22.12.2008 № 373-КЗ (ред. от 02.02.2011). - Режим доступа: СПС КонсультантПлюс.
14. О краевом периодическом печатном издании, предназначенном для официального опубликования законов Приморского края [Электронный ресурс] : распоряжение Губернатора Приморского края от 18.01.2008 № 13-рг. - Режим доступа: СПС КонсультантПлюс.
15. О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Приморского края : закон Приморского края от 06.08.2014 № 463-КЗ //
Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. - 2014. - 6 авг., № 89. - С. 42-46.
16. О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области [Электронный ресурс] : закон Тюменской области от 07.03.2003 № 121 (ред. от 29.12.2009). - Режим доступа: СПС КонсультантПлюс.
17. О правовых актах Республики Мордовия [Электронный ресурс] : закон Республики Мордовия от 21.02.2002 № 10-З (ред. от 12.03.2010). -Режим доступа: СПС КонсультантПлюс.
18. О правовых актах Ярославской области [Электронный ресурс] : закон Ярославской области от 07.03.2001 г. № 16-з (ред. от 24.11.2009). - Режим доступа: СПС КонсультантПлюс.
19. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [Электронный ресурс] : федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ. - Режим доступа: КонсультантПлюс.
20. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [Электронный ресурс] : постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»). - Режим доступа: СПС КонсультантПлюс.
21. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс] : федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2013). - Режим доступа: СПС КонсультантПлюс.
22. Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов [Электронный ресурс] : приказ Генпрокуратуры Российской Федерации от 28.12.2009 № 400. - Режим доступа: СПС КонсультантПлюс.
23. Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований [Электронный ресурс] : приказ Минюста Российской Федерации от 01.04.2010 № 77 (зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации 12.04.2010 № 16868). - Режим доступа: СПС КонсультантПлюс.
24. Об официальном толковании законов Санкт-Петербурга [Электронный ресурс] : закон Санкт-Петербурга от 02.10.2003 № 522-77 // Информационно-правовой портал Бе81Ргауо. - Режим доступа: http://www.bestpravo.ru/.
25. Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации [Электронный ресурс] : приказ Минюста РФ от 21.05.2009 № 147 (ред. от 24.01.2011). - Режим доступа: СПС КонсультантПлюс.
26. Смольяков, А. А. Основные этапы становления законодательной власти в субъектах Российской Федерации / А. А. Смольяков, А. А. Кар-нов // История государства и права. - 2008. - № 4. - С. 1-4.
27. Соколова, Н. С. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Н. С. Соколова. - М., 2003. - 53 с.
28. Теория государства и права : учебник для юридических вузов / под ред. А. С. Пиголкина. - М. : ОАО Издательский дом «Городец», 2003. - 743 с.
29. Устав Приморского края от 06.10.1995 № 14-КЗ (ред. от 05.05.2010) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: СПС КонсультантПлюс.
30. Четвертакова, Е. С. Современные подходы к региональному правотворчеству в теории и практике // Российский юридический журнал. -2009. - № 6. - С. 161-166.
REFERENCES
1. Ageev V.N. Printsipy antikorruptsionnoi ekspertizy normativnykh pravovykh aktov i ikh proektov [The principles of anti-corruption expertise of legal acts and their projects]. Aktual'nye problemy ekonomiki i prava [Actual problems of Economics and Law], 2009, no. 4, pp. 5-11.
2. Gaivoronskaya Ya.V., Samusenko T.M. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of State and Law]. Vladivostok, 2007. 172 p.
3. Dzhouse-Ivanina M. Zakon o normativnykh pravovykh aktakh: nekotorye problemy regulirovaniya sistemy normativnykh pravovykh aktov Rossiiskoi Federatsii [Law on normative legal acts: some problems of regulation of normative legal acts of the Russian Federation]. VestnikMoskovskogo universiteta. Ser. 11, Pravo [Bulletin of Moscow University. Ser. 11, Law], 2008, no. 5, pp. 67-77.
4. Drozdova N. Printsipy pravotvorchestva sub"ekta Rossiiskoi Federatsii: ponyatie i soderzhanie [The principles of law-making entity of the Russian Federation: concept and content]. Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika [Law and the State: Theory and Practice], 2008, no. 9, pp. 18-21.
5. Zhaikbaev Zh.S. Normativnye pravovye akty sub"ektov Federatsii v pravovoi sisteme Rossii [Legal acts of the subjects of the Federation in the Russian legal system]. Cand. Diss. (Legal Sci.). Synopsis. Kurgan, 2004, 30 p.
6. Legal regulation of law-making at the level of the Federation]. Analiticheskii vestnik Soveta Federatsii Federal'nogo Sobraniya Rossiiskoi
Federatsii [Analytical Bulletin of the Federation Council], 2012, no. 22 (465). (In Russian).
7. Kivlenok T.V. K voprosu o «netraditsionnykh» normativnykh pravovykh aktakh [On the issue of «non-traditional» normative legal acts]. Pravovaya politika ipravovaya zhizn' [Legal policy and legal life], 2006, no. 3, pp. 153-162.
8. Labutina V.N. Konstitutsionno-pravovye osnovy pravotvorcheskoi deya-tel'nosti sub"ektov Rossiiskoi Federatsii [Constitutional and legal bases of the law-making activity of the subjects of the Russian Federation]. Cand. Diss. (Legal Sci.). Synopsis. Rostov na Donu, 2006. Available at: www.lawportal.ru (accessed 16 June 2015).
9. Lazarev V.V., Lipen' S.V. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of State and Law]. Moscow: Yurait Publ., 2011. 634 p.
10. Mal'ko A.V., Shopina O.V. Pravovye akty: ponyatie, vidy, sistemnye svyazi [Legal acts: concept, types, system communications]. Vestnik Saratovskoi gosudarstvennoi akademiiprava, 2002, no. 3 (32), pp. 54-57.
11. Matuzov N.I., Mal'ko A.V. Teoriya gosudarstva iprava [Theory of State and Law. Moscow: Jurist Publ., 2004. 512 p.
12. Arzamasov B.G., ed. Normografiya: teoriya i metodologiya normotvorchestva: uchebno-metodicheskoe posobie [Normografy: theory and methodology of rulemaking]. Moscow: Academic Project Publ.; Triksta Publ., 2007. 557 p.
13. On the legislative activity in Primorye Territory: Law of Primorsky Territory of 22 December 2008 No 373-KZ (ed. 02 Febrary 2011). Available at: Reference legal system ConsultantPlus. (In Russian).
14. On the regional periodical for the official publication of the laws of Primorye Territory: Order of the Governor of the Primorsky Territory of 18 January 2008 No. 13-rg. Available at: Reference legal system ConsultantPlus. (In Russian).
15. On the procedure of publication and entry into force of legal acts of Primorye Territory: the Law of Primorsky Territory of 06 August 2014 No. 463-KZ. Vedomosti Zakonodatel'nogo Sobraniya Primorskogo kraya [Bulletin of the Legislative Assembly of PrimorskyKrai], 2014, August 6, no. 89, pp. 42-46.
16. On the order of preparation, adoption and normative legal acts and legal acts of Tyumen region: the law of the Tyumen region of 07 March 2003 No. 121 (ed. 29 December 2009). Available at: Reference legal system ConsultantPlus. (In Russian).
17. Legal Acts of the Republic of Mordovia: the law of the Republic of Mordovia of 21 Febrary 2002 No. 10-Z (ed. 12 March 2010). Available at: Reference legal system ConsultantPlus. (In Russian).
18. Legal Acts of the Yaroslavl area: the law of the Yaroslavl region of 07 March 2001 No. 16-z (ed. 24 November 2009). Available at: Reference legal system ConsultantPlus. (In Russian).
19. The anti-corruption expertise of legal acts and draft laws and regulations: Federal Law of 17 July 2009 No. 172-FZ. Available at: Reference legal system ConsultantPlus. (In Russian).
20. On the anti-corruption expertise of legal acts and draft legal acts: the decision of the Government of the Russian Federation of 26 Febrary 2010 No. 96 (along with the «Rules of the anti-corruption expertise of legal acts and draft laws and regulations», «Methods of anti-corruption expertise of legal acts and draft regulations»). Available at: Reference legal system ConsultantPlus. (In Russian).
21. On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of subjects of the Russian Federation: the Federal Law of 06 October 1999 No. 184-FZ (ed. 28 December 2013). Available at: Reference legal system ConsultantPlus. (In Russian).
22. On the organization of anti-corruption expertise of legal acts: Order of the Prosecutor General of the Russian Federation of 28 December 2009 No. 400. Available at: Reference legal system ConsultantPlus. (In Rusian).
23. On the organization of work on the anti-corruption expertise of normative legal acts of the Russian Federation and municipal charters: Order of the Russian Federation Ministry of Justice on 01 April 2010 No. 77 (Registered in the Ministry of Justice 12 April 2010 No. 16868). Available at: Reference legal system ConsultantPlus. (In Russian).
24. On the official interpretation of the laws of St. Petersburg: St. Petersburg Law of 02 October 2003 No. 522-77. Available at: http://www.bestpravo.ru/ (accessed 16 June 2015). (In Russian).
25. Approval of the Regulations on Administration of the Ministry of Justice of the Russian Federation on the subject (subjects) of the Russian Federation and the List of departments of the Ministry of Justice of the Russian Federation subjects of the Russian Federation Ministry of Justice by order of 21 May 2009 No. 147 (ed. 24 January 2011). Available at: Reference legal system ConsultantPlus. (In Russian).
26. Smol'yakov A.A., Karnov A.A. Osnovnye etapy stanovleniya zakonodatel'noi vlasti v sub"ektakh Rossiiskoi Federatsii [The main stages of the formation of the legislature in the Russian Federation]. Istoriya gosudarstva i prava [History of State and Law], 2008, no. 4, pp. 1-4.
27. Sokolova N.S. Pravotvorcheskaya deyatel'nost' sub"ektov Rossiiskoi Federatsii [Legislative activities of the Russian Federation]. Dr. Dis. (Legal Sci.). Synopsis. Moscow, 2003. 53 pp.
28. Pigolkin A.S., ed. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of State and Law]. Moscow: Publishing House of «Gorodets», 2003. 743 p.
29. Statute of the Primorsky Territory of 06 October 1995 No. 14-KZ (ed. 05 May 2010). Available at: Reference legal system ConsultantPlus. (In Russian).
30. Chetvertakova E.S. Sovremennye podkhody k regional'nomu pravotvorchestvu v teorii i praktike [Modern approaches to regional lawmaking in theory and practice]. Rossiiskii yuridicheskii zhurnal [The Russian legal magazine], 2009, no. 6, pp.161-166.
