CC BY
74
РЕЦЕНЗИИ
О развитии агропромышленного комплекса России*
Вопросы правового обеспечения развития сельского хозяйства в России и обусловленных проведением аграрной реформы структурных и иных преобразований на селе находятся в поле зрения аграрно-правовой науки, хотя ее роль в аграрных преобразованиях остается все еще недостаточно эффективной.
По наиболее существенным правовым аспектам аграрной реформы были подготовлены и опубликованы научные исследования1, в которых показана возрастающая роль аграрного права в регулировании общественных отношений.
Положительно оценивая достижения российской аграрно-правовой науки за последние годы, вместе с тем необходимо сказать, что научные исследования правовых вопросов развития агропромышленного комплекса (АПК) и управления им, особенно разработка проблем совершенствования правового регулирования экономических отношений, складывающихся между сельским хозяйством и другими отраслями АПК, мало изучены, а те немногие исследования, которые ведутся сегодня, осуществляются при недостаточной координации усилий представителей экономической и других общественных наук.
* Рецензия на книгу: Правовой механизм государственного регулирования и поддержки агропромышленного комплекса / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Норма, 2009. 489 с.
1 См.: Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы и решения. М., 1998; Пандаков К. Г., Черноморец А. Е. Аграр-но-земельная реформа: законодательство, теория, практика. Саратов, 2004; Правовое обеспечение развития сельского хозяйства в России. М., 2005; Правовое обеспечение развития сельскохозяйственной кооперации. М., 2005; Козырь М. И. Аграрное право России: состояние, проблемы и тенденции развития. 2-е изд. М., 2008.
Важным стимулом проведения дальнейших исследований правовых проблем развития АПК России, безусловно, стала вышедшая в 2009 г. фундаментальная монография «Правовой механизм государственного регулирования и поддержки агропромышленного комплекса», подготовленная авторским коллективом ИЗиСП под руководством и редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ С. А. Боголюбова. Особенно ценно то, что в издании анализируются вопросы развития АПК нашей страны в современных условиях реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» и Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 гг.
Достоинство монографии состоит и в том, что в ней нашли отражение основные направления и цели аграрной политики государства, предусмотренные в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
Авторский коллектив при подготовке издания исследовал широкий круг актуальных проблем развития АПК, в том числе и те, которым до сих пор не уделялось должного внимания, например вопросы, связанные: с развитием сельских территорий; особенностями ипотеки земель сельскохозяйственного назначения; государственной поддержкой малых форм хозяйствования на селе; коллизионной проблемой в аграрном законодательстве и его экологизацией; правовым регулированием селекции, рыбного хозяйства и охоты; и др.
Большое внимание уделено анализу теоретических проблем развития аграр-
ного законодательства, в частности соотношению федерального и регионального законодательства, совершенствованию правового регулирования использования природных ресурсов в сельском хозяйстве. При этом особо были исследованы вопросы регулирования земельных отношений, защиты прав сельскохозяйственных природопользователей.
В целом рецензируемая монография, по нашему мнению, вполне отражает достигнутый уровень развития российского аграрного права, выявляет множество неурегулированных правовых проблем в этой области, а потому заслуживает весьма положительной оценки.
В то же время, поскольку издание является творческим научным исследованием, сформулированные в нем выводы и предложения по совершенствованию законодательства в ряде случаев носят дискуссионный характер.
Прежде всего возникает вопрос, почему не проанализированы само понятие, состав, внутренняя структура агропромышленного комплекса России и состояние управляемости им.
Признавая главенство экономических методов государственного регулирования отношений в аграрном секторе экономики страны, в то же время отметим, что эти методы, в свою очередь, применяются не стихийно, а в соответствующих правовых формах, их опосредующих. Речь идет о нахождении формулы правильного сочетания экономических и правовых (административных) методов в государственном регулировании сельского хозяйства, отдавая безусловное предпочтение экономическим методам регулирования. И было бы вполне правомерно выявить и юридически закрепить критерии, обеспечивающие правильное сочетание экономических и правовых методов государственного регулирования отношений в сельском хозяйстве и АПК в целом.
Для осуществления государственного регулирования нужны четко отлаженная система государственных органов власти и управления, установление и разграничение их компетенции. Попытка создать такую систему органов управления АПК была предпри-
нята законодателем в постановлении Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. № 81 «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации». Однако в данном постановлении определена лишь структура отраслевых органов управления сельским хозяйством и ничего не сказано об управлении АПК. На практике часто допускалась подмена функций Министерства сельского хозяйства РФ полномочиями Госкомимущества РФ, Минэкономики РФ, Минфина РФ и других федеральных ведомств, а также органов власти и управления в субъектах РФ.
Ответ на этот и многие другие вопросы организации государственного управления агропромышленным комплексом могла бы нам дать гл. 6 рецензируемой монографии (автор главы — М. В. Пономарев). Однако правильно указав, что в рамках настоящей главы «особое внимание следует уделить изучению основных направлений и способов совершенствования системы государственного управления агропромышленным комплексом России», автор оставил читателям возможность самим ответить на вопросы, касающиеся управления АПК. При этом он отмечает, что «эффективное функционирование и развитие АПК России и аграрного сектора экономики страны в современных условиях невозможно без решения значительного количества сложных организационно-правовых проблем, к которым следует отнести и проблемы обеспечения государственного регулирования поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, и проблемы разработки и реализации государственных мер по обеспечению продовольственной безопасности, и проблемы развития территорий сельских поселений, а также ряд иных проблем в рассматриваемой сфере», но не предлагает и не обсуждает способы решения этих проблем, с чем нельзя согласиться.
Первые пять глав монографии посвящены обстоятельному анализу общетеоретических аспектов развития аграрного законодательства, регулирующего преимущественно аграрные отношения,
Журнал российского права № 4
— 2011
складывающиеся в процессе сельскохозяйственной производственной и иной (например, социальной) деятельности, которая может осуществляться в рамках АПК и организационно-правовых форм, предусмотренных Гражданским кодексом РФ.
Законодательство, посвященное АПК, в отличие от аграрного законодательства самостоятельной отрасли не образует. Кроме того, законодательство об АПК в России еще не сформировалось, а его регулирующие функции выполняют отдельные нормативные правовые акты аграрного законодательства.
Так, С. А. Боголюбов верно считает, что «принятие Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» явилось знаменательным событием в процессе поиска путей государственного воздействия на агропромышленный комплекс, стимулирования производства сельскохозяйственной продукции и повышения ее качества».
Далее он пишет: «Принятие Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» очередной раз воскресило надежды многих россиян на оздоровление агропромышленного комплекса с помощью правовых мер. Одни увидели новую веху в российском, прежде всего аграрном, законодательстве, другие скептически отнеслись к возможности решения насущных социально-экономических проблем с помощью волевых решений, каковыми являются законы, не подкрепленные соответствующими механизмами реализации, организационно-правовыми механизмами».
Однако мы не разделяем завышенную оценку нынешнего состояния российского аграрного законодательства, данную С. А. Боголюбовым, где он предлагает в основном признать полноту и стабильность этого законодательства.
Обстоятельный анализ Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 гг. дан в гл. 3 монографии (автор — академик РАСХН А. В. Петриков). При переиздании монографии главу желательно до-
полнить материалами об ответственности за несоблюдение или ненадлежащее исполнение названной Программы.
Весьма содержательными и обладающими элементами теоретической новизны являются гл. 7—12 монографии, в которых анализируются правовые проблемы инвестиционных отношений в АПК, вопросы Всемирной торговой организации, контроля и надзора за осуществлением сельскохозяйственной деятельности, государственной поддержки малых форм хозяйствования на селе, правового регулирования селекции.
К сожалению, в монографии не были исследованы проблемы, связанные с особенностями правового регулирования трудовых и социальных отношений в сфере АПК, являющихся к тому же системообразующими признаками российского аграрного права как комплексной специализированной отрасли права. В то же время в издание включены гл. 13 и 14, где анализируются вопросы правового регулирования использования и охраны водных биоресурсов, ведения охотничьего хозяйства, не относящиеся к предмету АПК и к видам сельскохозяйственного производства. Это упущение должно быть учтено при переиздании книги.
В заключительных семи главах (15—21) проанализированы различные способы повышения продуктивности используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других природных ресурсов. При этом некоторые авторы приходят к выводу о негативном характере применения права общей долевой собственности на землю и обращают внимание на неясность в оценке юридической природы права на земельную долю.
Так, автор гл. 17 Е. А. Галиновская в связи с этим пишет: «Специалистами Краснодарского края и представителями органов исполнительной власти края высказываются мнения о том, что развитие ипотеки существенно тормозит нахождение земель в общей долевой собственности. При этом указывается, что во многих организациях края с момента приватизации земель не проведена инвентаризация земельных долей и не уточнены перечни собственников. Кро-
ме того, сказывается отсутствие интереса к ипотеке земель, находящихся в общей долевой собственности, у граждан — собственников земельных долей». В то же время автору следовало уделить больше внимания юридической природе земельной доли в контексте развития ипотечных отношений в сельском хозяйстве.
Что касается понятия коллективно-долевой собственности, то, проанализировав его, многие юристы справедливо считают коллективно-долевую собственность юридическим нонсенсом, поскольку она искажает подлинную сущность выраженного ею явления. «Можно лишь сожалеть, что в пореформенном аграрно-земельном законодательстве появилась смесь коллективной (односубъектной) и долевой (многосубъектной) собственности. Повторять ее без критического анализа, тем самым соглашаясь с такой ошибкой, как это делают многие авторы, было бы непростительным, поскольку, употребляя словосочетание «коллективно-долевая» или «коллективно-совместная» собственность, смешивают два разных по своей социально-экономической сущности и пра-
вовой природе явления и вводят читателя в заблуждение, так как эти понятия лишены реального содержания; им не должно быть места в юридической науке и законодательстве»2. Мы полностью разделяем эту теоретическую позицию.
В заключении следует отметить, что, несмотря на наличие в работе некоторых спорных либо недостаточно аргументированных положений, монография является весомым вкладом в развитие российской аграрно-правовой науки.
Высказанные в работе суждения, обобщения, выводы и предложения, несомненно, послужат стимулом для дальнейших обсуждений и исследований, развития научной мысли в области аграрного права России в целом и совершенствования правового регулирования общественных отношений в ее аг-рарно-промышленном комплексе.
М. и. Козырь
доктор юридических наук, профессор
2 Пандаков К. Г., Черноморец А. Е. Аграр-но-земельная реформа: законодательство, теория, практика. Саратов, 2003. С. 224.
Современная теория правового регулирования*
В рецензируемом издании,рассчитанном как на ученых, так и на государственных и муниципальных служащих, депутатов выборных органов власти, представителей бизнеса, Ю. А. Тихомировым проанализированы природа, цели и механизм правового регулирования. При этом исследование способов правового воздействия сочетается с авторской характеристикой процедур подготовки, принятия и реализации правовых актов, критериев их оценки и эффективности, комплекса средств регулирования общественного поведения.
* Рецензия на книгу: Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010. 400 с.
Книга состоит из предисловия и девяти глав. Первая глава «Становление и развитие системы правового регулирования» посвящена объяснению смысла теории правового регулирования. Автор детально и последовательно с учетом исторической периодизации, используя весь потенциал правоведения (подходы дореволюционных ученых М. М. Сперанского, К. А. Неволина, Н. М. Коркунова, Г. Ф. Шершене-вича, И. А. Ильина, а также современных, например В. К. Бабаева, Н. А. Вла-сенко, Л. В. Голоскокова, Т. В. Кашани-ной, М. Н. Марченко, В. С. Нерсесянца и др.), демонстрирует настойчивость отечественной юридической науки в поиске оптимального подхода к пра-
