CC BY
49
О реформировании системы имущественных налогов в городе Москве
С.В. Орлов
заместитель председателя Комиссии Московской городской Думы по экономической политике, президент Фонда системного анализа и социальноэкономического проектирования Р.А. Камаев
эксперт Фонда системного анализа и социально-экономического проектирования
В настоящее время животрепещущей является проблема реформы налогообложения имущества, принадлежащего физическим и юридическим лицам. Налоговый кодекс Российской Федерации провозгласил замену действующих в настоящее время налогов на имущество физических лиц, земельного налога и налога на имущество организаций единым налогом на недвижимость. Однако нормативная база, необходимая для претворения этих изменений в жизнь, еще не сформирована, хотя развитие и создание системы налогообложения имущества, адекватной системе рыночных отношений, является одним из ключевых вопросов налоговой реформы.
К настоящему времени в Российской Федерации сложилась следующая ситуация. Долгое время не уделялось должного внимания вопросам управления недвижимостью ни на федеральном, ни на муниципальном уровнях. Городская недвижимость не рассматривалась как один из основных источников формирования доходов местного бюджета. Ставки налогов и арендной платы за объекты недвижимости, в том числе за землю, были привязаны к нормативной стоимости объектов недвижимости. Нормативная стоимость определялась федеральными и муниципальными органами власти на уровне отдельных муниципальных образований без учета сложившейся экономической ситуации в регионе.
Использование нерыночных подходов управления недвижимостью, формирование отношений без учета законов и требований рынка привели к следующим последствиям:
• к значительному занижению поступлений в доходную часть региональных и местных бюджетов;
• к сдерживанию развития эффективного использования объектов недвижимости;
• к несправедливому распределению арендной платы (несоответствию платы за объекты недвижимости с реальными рыночными показателями и потенциальным наиболее эффективным использованием);
• к низкой привлекательности недвижимости как объекта инвестиций и «непрозрачности» рынка недвижимости.
Действующая система налогообложения имущества не отвечает требованиям современных реалий по следующим причинам:
• отсутствует целесообразность разделения налогов на разные виды имущества, так как это значительно увеличивает стоимость их администрирования;
• отсутствует экономическая обоснованность расчета налогооблагаемой базы, в результате чего нарушается принцип справедливости налогообложения;
• не разработано экономическое обоснование налоговых ставок по имущественным налогам;
• существует огромное количество установленных федеральным законодательством льгот, которые не обеспечиваются средствами федерального бюджета.
В результате в 2002 году в бюджет города Москвы поступления от налога на имущество физических лиц составляли всего
122.2 млн рублей, от земельного налога -
512.2 млн рублей, от налога на имущество предприятий - 17 977,5 млн рублей. Общие поступления от налогообложения имущества в 2002 году составляли около 6,5 процента доходов бюджета города Москвы и 8 процентов его налоговых доходов. Такой уровень в несколько раз ниже уровня доходов от налогообложения имущества в бюджетах развитых стран, в которых они составляют 15-50 процентов бюджетных доходов.
Укрупненные данные о долях поступлений от недвижимости в доходах местных бюджетов некоторых зарубежных стран приведены в таблице 1.
Известно, что в идеальной системе налогообложения должны сочетаться три функции: фискальная, то есть обеспечение необходимого уровня поступлений в государственный бюджет; стимулирующая, то есть способствующая развитию экономики, и социальная - обеспечение выполнения принципа социальной справедливости и поддержка группы населения с низкими или фиксированными доходами (пенсионеры, учащиеся, инвалиды).
Проблемы выработки политики налогообложения, в той или иной мере отвечающей перечисленным требованиям, привлекали внимание ученых и практиков в различных странах на протяжении, по крайней мере, нескольких столетий. Еще Адам Смит предлагал перенести основную часть налогового бремени с прибыли и заработной платы на земельную ренту. Это, по его мнению, должно было, во-первых, способствовать вложе-
ниям средств в совершенствование производства, во-вторых - сдерживанию роста цен и в-третьих - перераспределению обязанностей по уплате налогов таким образом, чтобы основное налоговое бремя ложилось на наиболее материально обеспеченный слой населения того времени - крупных земельных собственников (лендлордов).
С целью удешевления администрирования налогообложения в России считаем целесообразным объединение трех существующих налогов: налог на имущество физических лиц, налог на имущество предприятий и земельный налог в налог на недвижимость. Исходя из названия налога обложению должно подлежать лишь недвижимое имущество. Таким образом, из-под налогообложения выводятся оборотные средства предприятий, нехватка которых сегодня остро ощущается на российских предприятиях. Для увеличения доходов бюджета от налогообложения имущества налоговая база должна определяться исходя из рыночной стоимости недвижимого имущества, которая должна с определенной периодичностью устанавливаться с привлечением независимых оценщиков. Это также позволит резко повысить экономическую обоснованность исчисления суммы налога. Льготы по налогу на недвижимость должны быть существенно сокращены, так как сегодня, по оценкам Министерства финансов Российской Федерации, в результате действия льгот из-под налогообложения выводится более 60 процентов имущества.
По своему содержанию новый налог на недвижимость действительно мог бы выполнять все три важнейшие функции.
Фискальная функция. Налог на недвижимость способен обеспечить достаточный и
Таблица 1
Доля местных налогов в доходах местных бюджетов, %
Налоги США Великобритания Франция ФРГ
Местные налоги, всего 65 36 45 45
В том числе налоги на недвижимость 50 36 25 15
устойчивый уровень поступлений в местные бюджеты, поскольку именно недвижимое имущество является наиболее стабильным объектом налогообложения по сравнению с другими видами активов или доходами. В то же время создаются условия для повышения собираемости налогов, так как недвижимость значительно труднее, чем другие виды активов, скрыть от налогообложения.
Стимулирующая функция. Во-первых, для предприятий обложению новым налогом подвергалось бы только недвижимое имущество, в то время как при существующей системе в базу налога на имущество предприятий включается и стоимость активной части основных фондов, а также товарно-материальные запасы. Это могло бы способствовать инвестициям в техническое перевооружение производства. Во-вторых, оценка недвижимости для налогообложения по ее рыночной стоимости ведет к более высоким налогам за более дорогие здания и землю, что стимулирует их более рациональное применение, заставляя тех собственников, которые используют недвижимость неэффективно, передавать ее в руки тех, кто сможет ее использовать с наибольшей выгодой. В-третьих, узаконенная государством оценка зданий и земли по их реальной стоимости будет способствовать развитию рыночных отношений в сфере недвижимости. Наконец, в четвертых, такая оценка способна улучшить планирование городской застройки.
Социальная функция. Взимание большей суммы налога за более ценную и более выгодно расположенную недвижимость позволит более справедливо распределить налоговое бремя, нежели чем другие виды платежей, не основанные на качестве и размерах или использующие неадекватные оценки стоимости (например по балансовой стоимости). При действующей сегодня системе существенной дифференциации величины налогов в зависимости от размера и качества недвижимости не происходит, так как не учитывается ее рыночная цена.
Доходы (налоги и аренда) от недвижимости являются основными поступлениями в местные бюджеты многих стран ми-
ра. Посредством налогов в пользу региональных органов власти изымается часть ренты, обусловленная расходами местного бюджета на городское развитие и не являющаяся результатом инвестиций собственника недвижимости. Платежи за недвижимость стимулируют более эффективное использование ресурсов, в особенности муниципальных земель. Важно то, что в отличие от прибыли и других денежных доходов недвижимость невозможно утаить, а значит, и скрыть от налогообложения. В зарубежных странах с развитой рыночной экономикой разработаны свои системы управления недвижимостью на местном уровне. Но существуют главные элементы, присущие практически всем странам: местные органы власти регулярно проводят комплексную оценку недвижимого имущества, в том числе городских земель; арендные платежи и налоги на недвижимость основаны на фактической рыночной стоимости объектов недвижимости.
К настоящему времени во многих странах накоплен богатый опыт налогообложения недвижимости. Мировая практика уже выработала основные принципы, позволяющие организовать налогообложение наиболее рациональным образом. Эти принципы в той или иной степени нашли отражение в законодательстве большинства стран. Перечислим некоторые из них.
1. Объектом налогообложения, как правило, выступают именно земля, здания и сооружения, поскольку в отличие от движимого имущества их относительно легко выявить и идентифицировать.
2. В качестве основы для исчисления базы налога чаще всего выступает рыночная стоимость облагаемых объектов, что стимулирует их экономически наиболее рациональное использование.
3. При определении стоимости недвижимого имущества обычно используется не индивидуальная оценка каждого отдельного объекта, а массовая оценка на основе применения стандартных процедур расчета стоимости объектов для целей налогообложения. Это позволяет оценить большое число объектов при относи-
тельно небольших затратах, тем более, что в настоящее время при проведении массовой оценки широко используются компьютеры.
4. Льготы предоставляются либо социально незащищенным налогоплательщикам, либо в отношении таких типов недвижимости, которые обеспечивают осуществление общественно-полезных видов деятельности, либо в отношении объектов, находящихся в государственной (муниципальной) собственности, чтобы избежать «перекладывания денег из одного кармана в другой». Преимущество обычно отдается льготированию объектов (типов недвижимости), а не налогоплательщиков в соответствии с принципом: налогом непосредственно облагается сама недвижимость, а не ее владелец.
Вместе с тем конкретные особенности налогообложения недвижимости могут отличаться в различных странах.
При определении стоимости объектов для налогообложения обычно так или иначе используются рыночные сведения, но и при этом в одних странах (Франция, отчасти Великобритания) в качестве основы берется арендная стоимость (потенциальная среднегодовая величина дохода от аренды недвижимого имущества), а в большинстве других стран, применяющих налог на недвижимость - капитальная, то есть аккумулированная, а не среднегодовая стоимость объекта. В свою очередь, сама методика определения оценочной стоимости базируется либо на сравнении продаж, то есть изучении цен рыночных сделок с объектами недвижимости (Австралия, Дания, Швеция, а также Индонезия и Япония - для земельных участков), либо капитализации дохода от потенциального наилучшего и самого выгодного использования недвижимого имущества (некоторые кантоны Швейцарии, отдельные объекты недвижимости в Дании и Швеции), либо затратном методе, то есть расчете расходов, которые потребовались бы на полное восстановление данного объекта недвижимости (Индонезия, Япония и Южная Корея - для зданий), либо на сочетании всех трех перечисленных методов (США, Канада, Нидерланды).
Возможны различные точки зрения относительно того, какой уровень поступления доходов от вводимого налога является достаточным. В частности, существует мнение, что налог на недвижимость по ее рыночной стоимости потребует значительно больших затрат на его администрирование по сравнению с существующими видами имущественных платежей. Сюда относятся расходы на создание и поддержание в актуальном состоянии фискального кадастра (налогового реестра) объектов недвижимости; оценку рыночной стоимости этих объектов и связанное с этим обучение персонала; рассмотрение апелляций со стороны плательщиков налога, несогласных с произведенной оценкой и начислением налога, и т. п. Известно, что в развитых странах подобные затраты составляют порядка 5 процентов от суммы собранных налогов, причем на начальном этапе после введения налога возможно значительное превышение этого уровня. Считается, что для того чтобы административные затраты приближались к пятипроцентной отметке, необходимо установление ставки налога на недвижимость размере 3-5 процентов.
В настоящее время в России недвижимое имущество, принадлежащее физическим лицам, подлежит налогообложению исходя из инвентаризационной стоимости, определяемой бюро технической инвентаризации (БТИ). Инвентаризационная стоимость для целей налогообложения в Москве определяется путем перемножения восстановительной стоимости строений, помещений, сооружений в ценах на 1 января 1991 года на ежегодно устанавливаемый правительством Москвы коэффициент. Для налогообложения строений, помещений, сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности, в 2003 году указанный коэффициент установлен в размере 15. Ставка налога колеблется от 0,1 до 0,5 процента. По нашему мнению, в условиях рыночной экономики налог, взимаемый с граждан - собственников объектов недвижимости, должен составлять около 0,5 процента от рыночной стоимости объекта. Целесообразно
платить примерно такую же сумму вместе с оплатой коммунальных расходов в качестве платы за наем жилого помещения, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Это будет стимулировать процесс приватизации жилья, даст дополнительный источник для содержания и воспроизводства жилых помещений, повысит уровень социальной справедливости.
Результаты анализа, проведенного в городе Новгороде эксперимента по введению налога на недвижимость, выявили более четкую зависимость качества жилья и стоимости квартир, рассчитанной по моделям массовой оценки, по сравнению с используемыми в настоящее время в БТИ оценками стоимости. Речь идет о таких параметрах качества жилья, как этаж, площадь кухни, наличие балкона и т. д. Допустим, сравниваются две однокомнатные квартиры с одинаковой жилой и общей площадью. В обеих квартирах отсутствуют балконы, но первая находится на пятом этаже и имеет кухню площадью 5,5 м, а вторая - на втором этаже и имеет кухню площадью 6,5 м. И та, и другая квартиры находятся в северо-западной части города примерно на одинаковом расстоянии от центра. Согласно оценкам БТИ стоимость первой квартиры почти в полтора раза превышает стоимость второй, однако модель массовой оценки показала, что рыночная стоимость второй квартиры должна быть примерно на 15 процентов больше, чем первой. В целом же произведенные в рамках эксперимента оценки рыночной стоимости квартир, как правило, в 2-3 раза превышали соответствующие оценки БТИ.
Сегодня имущество предприятий облагается налогом по остаточной стоимости, которая определяется исходя из стоимости его приобретения за вычетом накопленной амортизации. Такая стоимость на одно и то же имущество может резко различаться по тем или иным причинам у разных предприятий и, кроме того, она, как правило, сильно отличается от рыночной. Ставка налога в 2 процента, установленная в Москве, является, на наш взгляд, очень высокой, так как для объектов недвижимости равняется годовой норме амортизационных отчислений на восстановление основных фондов. Ставка налога на недвижимость для предприятий в городе Москве не должна превышать 0,8—1,0 процента от рыночной стоимости объектов недвижимости.
Ставка земельного налога в городе Москве в 2003 году в среднем составляет 35 рублей за квадратный метр, тогда как средняя стоимость аренды земли более чем в 50 раз выше.
В то же время ставки налога на недвижимость в различных зарубежных странах колеблются от 0,5 (Канада) до 3 процентов (США) от рыночной стоимости объектов. Ставки арендной платы - от 4 (Финляндия и Канада) до 8 процентов (США). Обобщенные данные по ставкам налога и аренды недвижимости некоторых зарубежных стран приведены в таблице 2.
Привязка ставок налогообложения и арендной платы за объекты недвижимости к рыночной стоимости объектов недвижимости позволяет местным органам власти в зарубежных странах формировать доходную часть своих бюджетов в значительной степени за счет платежей от городской недвижимости, в том числе платежей за землю.
Таблица 2
Ставки налога и арендной платы на недвижимость, % от оценочной стоимости
Показатель США Канада ФРГ Финляндия Швейцария
Ставка налога 1,0 - 3,0 0,5 - 1,0 1,5 - 1,8 1,2 1,5
Ставка арендной платы 7,0 - 8,0 4,0 6,0 4,0 - 5,0 6,0
Таким образом, в российской системе налогообложения имущества, действующей сегодня, начисто отсутствуют рыночные принципы.
Незыблемым постулатом реформы имущественных налогов провозглашено сохранение на первом этапе прежнего уровня налоговых поступлений и более справедливое распределение налогового бремени. Менее очевидны, но более значительны ожидаемые социально-экономические последствия. Среди них можно выделить наиболее существенные:
• недвижимость в отличии от имущества является опосредованным объектом потребления и производства (стены, полы и потолки зданий лишь создают необходимые условия для них). Высвобождение же имущества от налогового бремени самым непосредственным образом влияет на рост потребления и производства;
• налогообложение возможных «излишков» недвижимости (помещений, зданий, земли), помимо поощрения принципов социальной справедливости, не только не препятствует нормальному росту потребления и производства, но и стимулирует их эффективность;
• недвижимость как база налогообложения менее подвержена экономической и политической конъюнктуре, чем иное имущество, более стабильна и консервативна (в смысле убытия и прироста), а ее рыночная стоимость в ближайшей перспективе будет заметно расти. Поэтому гарантии налоговых поступлений в развитие социальной сферы городов становятся гораздо более надежными.
Кроме того, новый налог во многом способен преодолеть социальные издержки приватизации - чем больше приобретенного в ходе ускоренной приватизации государственного (общенародного) имущества, основную долю которого составляет недвижимость, тем ощутимее налоговое бремя по ее реальной рыночной стоимости.
Наконец, единый налог на недвижимость на основе ее рыночной стоимости неизбежно станет стимулом развития самого рынка
недвижимости, который сам по себе является эффективным инструментом городского развития. При очевидной незрелости сегодняшнего рынка применяемые методики массовой оценки объектов недвижимости позволяют учитывать ближайшие позитивные тенденции рынка, тем самым давая импульс к его интенсивному развитию и позитивному влиянию на жизнь городов и их населения.
Разумно организованная городская среда превращает неодушевленные объекты недвижимости и землю под ними в живой организм, удобный для производства и потребления жизненных благ, позволяет определить для земли и строений потребительскую и рыночную стоимости.
Настало время решительно отказаться от повсеместной практики неэффективного распределения и использования земельных и пространственных ресурсов. Новый налог на недвижимость (и в первую очередь на ее земельную составляющую) будет способствовать ликвидации неэффективного землепользования.
Отдельно следует остановиться на льготах, касающихся имущественных налогов. В связи с тем, что Правительство Российской Федерации предлагает существенно снизить ставки налогов, а это обернется значительными потерями для региональных и местных бюджетов, то разумным будет кардинально сократить количество льгот по данным налогам на федеральном уровне, предоставив право установления отдельных льгот региональным властям.
Таким образом, выработка политики налогообложения недвижимости с учетом сложившейся ситуации в российской экономике должна осуществляться исходя из следующих принципов, рассматриваемых в их взаимосвязи:
1) сумма поступлений в бюджет от налога на недвижимость по ее рыночной стоимости должна возмещать потери от отмены налогов на имущество физических лиц, имущество предприятий и землю;
2) недопустимо резкое увеличение налогового бремени для предприятий промышленной и социально-культурной сферы;
3) расчетные суммы нового налога для физических лиц не должны превышать их финансовые возможности. При введении налога на недвижимость необходимо предусмотреть переходный период с частичной компенсацией сумм налога для социально незащищенных групп населения;
4) необходимо предоставить льготы социально незащищенным группам населения;
5) собственники по сравнению с нанимателями должны иметь меньшее бремя расходов по оплате жилья.
На современном этапе проведения налоговой реформы Правительством Россий-
ской Федерации предлагается минимизировать льготы по налогообложению имущества на федеральном уровне, отдав полномочия по установлению льгот субъектам Российской Федерации. При определении льготных категорий налогоплательщиков в городе Москве необходимо привлечь к обсуждению широкий круг общественности путем организации специализированной конференции и обсуждения данного вопроса на заседании совместной Комиссии правительства Москвы и Московской городской Думы по нормативной базе земельных и имущественных правоотношений.
*О порядке и условиях взимания регулярных платежей за пользование недрами
Правительство Российской Федерации издало постановление от 28.04.2003 № 249 «О порядке и условиях взимания регулярных платежей за пользование недрами с пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации» взамен утратившего силу постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2001 № 926 «Об утверждении минимальных и максимальных ставок регулярных платежей за пользование недрами и Правил уплаты регулярных платежей за пользование недрами».
Новым постановлением установлено, что размер регулярного платежа за пользование недрами по каждому участку недр, находящемуся на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, определяется Министерством природных ресурсов Российской Федерации на основании ставок, установленных Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».
Регулярные платежи уплачиваются пользователями недр, осуществляющими поиск и разведку месторождений, ежеквартально, не позднее последнего числа месяца, следующего за истекшим кварталом, равными долями, в размере одной четвертой суммы платежа, рассчитанного за год, по месту государственной регистрации пользователя недр (юридического или физического лица) и зачисляются в федеральный бюджет в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
Расчеты регулярных платежей за пользование недрами представляются указанными пользователями недр ежеквартально, не позднее последнего числа месяца, следующего за истекшим кварталом, в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и в Министерство природных ресурсов Российской Федерации по формам, утверждаемым Министерством Российской Федерации по налогам и сборам по согласованию с Министерством природных ресурсов Российской Федерации.
* Использованы материалы сайта «КонсультантПлюс».
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА РОССИИ
РОССИЙСКАЯ АССОЦИАЦИЯ ЧАСТНЫХ ЗЕМЛЕМЕРОВ
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УЧЕБНО-НАУЧНЫЙ ЦЕНТР «ЗЕМЛЯ»
ИНСТИТУТ ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ
ПРИГЛАШАЮТ ПРИНЯТЬ УЧАСТИВ В КОНСУЛЬТАЦИОННОМ СБМИНАРБ
«Землеустроительные работы при инвентаризации и межевании земель»
Москва
6-9 апреля 2004 года
Семинар проводится в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: Москва, проспект Вернадского, 84 (проезд: ст. метро «Юго-Западная»).
В ПРОГРАММЕ СЕМИНАРА:
• нормативные документы по организации землеустроительных работ при инвентаризации и межевании земель и их применение;
• методика и практика определения цены и составления смет на выполнение землеустроительных работ;
• современные технологии проведения землеустроительных работ при инвентаризации и межевании земель;
• подготовка материалов и данных для кадастрового учета и регистрации прав на земельные участки;
• арбитражно-судебная практика рассмотрения земельных споров при приватизации земель и сделках с земельными участками;
• обмен опытом работы на местах.
В семинаре примут участие руководители и ведущие специалисты Государственной Думы, Росземкадастра, Роскартографии, ФГУП «Госземкадастрсъемка - ВИСХАГИ», ООО НПФ «Талка — ТДВ», а также ведущие ученые и преподаватели по земельному праву, землеустройству, земельному кадастру и их информационному обеспечению учебных и научных учреждений и организаций города Москвы.
Участникам семинара выдается сертификат РАГС установленного образца о повышении квалификации.
Более подробную информацию о семинаре можно получить у организатора - учебно-научного центра «Земля» тел. (095) 436-05-21, 436-03-25, 436-90-27 тел./факс (095) 436-05-21, 436-90-27
